公共化：農(nóng)村公共財(cái)政的前進(jìn)方向

盧彩容

【摘 要】公共化是建立我國(guó)公共財(cái)政制度建設(shè)的重要組成部分和目標(biāo)，在中國(guó)特殊的制度環(huán)境下，農(nóng)村公共財(cái)政的公共化還面臨著城鄉(xiāng)之間的公平化以及農(nóng)村內(nèi)部的公共化。本文以嘉興市為例，從嘉興市農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)的現(xiàn)狀出發(fā)，分析其公共化發(fā)展的各種制度環(huán)境，得出公共化是嘉興農(nóng)村公共財(cái)政的必然趨勢(shì)。

【關(guān)鍵詞】 嘉興 農(nóng)村公共財(cái)政 公共化

從公共財(cái)政制度的建設(shè)以及公共財(cái)政公共化的角度看，中國(guó)除了要關(guān)注財(cái)政如何在城鄉(xiāng)之間平等化之外，還得考慮公共財(cái)政如何在農(nóng)村內(nèi)部進(jìn)行公共化和平等化。我國(guó)的農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)制度環(huán)境遠(yuǎn)遠(yuǎn)要比城市復(fù)雜和特殊，也更應(yīng)得到重視，所以，今天我們要探討財(cái)政如何公共化，就農(nóng)村公共財(cái)政講起。作為農(nóng)村公共財(cái)政，它必須滿足公共產(chǎn)品提供的一般性要求，同時(shí)在農(nóng)村特殊環(huán)境的制約之下，它必然具有一些的特性，否則，就不必用“農(nóng)村”公共財(cái)政。本文從嘉興市農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)的現(xiàn)狀出發(fā)，進(jìn)而分析其公共化發(fā)展的各種制度環(huán)境，得出農(nóng)村財(cái)政公共化是嘉興農(nóng)村公共財(cái)政的必然趨勢(shì)。

一、嘉興市農(nóng)村公共財(cái)政公共化的現(xiàn)狀

從嘉興市的農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)情況看，其公共化道路現(xiàn)狀具有一下幾點(diǎn)主要特征。

1.公共資源配置上的向內(nèi)傾斜

即通過完善農(nóng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅制體系以及合理的財(cái)政支農(nóng)政策，來引導(dǎo)公共資源流入農(nóng)村地區(qū)，減少農(nóng)村資源的外流，縮小城鄉(xiāng)差距。市財(cái)政局的資料顯示，2007年全市財(cái)政支出的三分之一投向了“三農(nóng)”，而2008年有41.7687億元的財(cái)政預(yù)算用于“三農(nóng)支出”。除了支出總額不斷增加，“三農(nóng)”投入的領(lǐng)域也不再局限于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是更多地投向涉及農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的民生項(xiàng)目，特別是義務(wù)教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生和文化事業(yè)等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，去年僅上述四項(xiàng)全市財(cái)政支出就達(dá)23.3億元，超過“三農(nóng)”總投入的三分之二。其中，農(nóng)村義務(wù)教育投入達(dá)到19.7億元，成為“三農(nóng)”投入的重點(diǎn)。

2. 民主型的財(cái)政

農(nóng)村民主型財(cái)政的核心是確立“自下而上”的財(cái)政決策機(jī)制和農(nóng)村公共收支的民主程序。其基本制度構(gòu)架是:(1)真正能夠重視農(nóng)民利益訴求和保證農(nóng)村發(fā)展的財(cái)政預(yù)算制度。(2)充分尊重農(nóng)民利益群體發(fā)言權(quán)的健全的人民代表大會(huì)制度和財(cái)政預(yù)決算審查機(jī)制。(3)保證農(nóng)村和農(nóng)民政治民主基礎(chǔ)上的政府和政府行政方式。在調(diào)查的4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、13個(gè)農(nóng)村的結(jié)果顯示，推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開和村務(wù)公開是非常受村民關(guān)注的，在公共物品和服務(wù)的提供上，農(nóng)民都享有基本的民主選擇權(quán)利，農(nóng)村群眾參政議政意識(shí)、依法自治意識(shí)開始明顯增強(qiáng)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民明顯具有一定民主和維權(quán)意識(shí)。比如，農(nóng)村王店鎮(zhèn)八聯(lián)村的重要決策是通過“村民大會(huì)”來決定的，幾乎每家都有代表甚至有2個(gè)以上代表，因?yàn)橥恋卣胶土鬓D(zhuǎn)關(guān)系到每一個(gè)農(nóng)民的切身利益，所以在提出意見的時(shí)候，很多人都踴躍發(fā)言，各執(zhí)一詞，討論非常的激烈，會(huì)議持續(xù)了6天，每天到晚上10點(diǎn)了人才散。

