鳥瞰發(fā)達(dá)國家國有資產(chǎn)經(jīng)營管理

李 鋼

如何有效地經(jīng)營和管理國有資產(chǎn)是一個世界性的問題。發(fā)達(dá)國家國有資產(chǎn)的經(jīng)營和管理已有300多年的歷史，在這漫長的歷程中，不同國家在國有資產(chǎn)的成因、所起的作用、經(jīng)營管理的模式及成效等許多方面，都呈現(xiàn)出紛繁的多樣性。這些經(jīng)驗與做法，對正處于變革中的我國國有資產(chǎn)經(jīng)營和管理，頗有借鑒及啟示意義。

行使出資人權(quán)利方式

根據(jù)國際貨幣基金組織的分類，各國的國有企業(yè)主要分為三種類型：第一類是國營企業(yè)，指由中央或地方政府直接投資經(jīng)營的企業(yè)，這類性質(zhì)企業(yè)大多與國計民生相關(guān)，主要向社會提供公共產(chǎn)品，如意大利的鐵路、荷蘭的郵政電訊等；第二類是國辦企業(yè)，是指按照特殊法律法規(guī)創(chuàng)辦和經(jīng)營的企業(yè)，這類企業(yè)可以完全歸政府所有，也可以通過政府以特殊方式對其實施控制，如英國、法國的國有化企業(yè)就屬于這種類型；第三類是國控企業(yè)，是指按照公司法建立起來的國有企業(yè)，政府只保證持有足夠控制的股份，這部分企業(yè)大多存在于一般競爭性領(lǐng)域和行業(yè)。

不管是哪種類型的國有企業(yè)，從政府是否直接作為國有資產(chǎn)的出資人來行使所有權(quán)的角度看，主要存在著兩種做法：

1，國家設(shè)立專門主管部門行使出資人權(quán)利。采用這種做法的國家最典型的是聯(lián)邦德國和法國。在聯(lián)邦德國，財政部代表國家對國有企業(yè)行使所有權(quán)。它不僅在批準(zhǔn)國有企業(yè)成立及資金供給等重大決策上大權(quán)在握，更主要的是通過監(jiān)事會掌握企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，并通過對監(jiān)事會和董事會成員的聘任保證國有資產(chǎn)的安全和增值。而在法國，財政經(jīng)濟和預(yù)算部代表國家擁有國有資產(chǎn)，對國有企業(yè)管理擁有較大權(quán)力，包括：制定和實施有關(guān)經(jīng)濟立法和宏觀經(jīng)濟政策；任免董事長或決定董事長的人選提名；派代表參加董事會，參與公司發(fā)展政策的制定；與企業(yè)談判簽訂計劃合同；向國有企業(yè)派遣常駐代表和專門調(diào)查組；對國有企業(yè)的經(jīng)營活動進行審計檢查，實施監(jiān)督等?？偟膩砜矗瑢ｉT主管部門行使出資人權(quán)利的主要目標(biāo)是：把握國有企業(yè)運作的進程，建立一個高效的董事會，協(xié)調(diào)政府各部門的政策，避免政府對董事會決策的過多干預(yù)，監(jiān)督國有企業(yè)的實際經(jīng)營狀況。

2，建立國家控股公司代行出資人權(quán)利。意大利、新加坡等國家都是以國家控股公司的形式代行出資人所有權(quán)。意大利最為典型，其國家控股公司宛如一座金字塔，位于塔尖的是控股公司總部，中間是二級控股公司或行業(yè)性牽頭業(yè)務(wù)公司，底層是眾多企業(yè)。新加坡則是通過政府控股公司和法定機構(gòu)這一中間層割斷了國家與企業(yè)間的直接聯(lián)系。國家控股公司負(fù)責(zé)管理國家擁有的股份，代行國家所有權(quán)，是法人管理機構(gòu)。其主要職責(zé)：一是充當(dāng)隔離層和保護層，使企業(yè)免受不必要的政治干預(yù)，實現(xiàn)政企分開；二是對所有權(quán)進行專業(yè)化管理，如提供比政府專業(yè)部門更有效的戰(zhàn)略指導(dǎo)和實行完善的財務(wù)紀(jì)律：三是協(xié)調(diào)政府管理國有企業(yè)的有關(guān)政策，防止各部門之間政策不一帶來的矛盾；四是督促下屬運行公司和企業(yè)執(zhí)行上級的指示和決策，保護其利益不受侵害。

