我國證券市場監(jiān)管問題與建議

王新萍

提要本文針對我國證券市場監(jiān)管中的問題，結(jié)合我國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，分析我國證券市場監(jiān)管問題存在的原因，提出解決我國證券市場監(jiān)管問題的建議。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)；中介機(jī)構(gòu)

中圖分類號：F830.9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、引言

近些年來，證券市場的話題在我國成為熱點(diǎn)，有關(guān)投資者保護(hù)和加強(qiáng)監(jiān)管的呼聲日趨高漲。國內(nèi)學(xué)者不斷撰文發(fā)表看法，提出政策建議。但是，我們發(fā)現(xiàn)那些多年以前就提到的一些問題仍然在重演，投資者保護(hù)的整體狀況并不見明顯好轉(zhuǎn)，監(jiān)管中的許多漏洞時(shí)時(shí)被媒體抓住炒作一番。這就提出一個(gè)問題，為什么我國證券市場上投資者的地位得不到提高，監(jiān)管中到底是哪些因素在影響監(jiān)管者執(zhí)法的效果和水平?結(jié)合我國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，不難想像，證券市場作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期制度安排的一個(gè)重要組成部分，不可避免地根植于我國特殊的政治、經(jīng)濟(jì)國情中，由此產(chǎn)生的種種問題和困難也就離不開這樣的大背景。而目前學(xué)者們所提出的政策建議大部分沒有被采納可以說明這些政策建議實(shí)施起來有一定的難度，或者說這些理論研究并沒有能夠拉近理想與現(xiàn)實(shí)之間的距離。

二、文獻(xiàn)綜述

王石河指出，政府監(jiān)管和自律監(jiān)管是證券交易所有效監(jiān)管的兩架馬車，兩者必須相互配合、缺一不可，不要說有效的自律監(jiān)管尚未建立，就連證券交易所的自律監(jiān)管地位都沒有一個(gè)清晰而具體的定位，這種單條腿走路的做法勢必影響整個(gè)監(jiān)管體系的規(guī)范運(yùn)行。文章就如何確定證券交易所的監(jiān)管地位做了探討。曾寶華指出，中國證券市場上諸多混亂現(xiàn)象的出現(xiàn)使證券市場的健康發(fā)展備受困擾，證券市場監(jiān)管陷入困境之中。證券市場監(jiān)管陷入這些困境的直接原因在于政府監(jiān)管承載過重，范圍過寬，導(dǎo)致力不從心；法律監(jiān)管執(zhí)法不力，推脫責(zé)任，導(dǎo)致威懾失效；自律監(jiān)管力量微薄，碌碌無為，形同虛設(shè)；社會(huì)監(jiān)管不遺余力，但是茫然無助，效果有限。證券市場監(jiān)管陷入困境的最根本原因是證券市場的制度性扭曲。

三、我國證券市場監(jiān)管中存在的主要問題

由于我國證券市場的發(fā)展實(shí)際上是改革的產(chǎn)物，有一定的獨(dú)創(chuàng)性，卻沒有歷史的繼承性，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中夾雜著計(jì)劃和市場的雙重色彩，因此監(jiān)管所面臨的問題，也可以說是市場本身所面臨的問題。

1、監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。根據(jù)《證券法》的規(guī)定，證監(jiān)會(huì)和證券交易所負(fù)責(zé)證券市場的監(jiān)管。從已經(jīng)查處的案例來看，不少在招股說明書中就開始瘋狂做假的不法行為并沒有被及時(shí)發(fā)現(xiàn)。銀廣廈事發(fā)之前，證監(jiān)會(huì)曾經(jīng)做了兩次巡回檢查，但都沒有發(fā)現(xiàn)問題。交易所主要負(fù)責(zé)持續(xù)信息披露監(jiān)管。但由于定期報(bào)告相對集中，認(rèn)真審核所有上市公司上報(bào)的信息披露材料很難做到，這就造成了事實(shí)上的審查不嚴(yán)，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。而且，在持續(xù)披露階段，證監(jiān)會(huì)不與上市公司的信息披露材料直接接觸，主要從報(bào)刊和雜志等新聞媒體了解上市公司的各種公告，缺乏充分有效的接觸上市公司的途徑。所以說，這兩道防線本身就有許多漏洞，即使前后設(shè)防，也不能及時(shí)、有效地發(fā)現(xiàn)問題。

