城市土地使用權出讓制度存在的問題

張雪榮　羅政軍

提要城市土地使用權出讓制度的建立，有助于實現(xiàn)土地價值，提高土地利用效率，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。但是，在該制度的運行過程中仍然存在著制度本身缺乏系統(tǒng)性和統(tǒng)一性、出讓方式的制度空間太大、出讓的經(jīng)營制度不合理、帶有濃重的行政色彩等問題，阻礙了土地使用權出讓制度社會經(jīng)濟目標的實現(xiàn)。

關鍵詞：城市土地；土地使用權；土地使用權出讓制度

中圖分類號：F293.2文獻標識碼：A

城市土地使用權出讓制度的確立，使傳統(tǒng)的城市土地由無償、無限期、無流動的使用制度變?yōu)橛袃?、有限期、可流動的使用制度。?jīng)過十幾年的改革和探索，現(xiàn)有的城市土地使用權出讓制度具體包括協(xié)議、招標、拍賣和掛牌四種方式。但是，這一制度在實際執(zhí)行中卻并不樂觀。

一、城市土地使用權出讓制度缺乏系統(tǒng)性和統(tǒng)一性

我國現(xiàn)行的土地使用權出讓制度，其“內(nèi)容散見于憲法、法律和行政法規(guī)之中”，而且各法律法規(guī)的“內(nèi)容重復之處，不協(xié)調(diào)之處甚多”。我國有關土地使用權出讓的制度都規(guī)定在《憲法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《暫行條例》等法律、法規(guī)和規(guī)章中，但是土地使用權出讓制度并沒有因為這種“多頭”調(diào)整而變得十分完善，相反，這些法律法規(guī)對土地使用權出讓的規(guī)定缺乏系統(tǒng)性，往往是內(nèi)容重復。例如，在《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法實施條例》中，都是僅僅規(guī)定了土地使用權出讓的幾種方式，而對于其具體如何去實施，都沒有涉及。這種內(nèi)容的簡單重復毫無意義，僅僅是徒增立法成本。

現(xiàn)有的關于土地使用權出讓的制度規(guī)定，相互不匹配，甚至矛盾。例如，根據(jù)《暫行條例》第40條規(guī)定：“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得”。這顯然不符合《物權法》中“國家、集體、私人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”的規(guī)定。再如，四種出讓方式之一的拍賣出讓，該方式實際上不符合1997年的《中華人民共和國拍賣法》。該法在第10條規(guī)定：“拍賣人是指依照本法及《中華人民共和國公司法》設立的從事拍賣活動的企業(yè)法人”。由土地行政管理部門及所屬的事業(yè)部門進行國有土地使用權的出讓拍賣，顯然與《拍賣法》相違背。

二、城市土地使用權出讓方式的制度空間太大

對于一些具體問題，法律規(guī)定不夠明確，較為籠統(tǒng)、含糊，給制度的執(zhí)行者留有較大的操作空間。最典型的例子就是關于以協(xié)議方式出讓國有土地使用權的規(guī)定?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第12條規(guī)定：“商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式?！?003年發(fā)布的國土資源部第21號令規(guī)定：“出讓國有土地使用權，除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應采用招標、拍賣或者掛牌方式外，方可采用協(xié)議方式?！鄙鲜鰲l例并沒有對協(xié)議方式出讓國有土地使用權的具體范圍做出詳細規(guī)定。這些條例僅僅對協(xié)議與招、拍、掛做出了區(qū)分適用，仍沒有規(guī)定到底何時適用招標，何時適用拍賣，又何時適用掛牌。這樣，難免在實踐中產(chǎn)生適用混亂。還有關于“有條件”和“沒有條件”這樣的含糊之詞，法律并未作明確規(guī)定，這都給實際操作留下過多的自由裁量權，給一些人鉆制度空子提供了便利。

三、城市土地使用權出讓經(jīng)營制度不合理

我國現(xiàn)行的是土地批租制度。從我國城市土地使用制度改革的實踐來看，土地批租制度為地方政府加快城鎮(zhèn)建設，促進城鎮(zhèn)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但是其弊端在實行過程中也逐漸顯露出來，主要有以下兩方面：第一，土地批租實現(xiàn)的財政收入是不可持續(xù)的。因為城市土地資源是有限的，以當前市場價格批租土地雖然一次性收取了土地使用權期限內(nèi)的全部租金，卻無法獲得未來土地升值的收益。第二，土地批租制度扭曲了土地價格信號。在土地批租制度下，未來土地出讓期內(nèi)土地使用權的供求關系要全部在當前的土地出讓價格中體現(xiàn)，因為無論政府還是土地開發(fā)商都不可能在當前掌握未來土地使用權供求的全部信息，所以不論土地是否以市場方式出讓，土地的初始價格都必然無法準確反映土地的真實價值。

四、城市土地使用權出讓制度未能真正實現(xiàn)該制度的價值取向

我國土地使用權出讓制度設計的初衷，是要體現(xiàn)土地的經(jīng)濟價值，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，同時要讓用地者珍惜土地。但現(xiàn)實情況是，在已出讓的土地中大部分采用協(xié)議出讓的方式，協(xié)議出讓是四種有償出讓方式中最缺乏競爭機制的一種方式，其主觀隨意性大，最容易導致以權謀私和國有資產(chǎn)的流失。協(xié)議出讓是土地資源配置市場化程度較低的出讓方式。協(xié)議是政府與指定對象進行一對一談判的方式，除政府外只有一個所謂的“市場主體”存在，缺乏公開性和透明度，土地的實際價值難以顯現(xiàn)，長官意識和人際關系很容易對出讓過程產(chǎn)生負面影響，土地管理部門往往只是充當辦手續(xù)的角色，很難行使自己的職能，致使國有土地資產(chǎn)收益流入開發(fā)商手中，為土地投機提供方便，難以真正實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

五、城市土地使用權出讓制度帶有濃重的行政色彩

首先，土地使用權出讓制度的相關立法，公法色彩濃厚，行政管理思想嚴重。在我國現(xiàn)行的關涉土地使用權出讓制度的法律中，許多原本是以私權為本位的法律卻體現(xiàn)出了很強的行政管理色彩，部分地扭曲了相關當事人之間的平等性，這點在形式上，規(guī)范不動產(chǎn)物權的《土地管理法》和《房地產(chǎn)管理法》都突出“管理”而淡化甚至是抹殺了這兩部大法的“權利色彩，從而在客觀上將“維護權利”的法變成了“限制權利”的法。

其次，由于土地管理部門的管理和經(jīng)營的雙重角色，也使得政府出讓國有土地使用權這種經(jīng)濟活動帶有行政色彩。土地管理部門的這種雙重角色使得其權利行使的監(jiān)督機制更趨軟弱，同時也大大降低了土地資源的利用效率，并極易損害土地使用人的利益。