應(yīng)加快選擇性產(chǎn)業(yè)政策向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型

江飛濤　李曉萍

當前中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級中面臨的諸多障礙（例如產(chǎn)能過剩、創(chuàng)新動力不足等），看似是“市場失靈”，實則是市場制度不健全和政府廣泛干預(yù)微觀經(jīng)濟的結(jié)果

20世紀80年代中期，作為當時各方都能接受的政策模式和政策工具，以政府為主導(dǎo)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策成為中國推動計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟漸進式轉(zhuǎn)型的重要方式。在較長一段時間內(nèi)，中國通過產(chǎn)業(yè)政策的實施不斷減少了對微觀經(jīng)濟的計劃管理或行政干預(yù)，因而不斷釋放微觀經(jīng)濟活力，在很大程度上促進了產(chǎn)業(yè)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。但是，這種選擇性產(chǎn)業(yè)政策仍保留了大量對微觀經(jīng)濟的直接干預(yù)，隨著中國經(jīng)濟快速發(fā)展與市場化程度不斷提高，這種產(chǎn)業(yè)政策模式的缺陷與不良效應(yīng)日益凸顯。近年來，中國進入經(jīng)濟新常態(tài)，新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革正在孕育興起，現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策模式越來越不能適應(yīng)新的形勢與應(yīng)對新的挑戰(zhàn)，越來越不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與競爭力提升，迫切需要加快推進產(chǎn)業(yè)政策模式的轉(zhuǎn)型。

迫切需要推動產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型

1.現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)政策的特征與突出問題。現(xiàn)階段中國的產(chǎn)業(yè)政策是典型的選擇性產(chǎn)業(yè)政策。在這種政策模式中，政府居于主導(dǎo)地位，政府“駕馭”市場、干預(yù)市場與替代市場。這主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是目錄指導(dǎo)、市場準入、項目審批與核準、供地審批、貸款的行政核準、強制性清理等直接干預(yù)市場型的政策措施，仍是當前產(chǎn)業(yè)政策主要的政策工具；二是選擇特定的具體產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)特定的技術(shù)路線與工藝、特定的產(chǎn)品甚至特定的企業(yè)進行扶持，而選擇另一些進行限制或者強行淘汰，以此“指導(dǎo)”市場、替代市場。

近年來，這種產(chǎn)業(yè)政策模式的缺陷和不良效應(yīng)日益凸顯，并逐漸成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型發(fā)展的障礙。首先，這種選擇性產(chǎn)業(yè)政策的模式帶來較為廣泛的尋租行為，加劇收入分配的不平衡，誘導(dǎo)企業(yè)家將更多的精力花在尋求各種優(yōu)惠政策上，相應(yīng)地減少了企業(yè)適應(yīng)市場、降低成本、提高產(chǎn)品質(zhì)量、開發(fā)新產(chǎn)品等方面的努力，并降低整體經(jīng)濟體系的活力。第二，投資審批、核準及市場準入等管制政策，由于限制和扭曲了市場競爭，對產(chǎn)業(yè)的效率提升產(chǎn)生了顯著的負面影響。不必要的投資審批和核準還阻礙了企業(yè)對市場需求增長和結(jié)構(gòu)變動做出迅速反應(yīng)，給企業(yè)經(jīng)營以及產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來困難。第三，目錄指導(dǎo)政策往往忽視經(jīng)濟發(fā)展階段而片面追求發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)品和工藝，同時把本來具有市場需求的產(chǎn)能看作落后產(chǎn)業(yè)并加以淘汰。第四，在一些重工業(yè)領(lǐng)域，片面強調(diào)市場集中度、市場規(guī)模，導(dǎo)致企業(yè)脫離自身需求和能力片面追求擴大規(guī)模，并導(dǎo)致大量低效率的兼并重組。第五，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策實施中，過于注重補貼生產(chǎn)企業(yè)與生產(chǎn)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致這些行業(yè)的企業(yè)熱衷于擴充規(guī)模，而疏于研發(fā)、創(chuàng)新與效率改進。