目前，我國的情況是，證券交易所主要通過上市公司提供的報(bào)告發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)現(xiàn)問題后可以要求上市公司解釋以澄清疑問，但不能對可疑問題做出實(shí)質(zhì)性判斷。由于交易所沒有對上市公司的調(diào)查權(quán)，所以對信息披露真實(shí)性的監(jiān)管能力有限。證監(jiān)會(huì)有調(diào)查權(quán)和處罰權(quán)，但與交易所一樣，證監(jiān)會(huì)受目前人力和物力條件的限制，也很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。

2、證券法律法規(guī)不完善。我國證券市場違規(guī)處罰力度不夠，除了監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身的問題外，還有一個(gè)重要原因就是監(jiān)管所需的配套法律法規(guī)不完善。

(1)目前我國證券違法行為受害人的補(bǔ)償問題還沒有得到滿意解決。在各種法律責(zé)任制度中，只有民事責(zé)任具有給予受害人提供充分救濟(jì)的功能。然而，由于《證券法》中缺乏民事責(zé)任的規(guī)定，因此在實(shí)踐中，對有關(guān)的違法違規(guī)行為一般都采用行政處罰的辦法解決，但對受害投資者卻沒有給予補(bǔ)償。例如，我國對信息披露違規(guī)行為的民事責(zé)任僅在《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》有一個(gè)原則性規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，給他人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事賠償責(zé)任?！倍蹲C券法》第二百零七條雖然規(guī)定了民事賠償責(zé)任優(yōu)先承擔(dān)的原則，但這些民事責(zé)任的規(guī)定并沒有提出具體的操作方案。

(2)現(xiàn)有的法律中缺乏合適的訴訟機(jī)制。在司法實(shí)踐中，中小受害投資者在向不法行為人追究民事賠償時(shí)，缺乏合適的訴訟機(jī)制，致使投資者的損失事實(shí)上得不到賠償。從目前我國現(xiàn)有的法律依據(jù)來看，只有代表人訴訟制度有法律支持。《民事訴訟法》規(guī)定當(dāng)事人一方人數(shù)眾多的共同訴訟，可以由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行訴訟。但代表人訴訟制度在實(shí)際操作中很困難。

3、監(jiān)管處罰不力。監(jiān)管處罰不力的情況有兩種：一是現(xiàn)有法律法規(guī)對證券市場違規(guī)行為約束不嚴(yán)：二是法律法規(guī)雖有規(guī)定，但在實(shí)際執(zhí)行時(shí)卻沒有嚴(yán)格按照法律規(guī)定做。

4、中介機(jī)構(gòu)功能錯(cuò)位。在西方國家，像會(huì)計(jì)師和審計(jì)師一類的證券市場中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)在于上市公司要投資者相信其所披露的信息是真實(shí)、及時(shí)、充分的，而投資者也需要有人來幫助其監(jiān)督上市公司披露真實(shí)、及時(shí)、充分的信息。中介機(jī)構(gòu)通過樹立發(fā)現(xiàn)和報(bào)告違約行為的業(yè)績來確立自己的市場信譽(yù)，盡管有時(shí)代價(jià)高昂，但卻可以增加對中介服務(wù)的需求和服務(wù)的報(bào)酬。與西方國家不同，我國中介機(jī)構(gòu)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下建立發(fā)展的，這就導(dǎo)致了我國中介機(jī)構(gòu)產(chǎn)生和發(fā)展的市場基礎(chǔ)受到扭曲。以會(huì)計(jì)師行業(yè)為例，其初衷是為了配合政府機(jī)關(guān)搞“三查”，角色一開始就完全錯(cuò)位。在政府的長期蔭庇下，注冊會(huì)計(jì)師也養(yǎng)成了風(fēng)險(xiǎn)意識差、職業(yè)道德水平不高、品牌意識欠缺的“惡習(xí)”。雖然此后全行業(yè)完成了與政府的脫鉤改制，但由于配套工作沒跟上，加之全行業(yè)的轉(zhuǎn)變也需要一個(gè)過程，因而達(dá)不到市場經(jīng)濟(jì)的要求。

