我國(guó)政府對(duì)非營(yíng)利組織管理中的問(wèn)題與對(duì)策

閆巖峰　?！÷?/p>

摘 要：現(xiàn)代公共管理理論認(rèn)為，政府和非營(yíng)利組織都是社會(huì)公共事務(wù)管理的主體，非營(yíng)利組織在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、滿足人們公共需求方面具有明顯的職能優(yōu)勢(shì)。本文分析了我國(guó)政府對(duì)非營(yíng)利組織管理現(xiàn)狀中的一些不足，并提出一些改善的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：非營(yíng)利組織 政府 對(duì)策

在當(dāng)代中國(guó)，社會(huì)公共事務(wù)管理主體多元化是公共管理發(fā)展的基本趨勢(shì)。在多元化的公共管理主體中，政府和非營(yíng)利組織是非常重要的兩個(gè)方面，兩者形成良好的互動(dòng)關(guān)系有助于公共管理效能的提升。然而，由于我國(guó)政府長(zhǎng)期的管理模式，對(duì)非營(yíng)利組織的發(fā)展一直存在很多問(wèn)題，限制了非營(yíng)利組織的發(fā)展，進(jìn)而制約著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)、健康發(fā)展。所以政府必須轉(zhuǎn)變管理模式，促進(jìn)非營(yíng)利組織發(fā)展。

一、非營(yíng)利組織的重要作用

非營(yíng)利組織指的是不以營(yíng)利為目的、介于政府和社會(huì)個(gè)體之間向社會(huì)或集體提供社會(huì)服務(wù)的組織。非營(yíng)利組織在我國(guó)公共管理中具有重要的意義和價(jià)值，它不僅能夠促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、滿足人們的多元化需求，還能反過(guò)來(lái)對(duì)構(gòu)建政府運(yùn)轉(zhuǎn)新模式產(chǎn)生重大影響。非營(yíng)利組織的重要作用主要有： 1．促進(jìn)公共事務(wù)管理由政府為主的單中心治理走向多中心治理。2.彌補(bǔ)政府單一提供公共物品的不足。3.承載不分公共事務(wù)職能，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)。4.在政府和公眾之間發(fā)揮橋梁作用，促進(jìn)民主法制建設(shè)，促使社會(huì)的和諧發(fā)展。

二、我國(guó)政府對(duì)非營(yíng)利組織管理中的問(wèn)題

改革開放以來(lái)，我國(guó)非營(yíng)利組織在政府所創(chuàng)造的政策、法律等環(huán)境下發(fā)展迅速，其作用也日益增強(qiáng)。但是我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，政府在促進(jìn)非營(yíng)利組織的發(fā)展管理中，還存在諸多問(wèn)題：

1.政府領(lǐng)導(dǎo)與強(qiáng)制傾向過(guò)強(qiáng)，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)

長(zhǎng)期以來(lái)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)各級(jí)政府的全能過(guò)大，這在一定程度上制約了非營(yíng)利組織的發(fā)展。我國(guó)政府在思想認(rèn)識(shí)上還不能完全擺脫全能政府的思維定勢(shì)，對(duì)非營(yíng)利組織的內(nèi)涵、特征及其在社會(huì)發(fā)展中的作用認(rèn)識(shí)還比較模糊不到位。目前，我國(guó)政府把監(jiān)督管理已有的非營(yíng)利組織、防止出現(xiàn)不穩(wěn)定因素作為工作的重點(diǎn)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)管制，規(guī)范、協(xié)調(diào)、培育非營(yíng)利組織的發(fā)展較少，服務(wù)意識(shí)不足。

2. 非營(yíng)利組織成立的門檻太高

我國(guó)非營(yíng)利組織成立實(shí)行的審查等級(jí)制賦予政府部門較大的權(quán)利，公民成立非營(yíng)利組織的權(quán)利就受到限制，成立非營(yíng)利組織的難度較大?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對(duì)成立社會(huì)團(tuán)體的人數(shù)、財(cái)產(chǎn)、發(fā)起人和負(fù)責(zé)人資格方面作出了詳細(xì)的規(guī)定，而且必須得到業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)，這為非營(yíng)利組織的合法成立設(shè)立了障礙。有些非營(yíng)利組織因此成為體制外活動(dòng)的組織，造成非營(yíng)利組織整體公信度的受損，不利于非營(yíng)利組織的發(fā)展。

3. 許多非營(yíng)利組織政社不分，存在著行政化傾向

目前我國(guó)，相當(dāng)多的非營(yíng)利組織是由政府的職能部門轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)的，或者是由政府部門直接建立，它們?cè)诮M織職能、活動(dòng)方式、管理體制等方面還過(guò)于依賴政府，甚至依然作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。另外，政府對(duì)非營(yíng)利組織的管理模式也存在問(wèn)題，造成政府對(duì)非營(yíng)利組織是領(lǐng)導(dǎo)而非指導(dǎo)，而非營(yíng)利組織參與公共管理是執(zhí)行而非決策。這樣使得非營(yíng)利組織缺乏獨(dú)立性和自主性，帶上濃厚的官方色彩，民間化、自治化變淡。