國有資產(chǎn)經(jīng)營方式

采取何種經(jīng)營方式在本質(zhì)上反映了所有者對國有資產(chǎn)經(jīng)營中復(fù)雜的委托代理關(guān)系的認(rèn)識和理解，以及準(zhǔn)備以多大的監(jiān)督成本取得控制并享有相應(yīng)的預(yù)期收益。雖然在現(xiàn)實當(dāng)中國有資產(chǎn)經(jīng)營的具體方式多種多樣，但從性質(zhì)上來看可分為資產(chǎn)性經(jīng)營和資本性經(jīng)營兩類，其相應(yīng)的具體實現(xiàn)形式為股權(quán)經(jīng)營和債權(quán)經(jīng)營。所謂股權(quán)經(jīng)營，即所有者以企業(yè)股票形式持有資產(chǎn)，所有者成為企業(yè)股東，參與企業(yè)經(jīng)營；而債權(quán)經(jīng)營是所有者以企業(yè)債券形式持有資產(chǎn)，所有者成為企業(yè)債權(quán)人，不參與企業(yè)經(jīng)營。不同的資產(chǎn)經(jīng)營方式對應(yīng)著不同的監(jiān)督成本和期望收益，并決定著所有者不同的收入索取權(quán)和控制權(quán)。

股份制經(jīng)營。股份制作為股權(quán)經(jīng)營的一種最普遍形式，在世界上大多數(shù)國家管理國有資產(chǎn)中被廣泛采用。股份制既是一種產(chǎn)權(quán)安排，也是一種經(jīng)營方式。國家以國有企業(yè)股東的身份通過持有企業(yè)股份行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，并通過任免董事、董事長以及同企業(yè)簽訂計劃目標(biāo)等方式來掌握企業(yè)的發(fā)展方向和經(jīng)營方針?？偟膩碚f，股份制實現(xiàn)了所有者與經(jīng)營者的分離，是一種有效的經(jīng)營方式。

計劃合同制經(jīng)營。股份制并沒有解決所有問題，尤其在處理國家與市場的關(guān)系面前往往顯得無能為力。比如在法國，政府對國有企業(yè)一直采取比較集權(quán)的管理方式，從而導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營缺乏活力、財務(wù)預(yù)算約束軟化，經(jīng)營效益低下，且國家目標(biāo)與企業(yè)之間經(jīng)常發(fā)生矛盾。因此，作為股份制經(jīng)營基礎(chǔ)上的一種補充形式，計劃合同制經(jīng)營方式應(yīng)運而生。1969年，法國財政總監(jiān)諾哈提出報告，建議國家與企業(yè)簽訂項目合同，從法律上明確雙方的責(zé)任和義務(wù)，并提出了處理政府與國有企業(yè)關(guān)系的基本原則。到20世紀(jì)90年代，法國政府陸續(xù)與一半以上的大型國有企業(yè)簽訂了計劃合同。計劃合同一般涉及三方面的內(nèi)容：一是充分體現(xiàn)政府政策目標(biāo)的企業(yè)發(fā)展目標(biāo)；二是企業(yè)的具體發(fā)展計劃，包括發(fā)展戰(zhàn)略、投資計劃、財務(wù)計劃、研究與發(fā)展、外貿(mào)平衡、就業(yè)計劃、職工培訓(xùn)以及在支持中小企業(yè)發(fā)展等方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；三是企業(yè)同國家股東的財政關(guān)系，包括國家對企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的財政義務(wù)和應(yīng)提供的預(yù)算資金。美國政府也經(jīng)常通過有關(guān)部門的行政指令，來確定國有企業(yè)的投資指標(biāo)，同企業(yè)簽定生產(chǎn)合同，并利用補貼、稅收等經(jīng)濟杠桿對企業(yè)的經(jīng)濟活動進行調(diào)節(jié)。

租賃制經(jīng)營?；谫Y產(chǎn)性經(jīng)營理念，自然會衍生出沉重的責(zé)任和義務(wù)，而且監(jiān)督成本很高，政府往往扮演出力不討好的角色。在這個問題上，美國政府則表現(xiàn)得非常瀟灑。從資本性經(jīng)營的理念出發(fā)，美國政府對大部分經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理采取了租賃制經(jīng)營的方式。所謂國有資產(chǎn)的租賃制經(jīng)營，是指在不改變國有資產(chǎn)所有權(quán)的前提下，實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。以國家授權(quán)單位為出租方，將國有企業(yè)有期限地交給承租方經(jīng)營，承租方向出租方交付租金，并依照合同規(guī)定由企業(yè)自主經(jīng)營?？梢哉f，這種一直延續(xù)至今的租賃制經(jīng)營方式較好地發(fā)揮了國有資產(chǎn)的使用效率。