四、對我國證券市場監(jiān)管的建議

針對以上問題，對我國證券市場監(jiān)管的建議如下：

1、培養(yǎng)專業(yè)人才。由于交易所沒有對上市公司的調(diào)查權(quán)，所以對信息披露真實(shí)性的監(jiān)管能力有限。證監(jiān)會(huì)有調(diào)查權(quán)和處罰權(quán)，但與交易所一樣，證監(jiān)會(huì)受目前人力和物力條件的限制，也很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。布萊克研究了轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家證券市場發(fā)展所需的法律和機(jī)構(gòu)。他建議像誠實(shí)可靠的法庭、監(jiān)管者和訴訟人等機(jī)構(gòu)必須是本土的；而那些好的資本市場規(guī)則是可以從外部引進(jìn)的，但必須注意與本國現(xiàn)存的法律框架相適應(yīng)，并盡可能地將規(guī)則建立在現(xiàn)有的行業(yè)環(huán)境中。然而，培養(yǎng)專業(yè)人才(投資銀行家、會(huì)計(jì)師、證券業(yè)律師和監(jiān)管者)的工作可能需要幾十年的時(shí)間。所以，應(yīng)加大力度培養(yǎng)大批的專業(yè)人才從現(xiàn)在做起。國家可以通過政策導(dǎo)向以及經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)相關(guān)專業(yè)人才向該方面發(fā)展。

2、健全法律法規(guī)。(1)隨著我國各項(xiàng)法律逐步健全，我國的《證券法》也應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化，具體規(guī)定怎樣的行為將處以多少的罰款及期限；如果逾期沒有履行又將受到怎樣的處罰。(2)因?yàn)榇砣嗽V訟制度規(guī)定代表人在選定以后，要代表股東變更、放棄訴訟請求或者承認(rèn)對方當(dāng)事人的訴訟請求、進(jìn)行和解時(shí)都必須召集股東大會(huì)，并征得其同意，這在股東人數(shù)眾多的情況下很難實(shí)現(xiàn)，即便實(shí)現(xiàn)，也要付出極高的成本。所以，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)簡化訴訟環(huán)節(jié)及規(guī)定。

3、加大處罰力度。皮斯托等人指出，在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家，是執(zhí)法效率而不是法律規(guī)章條文對金融市場發(fā)展規(guī)模的影響具有更強(qiáng)的解釋力，并得到了Berkowitz等人的證實(shí)。公司治理無非是政府治理的一個(gè)不可分割的部分，再優(yōu)秀的法律條文也無法替代軟弱的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

證監(jiān)會(huì)和交易所對上市公司造假及相關(guān)責(zé)任人的處罰力度應(yīng)加大，對大多數(shù)造假的上市公司及其責(zé)任人的處罰不僅需要罰款和行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的需追究刑事或民事賠償責(zé)任；同時(shí)可以成立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督其執(zhí)行進(jìn)度。

4、充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的功能。交易所應(yīng)該作為一線監(jiān)管部門，證監(jiān)會(huì)應(yīng)該具有最終的權(quán)威，而市場中介機(jī)構(gòu)應(yīng)該和證券監(jiān)管部門共同監(jiān)督上市公司的信息披露，保證其出具報(bào)告的真實(shí)性和完整性，并對信息披露的真實(shí)性負(fù)有不可推卸的責(zé)任，成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督市場的得力助手。