3.需求導(dǎo)向型的財(cái)政

這是一種反映農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化的動(dòng)態(tài)發(fā)展型財(cái)政，其基本制度特征是：公共物品和服務(wù)要適應(yīng)農(nóng)村的公共需求；農(nóng)村公共財(cái)政的制度安排要隨農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和相關(guān)制度環(huán)境的變化逐步優(yōu)化升級(jí)；公共財(cái)政的支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)、范圍要以農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展需求為標(biāo)準(zhǔn)。從現(xiàn)實(shí)看，嘉興農(nóng)村公共財(cái)政體系建設(shè)已經(jīng)取得了初步的進(jìn)展，具備了公共財(cái)政在農(nóng)村的平等化和普及化。全市新增通縣公路1509公里、城鄉(xiāng)公交線路36條，行政村公交通達(dá)率達(dá)99.8%，農(nóng)村路、水、電、燃?xì)?、電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯改善。隨著農(nóng)村老齡化的出現(xiàn)以及生活水平的提高，農(nóng)民對(duì)醫(yī)療、養(yǎng)老、教育以及文化衛(wèi)生等問題也開始非常關(guān)注，2007年，全市創(chuàng)建省級(jí)教育強(qiáng)鎮(zhèn)通過率達(dá)100%；216.7萬農(nóng)民免費(fèi)參加健康體檢，農(nóng)民人均報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)31元，增長(zhǎng)71.4%；農(nóng)民新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)參保率達(dá)65%以上；離退休金、養(yǎng)老金收入人

均82元，增長(zhǎng)38.1%；村級(jí)文化陣地平均建成率達(dá)88.8%。

二、嘉興市農(nóng)村公共財(cái)政公共化的制度環(huán)境分析

所謂公共財(cái)政制度的制度環(huán)境，是指制約公共財(cái)政的經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)水平和結(jié)構(gòu)、意識(shí)形態(tài)和民主水平的總和，它決定了公共財(cái)政的職能、作用方式和基本內(nèi)容。市場(chǎng)式的經(jīng)濟(jì)制度和法治式的政治制度是建立公共財(cái)政制度的兩個(gè)必要條件，而財(cái)政公共化還與思想觀念（指主體的認(rèn)識(shí)水平和共同偏好）的改變以及政府執(zhí)政能力（效率）有關(guān)。而嘉興市農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)也有其特殊的制度環(huán)境。

1.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的二元性質(zhì)逐漸減弱

雖然嘉興市的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)仍然存在，但城鄉(xiāng)間的差距在逐步縮小。2005年嘉興市農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值139.70億元，同比2004年增長(zhǎng)了7.45%，而農(nóng)業(yè)人口比例從2004年的77.71%下降到了76.52%。2005年，秀洲區(qū)農(nóng)村居民人均純收入7892元，同比增長(zhǎng)15.03%，與同時(shí)期的城鎮(zhèn)居民純收入15555元、同比增長(zhǎng)8.08%相比，城鄉(xiāng)差距在逐漸拉小。到2007年全市農(nóng)民人均純收入首次突破萬元大關(guān)，達(dá)到10163元，增長(zhǎng)13.5%，連續(xù)四年位居全省第一。隨著收入的增加，居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了明顯的變化，農(nóng)村居民消費(fèi)人均消費(fèi)支出2005年為5439元，同比增長(zhǎng)4.6%，恩格爾系數(shù)達(dá)40.79%，用于居住消費(fèi)支出增長(zhǎng)32.35%，家庭設(shè)施、醫(yī)保、教育開支明顯增加。在城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)開始向平衡發(fā)展時(shí)，要求公共財(cái)政配置一定要趕上農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)變化，彌補(bǔ)農(nóng)村發(fā)展所需要的資源，而農(nóng)村內(nèi)部收入差距所引發(fā)的問題，要求公共財(cái)政公平對(duì)待農(nóng)村的所有居民，從收入的集中到公共支出都要體現(xiàn)公平原則。

