完善旅游項目征地補償制度

汪　慧

隨著旅游業(yè)發(fā)展所帶來的巨大經(jīng)濟效益，旅游項目用地的外延不斷擴大，為滿足旅游業(yè)發(fā)展對不斷擴展的土地需求，旅游項目征地行為不斷發(fā)生。由于我國旅游資源的1/2以上分布在貧困山區(qū)，旅游項目征地也多發(fā)生在農(nóng)村，屬于農(nóng)用地征收范疇，而農(nóng)民對土地的天然依附性，若征地得不到合理補償，必然會誘發(fā)居民對當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展的抵制，輕者消極對抗，重者損毀破壞，這一點從近年來不斷發(fā)生的社區(qū)居民和景區(qū)管理當(dāng)局沖突中就可見一斑。和諧社會需要兼顧各方利益，完善征地補償制度刻不容緩。

一、征地補償相關(guān)概念分析

征地，是指國家為了公共利益的需要，依法對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用的強制性行政行為；補償，是指抵消(損失、消耗)，補足(缺欠、差額)。本文中“補償”僅指“抵消”，是以損害為前提的，是國家，其他主體對合法侵害給受害人造成的損失／損害進行的給付救濟。我國旅游項目征地中，根據(jù)補償時間跨度的長短和補償形式的多樣，可將征地補償分為一次性補償和綜合安置兩類。

二、我國旅游項目征地補償現(xiàn)狀

(一)一次性補償。一次性補償下，征收耕地的補償費包括：土地補償費，為該耕地征收前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍；就業(yè)安置補助費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4～6倍；附著物及青苗補償費，由省、自治區(qū)、直轄市自行規(guī)定，通常青苗補償費，為該地三年平均年產(chǎn)值的1～2倍。旅游項目征地的補償標準，參照征收耕地的標準執(zhí)行。

一次性補償因其快捷省事，政府能很快甩掉失地農(nóng)民這塊包袱，常受政府青睞，但卻存在極大的弊端：

1、補償標準過低。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為旅游用地后，其價值將得到極大提升，以土地的過往農(nóng)用價值作為補償標準，顯然不公。據(jù)調(diào)查，大連市金州、旅順區(qū)86.54％的農(nóng)民認為失地后經(jīng)濟收入有所減少。

2、補償費用分配不合理。根據(jù)《土地管理法實施條例》第26條第1款的規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，就業(yè)安置補助費、附著物及青苗補償費歸農(nóng)民私人占有。由于征地補償費一般并非直接到達農(nóng)民，而是先經(jīng)過鄉(xiāng)、村兩級，這樣極易產(chǎn)生層層截留的問題。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，如果土地出讓成本價為100％，則農(nóng)民只得5％～10％，村級集體經(jīng)濟組織得25％～30％，60％～70％為縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級地方政府所得。

3、社會保障低。一次性補償下，由于農(nóng)民的市場意識還比較差，除少數(shù)農(nóng)民將所得土地補償費用于長遠投資外，大多數(shù)的農(nóng)民得到補償費后，急著用于房屋建設(shè)、婚娶等，這樣本來就不多的補償費，很快就被花光。又因農(nóng)民失地后向城鎮(zhèn)社保體系過渡的過程中存在政策門檻，很快便成為“三無”(無田、無崗、無保險)人員。

不僅如此，因征地補償程序不完善，我國農(nóng)地征收過程還嚴重侵犯農(nóng)民的知情權(quán)；補償金發(fā)放也存在嚴重的拖欠問題。

(二)綜合安置。綜合安置，一般指在景區(qū)外集中為失地農(nóng)民留出生存與發(fā)展的空間，或直接在景區(qū)內(nèi)為農(nóng)民提供就業(yè)途徑，或引導(dǎo)、鼓勵發(fā)展相關(guān)旅游服務(wù)業(yè)。以解決農(nóng)民的就業(yè)和生存問題。比如，青城山等景區(qū)對從山里搬遷出來的農(nóng)民每戶預(yù)留面積為80m²，其預(yù)期收入可為房租收入，也可為提供其他旅游服務(wù)收入。但此安置方法也同樣存在問題：

1、就業(yè)競爭力低。農(nóng)用地轉(zhuǎn)性后，由于農(nóng)民所掌握技能水平相對新環(huán)境偏低，崗位競爭劣勢明顯。據(jù)對臥龍自然保護區(qū)內(nèi)居民的實證調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民因文化水平較低，85.1％被調(diào)查者僅能從事出售農(nóng)產(chǎn)品或旅游紀念品、燒烤等技術(shù)含量較低的工作，選擇廚師、工匠、經(jīng)營家庭旅館以及出租車服務(wù)等技術(shù)類工作的被調(diào)查者人數(shù)偏低，每項僅占5％左右，而保護區(qū)內(nèi)較大規(guī)模的餐飲旅店所雇用的廚師、會計等都是從外地聘用的，且餐飲旅店業(yè)業(yè)主中，來自保護區(qū)外的居民比例達37％。