4.過(guò)于限制非營(yíng)利組織之間的競(jìng)爭(zhēng)

非營(yíng)利組織的重要職能就是向社會(huì)提供公共服務(wù)和公共物品，雖然不以營(yíng)利為目的，但仍然需要競(jìng)爭(zhēng)，這樣才能是組織充滿活力。然而，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)，已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，沒(méi)有必要成立的，對(duì)于社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的申請(qǐng)不予批準(zhǔn)。從政策上看，政府就是要限制非營(yíng)利組織間出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)，目的是為了防止數(shù)量過(guò)大而難以控制和管理。這樣即限制了非營(yíng)利組織在相同或相似業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，也限制了非營(yíng)利組織跨區(qū)域的發(fā)展，其消極影響是巨大的。

三、我國(guó)政府對(duì)非營(yíng)利組織管理中的對(duì)策

1.提高認(rèn)識(shí)，從觀念上重視非營(yíng)利組織的發(fā)展

隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，迫切需要大量的非營(yíng)利組織來(lái)承擔(dān)不分公共事務(wù)的管理活動(dòng)，政府應(yīng)該從全能政府的觀點(diǎn)中轉(zhuǎn)變出來(lái)，認(rèn)識(shí)到非營(yíng)利組織在社會(huì)管理中的重要性，把培育非營(yíng)利組織作為一項(xiàng)重要工作。首先應(yīng)倡導(dǎo)非營(yíng)利組織發(fā)展不可缺少的自愿、公益精神，引導(dǎo)公眾對(duì)非營(yíng)利組織提供服務(wù)的參與，增加社會(huì)的認(rèn)同。其次通過(guò)社會(huì)教育，加強(qiáng)公眾對(duì)志愿者參與價(jià)值和意義的認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)公眾的志愿精神。

2. 將放松進(jìn)入規(guī)制，鼓勵(lì)非營(yíng)利組織的建立

政府應(yīng)該放寬對(duì)非營(yíng)利組織建立的各種嚴(yán)苛的規(guī)定。我國(guó)可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，改革非營(yíng)利組織的成立制度，將成立許可批準(zhǔn)制度改為登記備案制度，放低非營(yíng)利組織的成立門檻，為非營(yíng)利組織的發(fā)展提供平等的體制平臺(tái)，鼓勵(lì)和培育社會(huì)自生的非營(yíng)利組織，特別是目前社會(huì)急需的行業(yè)組織類、社會(huì)公益類、為弱勢(shì)群體服務(wù)類、社區(qū)服務(wù)類、解決社會(huì)特定問(wèn)題的幾類非營(yíng)利組織。

3. 推進(jìn)政社分開,加快非營(yíng)利組織的自治化過(guò)程

我國(guó)非營(yíng)利組織的特點(diǎn)之一是官方色彩明顯,自治化水平很低。政府應(yīng)該進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整和規(guī)范業(yè)務(wù)主管單位與非營(yíng)利組織的關(guān)系, 實(shí)現(xiàn)政社分開。業(yè)務(wù)主管單位應(yīng)和非營(yíng)利組織在組織、職能、活動(dòng)方式、管理體制上作明確的劃分。業(yè)務(wù)主管單位要逐漸從直接管理活動(dòng)中退出來(lái),進(jìn)行間接管理,其主要職責(zé)在于規(guī)范和監(jiān)管非營(yíng)利組織的行為并提供相應(yīng)的服務(wù), 而不是無(wú)所不在的管制。逐步使非營(yíng)利組織轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露习疵裰髟瓌t建立起來(lái)的組織,擺脫對(duì)政府部門的依附,能夠在人事、資金、活動(dòng)等方面自立自主,享有較充分的自主權(quán)。

4. 打破壟斷局面，建立非營(yíng)利組織之間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

由于缺乏競(jìng)爭(zhēng), 非營(yíng)利組織往往不思進(jìn)取, 也沒(méi)有不斷改進(jìn)管理提高服務(wù)水平的動(dòng)力。競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)發(fā)展,政府應(yīng)該解除限制，打破壟斷局面，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)，允許在同一個(gè)地區(qū)、同一業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)成立兩個(gè)或多個(gè)非營(yíng)利組織, 把加入非營(yíng)利組織的選擇權(quán)交給社會(huì),由社會(huì)來(lái)評(píng)價(jià)非營(yíng)利組織的業(yè)績(jī), 由業(yè)績(jī)決定其命運(yùn),在競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰,促進(jìn)非營(yíng)利組織健康發(fā)展。◆

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