2.中國已不再具備實施選擇性產(chǎn)業(yè)政策的基本條件。隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)以及新一輪產(chǎn)業(yè)變革的孕育興起，中國越來越不具備繼續(xù)實施選擇性產(chǎn)業(yè)政策的基本前提。選擇性產(chǎn)業(yè)政策行之有效的基本前提，是政府能在各個時點上正確挑選出未來一段時期“應(yīng)該”發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、技術(shù)與工藝。如果說改革開放以來的前30年里，由于中國工業(yè)整體技術(shù)水平與發(fā)達國家存在很大差距，無論是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演變、技術(shù)、工藝路線還是在產(chǎn)品設(shè)計、商業(yè)模式等方面都有發(fā)達國家的經(jīng)驗可供借鑒模仿，還存在一些有利于實施選擇性產(chǎn)業(yè)政策的條件，而在經(jīng)濟新常態(tài)與新工業(yè)革命背景下，則完全不具備實施選擇性產(chǎn)業(yè)政策的前提條件。

從消費需求來看，模仿型排浪式消費階段基本結(jié)束，個性化、多樣化消費漸成主流，政策部門更難選擇應(yīng)該培育什么消費產(chǎn)品、不應(yīng)該培育什么消費產(chǎn)品。而從投資需求來看，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)投資相對飽和，新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的投資機會大量涌現(xiàn)，但是新的投資機會也意味著更大的不確定性，政策部門更難確知哪些新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式會成功并成為市場的主導(dǎo)。而從技術(shù)與供給層面看，隨著整體技術(shù)水平向技術(shù)前沿逼近，在新興技術(shù)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)沒有可供借鑒的發(fā)達國家成熟經(jīng)驗，面臨著與發(fā)達國家同樣的高度不確定性。新工業(yè)革命則會給未來產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展在新產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、市場、業(yè)態(tài)、生產(chǎn)方式與組織方式等方面進一步帶來高度的不確定性，這使得基于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗的選擇性產(chǎn)業(yè)政策完全失去了作用的基本前提。

3.產(chǎn)業(yè)政策的取向與重點迫切需要轉(zhuǎn)變。新工業(yè)革命與經(jīng)濟新常態(tài)背景下，迫切需要將產(chǎn)業(yè)政策的重點轉(zhuǎn)移到“為促進技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與競爭力提升創(chuàng)造有利的市場制度與市場環(huán)境”方面來。主要原因如下：

第一，中國經(jīng)濟進入經(jīng)濟新常態(tài)后，比任何時候都迫切需要通過充分發(fā)揮市場機制的決定性作用來激勵企業(yè)不斷提升效率與積極創(chuàng)新，來探索未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向與新的經(jīng)濟增長點，完善的市場制度與公平競爭的市場環(huán)境則是關(guān)鍵。當前，中國在市場制度與公平競爭市場環(huán)境建設(shè)方面存在諸多不足。例如，實施的選擇性產(chǎn)業(yè)政策不利于公平競爭，阻礙優(yōu)勝劣汰，并且行政管制過多過濫，不利于調(diào)動市場主體積極性；生產(chǎn)要素市場化進程滯后；相應(yīng)市場經(jīng)濟制度不健全，對于違反契約、不公平競爭、不正當競爭的行為缺乏有效制約。

第二，經(jīng)濟新常態(tài)和新工業(yè)革命背景下，結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型比之前任何時候都更依賴于技術(shù)創(chuàng)新及創(chuàng)新驅(qū)動。激勵、支持技術(shù)創(chuàng)新與技術(shù)擴散也一直是發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)政策最為重要的組成部分，成功追趕型國家（日本、韓國等）在工業(yè)化中后期亦將產(chǎn)業(yè)政策的重點轉(zhuǎn)移到鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，特別是構(gòu)建有利于技術(shù)創(chuàng)新的市場環(huán)境和創(chuàng)新體系方面。然而，中國的產(chǎn)業(yè)（技術(shù)與創(chuàng)新）政策著重于主導(dǎo)創(chuàng)新資源配置，疏于構(gòu)筑有利于技術(shù)創(chuàng)新的市場環(huán)境與科技公共服務(wù)體系。這會在很大程度上造成技術(shù)創(chuàng)新與市場脫節(jié)，企業(yè)在指定的技術(shù)路線上進行低水平、重復(fù)性的研發(fā)活動，并誘發(fā)企業(yè)釋放虛假信息騙取國家給予的研發(fā)經(jīng)費，導(dǎo)致整個社會創(chuàng)新效率低下，妨礙技術(shù)創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化和轉(zhuǎn)移。