2、工作穩(wěn)定性差。農(nóng)民失去土地后，企業(yè)用工并非土地耕作那樣穩(wěn)定，一旦企業(yè)出現(xiàn)關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)，對務(wù)工農(nóng)民則又是一種生存挑戰(zhàn)。

不僅兩大征地補償方式存在弊端，我國旅游項目征地在根源上也存在問題。根據(jù)憲法，征地必須是出于“公共利益”的需要，但“公共利益”本身就存在一個難以界定的概念，為數(shù)不少的旅游開發(fā)商打著“公益”的幌子，無償或低價圈占農(nóng)業(yè)用地和民宅用地，甚至變相發(fā)展房地產(chǎn)，以達到牟取暴利的目的。這種現(xiàn)象嚴重破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，侵害了農(nóng)民的基本利益，產(chǎn)生了消極的社會影響。

三、完善我國旅游項目征地補償政策

應(yīng)當(dāng)說政府已認識到失地安置政策的缺陷，并做出了改進。如2004年11月的文件，提出用地單位應(yīng)優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)，而在此之前的法律并無提出對被征地農(nóng)民具體的安置途徑。各地方政府也在積極探討本地失地安置措施，如河北辛集市在試行失地農(nóng)民長期保障工作中，實行“村集體拿小頭、失地農(nóng)民拿大頭”的辦法。專家學(xué)者也就征地補償問題進行了大量研究。但從近年來全國各地的征地補償實踐來看，征地過程中侵犯農(nóng)民利益事件仍屢見不鮮，對此本文從以下幾個方面探索革新之路。

(一)重置補償標準。目前，國內(nèi)外對于征地補償?shù)臉藴什灰唬瑢W(xué)術(shù)界主要有兩種聲音：“完全補償說”、“適當(dāng)補償說”。前者主張對所產(chǎn)生損失的全部進行補償，最大限度地將損害降低到最小程度；后者認為補償時并不一定要求全額補償，只要參照當(dāng)時社會的一般觀念，按照客觀、公正、妥當(dāng)?shù)难a償計算基準計算出合理的金額予以補償就足夠了。

一次性補償以土地的過往產(chǎn)值為標準計算，綜合安置下，農(nóng)民收入水平低下。顯然我國采用的是“適當(dāng)補償說”，明顯對農(nóng)民不公，但因我國現(xiàn)階段財政的限制，采用“完全補償說”顯然不符合實際，因此本文建議，可先對部分征地實行完全補償標準，逐步帶動全部征地完全補償標準的實施。

(二)建立直接補償機制。建立對農(nóng)民的直接補償機制，就是將土地補償費直接補給農(nóng)民，而不是補給集體。雖然有些學(xué)者也建議可通過加強監(jiān)督及村委會財務(wù)透明化來防止補償金支付中的克扣行為，但本文認為于其花大量的人力、物力對相關(guān)組織及人員進行監(jiān)督，不如從根本上斬斷根源。

(三)嚴格補償程序。目前，我國正在醞釀制定《行政程序法》、《強制執(zhí)行法》，學(xué)界和實務(wù)界就制定這兩部法的有關(guān)問題已展開認真討論，本文認為做好行政征收的補償程序工作，應(yīng)從以下幾個方面入手：①加強國家補償程序的民主性和公開性，廣泛采取聽證和聽證會制度；②明確補償程序違法的責(zé)任后果；③注重協(xié)商調(diào)解程序的適用；④建立科學(xué)合理的補償評估機制。

(四)明確“公共利益”內(nèi)涵。因“公共利益”界定不清，不少不法分子便鉆了空子。對‘公共利益”的界定目前已引起了國內(nèi)學(xué)者的研究，并取得一定進展。筆者認為，要做好為農(nóng)地征-收的管制工作，“公共利益”的概念必先得到明確界定，并以法律條文的形式具體規(guī)定下來。

(五)加強失地農(nóng)民就業(yè)指導(dǎo)，建立失地農(nóng)民社保機制。農(nóng)民因文化水平較低，政府因加強對其就業(yè)的宏觀指導(dǎo)，積極推進社區(qū)居民的技能培訓(xùn)工作，力爭使每一位具有勞動能力的居民掌握一門專門的旅游技術(shù)，努力提高其收入水平。

失地農(nóng)民自我保障意識的薄弱和機會主義行為易導(dǎo)致其淪為“三無”人員，這要求政府應(yīng)做出合理的制度安排和政策選擇，而較為得力的一條措施應(yīng)當(dāng)是把農(nóng)民納入社會保障體系。因此，健全社會保障體系，為失地景區(qū)農(nóng)民提供一個可持續(xù)的生活保障，是解決征地問題的基礎(chǔ)。