2.獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度在農(nóng)村逐漸形成

上世紀(jì)90年初，在其他省市的農(nóng)村逐漸接收家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、進(jìn)入個(gè)體農(nóng)戶分散生產(chǎn)的狀態(tài)時(shí)，嘉興的大部分農(nóng)村開始了參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新的嘗試。出現(xiàn)了工業(yè)企業(yè)帶動(dòng)型、特色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型、休閑產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型、商貿(mào)流通帶動(dòng)型、合作組織帶動(dòng)型等五種農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，他們都是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，依據(jù)所在地區(qū)獨(dú)特地理、人文和市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)，借助工業(yè)企業(yè)的發(fā)展推進(jìn)特色產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)行專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，甚至以各種的農(nóng)民合作組織為依托，通過各種形式把農(nóng)民組織起來，整合社會(huì)資源，促進(jìn)農(nóng)村各種生產(chǎn)要素的合理配置，突破原有一家一戶分散經(jīng)營(yíng)的制約。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，秀洲區(qū)一區(qū)128個(gè)村，就有123個(gè)以股份制為主要形式的合作經(jīng)濟(jì)組織。有些還成立股份制企業(yè)進(jìn)行運(yùn)作。他們還形成了以地區(qū)生產(chǎn)為核心的品牌戰(zhàn)略的，如：王店牌三園雞、豐禾牌西瓜、鳳橋水蜜桃等。

3.農(nóng)民的民主意識(shí)和維權(quán)思想提高了

“公共財(cái)政是憲法政治下的必然形式，沒有民主和法治就沒有公共財(cái)政”。公共資源的配置如果不能體現(xiàn)公眾的意愿，結(jié)果既不會(huì)公平也不會(huì)有效率。目前我國(guó)農(nóng)民對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)的決策權(quán)和民主選舉權(quán)基本限定在村一級(jí)，而且這樣的重要權(quán)力往往把握在少數(shù)人手里。由鄉(xiāng)政府專斷運(yùn)用公共支出，或按照農(nóng)村少數(shù)人利益配置公共資源、進(jìn)行收人分配，這樣的公共財(cái)政制度效率一定很低。當(dāng)然，農(nóng)民的民主和法制思想會(huì)推進(jìn)農(nóng)村民主水平，這樣農(nóng)村公共財(cái)政可以通過完善收人、支出和預(yù)算管理制度，或者調(diào)整財(cái)政的收支比例，提高農(nóng)村公共財(cái)政的效率。調(diào)查顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的財(cái)政收支都是比較透明的，因?yàn)檗r(nóng)民會(huì)非常關(guān)注這些信息，隨時(shí)了解這些動(dòng)態(tài)。在維護(hù)權(quán)利方面，他們會(huì)比較主動(dòng)。如建林村把流轉(zhuǎn)后的土地租給企業(yè)就是農(nóng)民自己的決定，表面上是由村委會(huì)出租給企業(yè)，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民委托給村委組織而已。

4.農(nóng)村利益集團(tuán)的形成

隨著嘉興農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、多種農(nóng)村發(fā)展模式的成熟（農(nóng)村利益集團(tuán)形成的必要條件），已經(jīng)逐漸形成了以合作社以及農(nóng)業(yè)大戶（或者龍頭企業(yè)）聯(lián)合起來的利益集團(tuán)，這些利益集團(tuán)是目前嘉興農(nóng)村社會(huì)中最大的一個(gè)人群，占農(nóng)村人口約60%以上。擁有著農(nóng)村與對(duì)外貿(mào)易之間最發(fā)達(dá)的市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)資源和較充分的信息、充足的資金以及較高的社會(huì)聲望。他們具有較強(qiáng)的市場(chǎng)憂患意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、法律意識(shí)和市場(chǎng)開闊意識(shí)。政府的政策常常會(huì)對(duì)這一利益群體形成較大的影響，同時(shí)，他們也想通過影響政府或者村委的決策來實(shí)現(xiàn)自己的利益。所以，他們對(duì)自身的利益敏感的問題會(huì)比較關(guān)注。在某些企業(yè)主導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，政府部門在決策中已經(jīng)明顯受到企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的直接影響。在當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共工程投招標(biāo)，都不得不考慮作為政府財(cái)政主要渠道的大企業(yè)的意見。

三、小結(jié)

農(nóng)村公共財(cái)政在中國(guó)本身是對(duì)完善中國(guó)公共財(cái)政體制的新的探索，不僅要基于公共財(cái)政的一般要求，也要遵循當(dāng)前農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)條件。嘉興市農(nóng)村公共財(cái)政的公共化建設(shè)的初步成效最終還是歸結(jié)于其特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、較高的經(jīng)濟(jì)水平和合理的結(jié)構(gòu)、一定程度的民主和法制意識(shí)以及不斷發(fā)揮影響力的利益團(tuán)體的產(chǎn)生。因此，構(gòu)建我國(guó)的農(nóng)村公共財(cái)政公共化，可以朝這方面發(fā)展。

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(作者單位：廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院）