應(yīng)以功能型產(chǎn)業(yè)政策作為產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的方向

1.功能型產(chǎn)業(yè)政策的特征與主要內(nèi)容。功能型產(chǎn)業(yè)政策是“市場友好型”的產(chǎn)業(yè)政策，它是以“完善市場制度、補充市場不足”為特征。在功能型產(chǎn)業(yè)政策中，市場居于主導(dǎo)地位，政府的作用是增進市場機能、擴展市場作用范圍并在公共領(lǐng)域補充市場的不足，讓市場機制充分發(fā)揮其決定性作用。功能型產(chǎn)業(yè)政策的重點放在為市場機制充分發(fā)揮其決定性作用提供完善的制度基礎(chǔ)，強化保持市場良好運轉(zhuǎn)的各項制度，建立開放、公平競爭的市場體系，培養(yǎng)人力資本以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進與經(jīng)濟發(fā)展對于高技能勞動力的需求，支持科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新等方面。功能型產(chǎn)業(yè)政策尤為注重促進企業(yè)創(chuàng)新與能力建設(shè)，特別強調(diào)通過完善有利于創(chuàng)新的市場制度與市場環(huán)境，構(gòu)建科技信息交流與共享平臺、技術(shù)轉(zhuǎn)移平臺、科技成果評估與交易平臺、產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新平臺等科技服務(wù)公共平臺，以及對于創(chuàng)新活動的普遍性支持，來促進產(chǎn)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟的創(chuàng)新能力和競爭能力。

2.當前中國轉(zhuǎn)為實施功能型產(chǎn)業(yè)政策具有重要現(xiàn)實意義。中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級迫切需要實施功能型產(chǎn)業(yè)政策。當前中國的市場體系仍不健全，計劃經(jīng)濟思維影響仍然存在，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級中面臨的諸多障礙（例如產(chǎn)能過剩、創(chuàng)新動力不足等），看似是“市場失靈”，實則是市場制度不健全和政府廣泛干預(yù)微觀經(jīng)濟的結(jié)果。試圖通過政府對微觀經(jīng)濟更為廣泛和細致的管束來治理這種所謂的“市場失靈”只能是南轅北轍，會進一步抑制市場的活力，導(dǎo)致制度缺陷或“政府失靈”更加難以得到解決。面對這種所謂的“市場失靈”，產(chǎn)業(yè)政策要做的不是管制和替代市場，而是應(yīng)當矯正與完善市場制度，促進市場主體之間自發(fā)協(xié)調(diào)機制的發(fā)展，通過市場主體持續(xù)試錯、反復(fù)試驗與創(chuàng)新實踐，尋求有效的結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級路徑。產(chǎn)業(yè)政策作為政府促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級的重要舉措，不應(yīng)當是政府替代市場的工具，而應(yīng)當是政府增進市場功能與擴展市場作用范圍的手段。

全面深化改革迫切需要產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。當前，中國實施的產(chǎn)業(yè)政策具有比較強烈的干預(yù)市場、管制市場與替代市場的特征，這些產(chǎn)業(yè)政策大多效果不佳，由此帶來的不良政策效應(yīng)卻日趨突出，且不符合十八屆三中全會全面深化改革的戰(zhàn)略部署。而功能型產(chǎn)業(yè)政策與深化經(jīng)濟經(jīng)濟體制改革的方向是高度一致的，并可作為深化經(jīng)濟體制改革的重要手段。

構(gòu)建功能型產(chǎn)業(yè)政策體系的若干建議

對于當前中國而言，構(gòu)建功能型產(chǎn)業(yè)政策，就是要從政府替代市場、干預(yù)市場的政策模式，轉(zhuǎn)到增進與擴展市場、彌補市場不足的政策模式上來。這一方面迫切需要政府簡政放權(quán)，大幅度減少對于微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)；另一方面迫切需要政府全面深化經(jīng)濟體制改革，構(gòu)建并完善市場經(jīng)濟制度體系與創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，并在“市場失靈”與外部性領(lǐng)域積極作為以彌補市場的不足。具體而言，應(yīng)從以下幾個方面著手：