系統(tǒng)承包制經(jīng)營。作為美國政府管理和經(jīng)營混合制國有企業(yè)的一種主要方式，系統(tǒng)承包制是一種國家只需與主承包商簽訂承包合同并監(jiān)督承包合同的履行，而不需插手任何企業(yè)業(yè)務(wù)活動的經(jīng)營方式。由政府作為產(chǎn)品主要是公共產(chǎn)品供給計劃的招標(biāo)人，按照擇優(yōu)原則，選擇一家或數(shù)家投標(biāo)公司為主承包商。被選定為主承包商的混合制國有企業(yè)既是這些產(chǎn)品的生產(chǎn)者又是與該產(chǎn)品有關(guān)的經(jīng)濟系統(tǒng)的管理組織者，有權(quán)把自己得到的訂貨任務(wù)轉(zhuǎn)包給其它分包商，各分包商作為下一級系統(tǒng)組織者可將部分任務(wù)進一步轉(zhuǎn)包給次級分包商。如此層層轉(zhuǎn)包或分包而形成的按系統(tǒng)工程原則組織、以某一產(chǎn)品或建設(shè)項目為中心的分工協(xié)作系統(tǒng)，是系統(tǒng)承包制的核心內(nèi)容。采用系統(tǒng)承包制的經(jīng)營管理方式，國家既能貫徹宏觀經(jīng)濟

政策，保證公共產(chǎn)品的供給，又可以保障混合制國有企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，調(diào)動其生產(chǎn)經(jīng)營積極性。實踐證明，系統(tǒng)承包制這一操作簡便、容易控制及監(jiān)督成本較低的債權(quán)經(jīng)營方式，在國家管理國有企業(yè)的實踐中是行之有效的。

國有資產(chǎn)監(jiān)管方式

盡管受到社會制度、經(jīng)濟體制、資源配置方式等諸多因素的影響，但世界各國在國有資產(chǎn)的監(jiān)管上，依然注重在以市場為基礎(chǔ)優(yōu)化資源配置的同時，采取多種監(jiān)管手段和措施，以確保國有資產(chǎn)的保值增殖。

法律監(jiān)管模式。完善的市場經(jīng)濟主要是法制經(jīng)濟，因此法律監(jiān)管已成為西方發(fā)達(dá)國家監(jiān)管國有資產(chǎn)的普遍模式。如美國設(shè)立以議會為主的監(jiān)管體系，議會是立法機構(gòu)，有權(quán)決定國有企業(yè)的設(shè)立、撤消以及內(nèi)部管理體制的變革。每成立一個國有企業(yè)，就由議會通過一個單行法律以規(guī)定企業(yè)的設(shè)立目的、董事會組成和經(jīng)營的方式等，以達(dá)到管理和控制企業(yè)的目的。英國議會對國有企業(yè)的監(jiān)管也主要是通過立法來進行的，國有企業(yè)的建立、改組、廢除等重大問題，必須由議會通過專門的法案來決定，否則不具有法律效力。議會負(fù)責(zé)確定每一個國有企業(yè)的結(jié)構(gòu)、權(quán)利和義務(wù)，還可以直接授權(quán)給主管部大臣，負(fù)責(zé)對國有企業(yè)進行監(jiān)管。國有企業(yè)每年要向議會提交年度報告的帳目，聽取企業(yè)的年度報告，監(jiān)督和審核國有企業(yè)的經(jīng)營狀況。