第一，調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策取向，減少政府直接干預(yù)。一是放棄選擇特定企業(yè)、特定技術(shù)、特定產(chǎn)品等進行扶持的產(chǎn)業(yè)政策模式，而將政策取向轉(zhuǎn)為維護公平競爭、創(chuàng)造良好市場環(huán)境。二是除生態(tài)與環(huán)境保護、生產(chǎn)與產(chǎn)品安全方面可適當保留外，取消所有不必要的審批、核準和準入管理。三是取消《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》等指導(dǎo)目錄，轉(zhuǎn)為實施“負面清單”管理。

第二，完善市場制度與市場環(huán)境。一是加快完善與規(guī)范市場行為相應(yīng)的法律體系及其執(zhí)行機制。二是改變土地等重要資源由政府主導(dǎo)的配置方式，讓市場在要素資源的配置中發(fā)揮決定性作用。三是完善與知識產(chǎn)權(quán)保護相關(guān)的法律體系及其執(zhí)行機制，以法治建立嚴格知識產(chǎn)權(quán)保護的長效機制，并修改與職務(wù)發(fā)明相關(guān)的法律規(guī)定，增強對職務(wù)發(fā)明人創(chuàng)新活動的激勵。四是完善環(huán)境保護體制，建立全國性的企業(yè)污染排放在線監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和遙感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，推進有關(guān)資源環(huán)境的稅收制度改革。

第三，構(gòu)建有利于創(chuàng)新技術(shù)擴散的市場環(huán)境與創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。一是以設(shè)立“獨立運轉(zhuǎn)、服務(wù)企業(yè)”的工業(yè)技術(shù)研究院為抓手，加強共性技術(shù)平臺建設(shè)。二是建立全國性的技術(shù)轉(zhuǎn)移平臺，這個服務(wù)平臺應(yīng)以能集供需信息收集、信息咨詢、技術(shù)咨詢與技術(shù)服務(wù)、為企業(yè)尋求合作伙伴、受理與評估交易項目、專利保護咨詢等多種服務(wù)功能于一身，重點促進創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)移與轉(zhuǎn)化。三是協(xié)助建立合作各方（合作創(chuàng)新或創(chuàng)新聯(lián)盟）風(fēng)險共擔和利益共享機制。四是培育科技中介機構(gòu)，發(fā)展科技中介服務(wù)保障體系。

第四，建立多層次的產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)體制。一是鼓勵高校與應(yīng)用技術(shù)研究機構(gòu)合作，培養(yǎng)既懂科研又懂管理的實用型創(chuàng)新人才。二是加強“精英型”的實用技術(shù)人才和工程人才的培養(yǎng)、培訓(xùn)，著力培養(yǎng)高素質(zhì)的工程師與高技能的產(chǎn)業(yè)工人。三是發(fā)展職業(yè)技術(shù)學(xué)校，提升職業(yè)教育質(zhì)量，不斷提升廣大產(chǎn)業(yè)公認的技能水平。與此同時，借助政府扶持的培訓(xùn)項目，針對機床操作、通用工業(yè)機器人操作等重點工藝設(shè)備進行有重點的培訓(xùn)，提升制造業(yè)的整體勞動生產(chǎn)率。

第五，加強科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。工業(yè)信息的傳輸、計算和處理能力已經(jīng)成為新的影響制造業(yè)創(chuàng)新能力、競爭能力的戰(zhàn)略性資產(chǎn)。因而，一是要加快先進信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快寬帶網(wǎng)絡(luò)演進升級，建設(shè)低成本、高效快捷和安全可靠的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)。二是加強云計算基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立高性能運算研發(fā)中心和高性能運算服務(wù)中心。三是加快推進重點產(chǎn)業(yè)工程數(shù)據(jù)庫建設(shè)，采取政府出資、獨立非盈利性社會組織運營的組織方式，數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)采取會員企業(yè)自愿提供、共同分享的工作方法，形成持續(xù)投入、有效運營的可持續(xù)發(fā)展機制。

（作者單位分別為中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所、中南大學(xué)商學(xué)院）