政府設(shè)立專門部門實施監(jiān)管模式。設(shè)立專門的部門來進行有效監(jiān)管，目的是為了保持政府足夠的控制能力。如英國在上世紀(jì)70年代中期，就依法組建了以管理國有股權(quán)為主的部門——國家企業(yè)局，企業(yè)局通過委派產(chǎn)權(quán)代表進入企業(yè)董事會，建立一系列報告制度。后來英國政府又將監(jiān)管國有企業(yè)的機構(gòu)主要集中在財政部，財政部通過財政預(yù)算，審批由各主管部門提交的投資報告等方式對國有企業(yè)進行監(jiān)管。意大利的國有企業(yè)主要為國家參與制企業(yè)，為了對這些企業(yè)實施有效監(jiān)管，意大利在1956年專門成立了國家參與部，專門負(fù)責(zé)國家參與制企業(yè)的監(jiān)管活動。1976年又成立國會兩院常務(wù)委員會，負(fù)責(zé)審議有關(guān)國有企業(yè)經(jīng)營活動的情況報告，并進行評價和管理。國家參與部每年要將國有企業(yè)的經(jīng)營情況以報告的形式提交國會，并向常設(shè)委員會報告監(jiān)管國有企業(yè)的各種信息資料。兩院常設(shè)委員會還可以通過與政府協(xié)商任免國有企業(yè)的高層管理人員。1992年政府決定撤消國家參與部，其職能分別由國庫部、預(yù)算部和工業(yè)部行使，國庫部成為國有企業(yè)的股東，預(yù)算部負(fù)責(zé)對國有企業(yè)監(jiān)督，工業(yè)部決定國有企業(yè)的戰(zhàn)略方針，分工明確，有效配合，監(jiān)管有力。韓國對國有企業(yè)的監(jiān)督主要是通過經(jīng)營評價委員會每年的評估來實現(xiàn)的。根據(jù)評價結(jié)果，可向企業(yè)提出糾正事項，也可要求罷免有關(guān)人員。

層級管理、股份控制模式。新加坡對國有資產(chǎn)主要通過三個層次進行監(jiān)管：第一層是政府部門，第二層是法定機構(gòu)或政府控股公司，第三層是國有企業(yè)。法定機構(gòu)主要是特定立法條件下所設(shè)立的官方機構(gòu)，負(fù)有法律賦予的監(jiān)管國有資產(chǎn)的行政職能。而控股公司一般為政府全資擁有，并代表政府對所屬國有企業(yè)持有股份?？毓晒緦λ鶎賴衅髽I(yè)主要通過股權(quán)管理實施監(jiān)管，依法享有資產(chǎn)受益和重大決策等權(quán)利。所屬國有企業(yè)董事的委派，一般由控股公司提名或直接派出。控股公司按照持有子公司股權(quán)的比例，參與決定股息分配，并按股份取得股利。這種模式的最大好處就在于，既保證了企業(yè)充分的經(jīng)營自主權(quán)，又有利于政府實施有效的宏觀調(diào)控。目前瑞典、韓國等國家都采取這種管理模式。

雙重委員會監(jiān)管模式。德國對國有企業(yè)的監(jiān)管，主要采取雙重委員會，即董事會和監(jiān)事會的監(jiān)管模式。德國規(guī)定董事會獨立負(fù)責(zé)對公司的經(jīng)營方針、贏利能力、曹業(yè)過程以及公司事務(wù)等狀況進行監(jiān)管，監(jiān)事會則負(fù)責(zé)對董事會進行監(jiān)督。德國國有企業(yè)的監(jiān)事會負(fù)責(zé)選任董事會的成員，監(jiān)督董事會的活動。德國主要采取獨立董事會制度，董事會成員由社會多方面人士組成，特別是專家等外部董事，往往是行業(yè)和市場的專家，可以起到監(jiān)管國有企業(yè)的特有效果。在董事會中，還實行記名投票決策制，國有企業(yè)的重大決策需經(jīng)董事會投票通過，這樣則可有效避免企業(yè)的決策失誤。

審計監(jiān)管模式。通過審計的方式對國有企業(yè)實行有效監(jiān)管，是目前許多國家普遍采取的做法。美國審計署對國有企業(yè)的經(jīng)營狀況、財務(wù)收支實行動態(tài)監(jiān)控，要求企業(yè)按規(guī)定報送財務(wù)報表，說明財務(wù)情況，由審計署對財務(wù)報表進行審計。任何人士如發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)有不良現(xiàn)象，均可以向?qū)徲嬍鸱从?，由審計署進行調(diào)查并作出結(jié)論。在德國，聯(lián)邦審計署作為全國最高稽核單位，其職責(zé)之一就是負(fù)責(zé)稽核國有企業(yè)的開支報表和經(jīng)濟行為的合理性，政府所屬的國有企業(yè)均必須由聯(lián)邦審計署進行稽核。法國政府為了加強對國有企業(yè)的管理和監(jiān)督，向企業(yè)派駐稽查特派員的做法也可謂獨樹一幟?；閱T擁有調(diào)查、參加管理部門會議并發(fā)表意見和調(diào)閱企業(yè)文件的權(quán)力，在諸如原材料采購、工資和價格管理等方面也享有較大的發(fā)言權(quán)。

責(zé)任編輯：趙晶華