上海：政府收回高速路

周政華

上海市政府的這一做法，將令國有經(jīng)濟占據(jù)主導地位的上海，繼續(xù)喪失對民營資本的吸引力

作為規(guī)劃中的國際金融和航運中心，上海市的基礎設施建設一向飽受資金短缺之苦，而現(xiàn)在，它卻向民營資本關上了大門。

日前，上海市政府已經(jīng)事實上中止了一項在高速公路建設、運營領域開展長達9年之久的引入民營資本的市場化嘗試。隨著陳良宇弊案真相的逐步曝光，滬杭高速公路、滬青平高速公路建設運營中所暴露出的政商勾結腐敗問題，迫使上海市政府在基礎設施建設投融資模式選擇上趨于謹慎。

繼上海市政府在去年指令國資背景的上海年金中心、上海實業(yè)控股有限公司、上海建工集團和上海城建集團接手了上述兩條高速公路中的張榮坤和劉根山的全部股份后，最新的市場傳聞是，另外兩條民營高速公路——莘(莊)奉(賢)金(山)高速和上海郊環(huán)北段高速也將被收歸國有。國有化的范圍，將最終擴大到上海市現(xiàn)有總長為634公里的高速公路網(wǎng)中的全部13條高速公路。

上海市國有資產(chǎn)規(guī)劃投資委員會常任委員楊建文在接受《中國新聞周刊》采訪時證實了這一國有化趨勢。他表示，未來上海高速公路、以及規(guī)劃中耗資近2000億的軌道交通投資運營，將以國有資本為主。這表明，未來民營資本投資上?；A設施的空間將急劇萎縮。

政府的這一做法，令國有經(jīng)濟占據(jù)主導地位的上海，將繼續(xù)喪失對民營資本的吸引力?！吨腥A工商時報》報道稱，截至2007年6月，累計有7000余家浙江民營企業(yè)撤離上海，把總部或重要部門遷往杭州、寧波、香港。

被視為中國經(jīng)濟標桿城市的上海，在一些重要經(jīng)濟指標上，正在被國內(nèi)其他競爭城市所趕超。去年，上海的服務業(yè)產(chǎn)值比同樣定位金融中心的北京少了1000余億元，其進出口貿(mào)易總額、發(fā)明專利量也落后于南方的另一經(jīng)濟重鎮(zhèn)——深圳。

財政困難逼出市場化改革

隨著周正毅、張榮坤、劉根山的鋃鐺入獄，目前仍在經(jīng)營管理上海高速公路的大型民營企業(yè)，僅剩下九洲集團和鵬欣集團，他們分別擁有莘奉金高速和上海郊環(huán)北段高速的經(jīng)營權。

此前，民營資本一度建設、運營了上海市近7成的高速公路項目，上海市現(xiàn)有的高速公路網(wǎng)也由此搭建而成。根據(jù)上海市公路管理處1999年制定的上海高速公路網(wǎng)規(guī)劃，到2010年，上海市將形成“1條城市輔助環(huán)線＋13條連線”的骨架高速公路網(wǎng)，總長為600～700公里?，F(xiàn)在，這一目標已經(jīng)基本實現(xiàn)。

不到十年，民營資本就從高速公路建設的主力軍，成為當下的驅逐對象。這種角色突變，為觀察上海民營經(jīng)濟的真實生存狀況提供了一個窗口。此間，莘奉金高速公路的建設和運營，既折射了政府對于發(fā)展民營經(jīng)濟的搖擺態(tài)度，也部分揭示了上海民營經(jīng)濟畸形成長的原因。

莘奉金高速，在上海高速公路網(wǎng)中編號為A4，全長58公里，是上海中心城區(qū)通往奉賢、金山新城、閔行工業(yè)區(qū)、上?；瘜W工業(yè)區(qū)的主干道，也是連接鄰省浙江的主動脈之一。

2000年，莘奉金高速與嘉瀏高速、滬青平高速一起被上海市政府列入“投資者招商”名單，這也是上海市首次大規(guī)模地向社會資本開放基礎設施領域的投資和運營。

“投資者招商”的實質就是BOT模式(建設—運營—移交)。這是一種在外國被廣泛應用于基礎設施建設的投融資管理模式，其特點是政府將基礎設施項目特許授權給社會資本負責設計、融資、建設和運營，在特許期內(nèi)負責項目并通過收取使用費或服務費，回收成本、償還債務、賺取合理利潤，特許期結束后，將項目所有權無償移交政府或相關部門。

9年前，上海選擇BOT模式修改高速公路，實為政府迫于財政困難的現(xiàn)實選擇。當時，國內(nèi)絕大城市的基礎設施建設資金，大都源于以政府信用和財政收入為抵押的銀行貸款。

上世紀90年代，上海市政府運用政府舉債、土地批租等方式，投入了3650億修建了楊浦大橋、內(nèi)環(huán)高架、地鐵一、二號線等多個重大市政項目。而根據(jù)“十五”規(guī)劃，此間上海市固定資產(chǎn)規(guī)模將高達1萬億。如果按照當時的投融資體制，建設資金和管理無法得以滿足。BOT模式由此應運而生。

政府防腐上演“國進民退”

據(jù)現(xiàn)任上海濟邦投資咨詢有限公司總經(jīng)理、熟悉高速公路項目融資的張燎介紹，一條高速公路動輒幾十億元的投資，使得當時很多民營企業(yè)望而卻步。最后，民營的上海九洲投資有限公司(為九洲集團前身，以下簡稱九洲公司)，聯(lián)合鐵道部第三工程局、山東省交通工程總公司、民營的上海玖玖房地產(chǎn)發(fā)展有限公司，獲取了建設經(jīng)營權，并組建了上海莘奉金高速公路建設發(fā)展有限公司，九洲公司掌握了這間公司的實際控制權。

九洲公司1988年成立于浙江嵊州，主要經(jīng)營業(yè)務為房地產(chǎn)開發(fā)，地產(chǎn)項目遍及長三角地區(qū)。工商注冊資料顯示，該公司現(xiàn)注冊資本金為5億元，其所有人蘇德科在滬蘇浙三地人脈深厚，為人低調，絕少接受媒體采訪。

2000年，競標莘奉金高速公路項目時，九洲公司的實際現(xiàn)金流不多，而莘奉金高速的預計投資規(guī)模接近17億元，按照BOT協(xié)議的規(guī)定，30%需要投資者以資本金形式投入。如此估算，九洲公司尚有不小的資金缺口。

現(xiàn)任上海濟邦投資咨詢有限公司總經(jīng)理的張燎在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，由于高速公路經(jīng)營風險可控，很多商業(yè)銀行競相提供過橋貸款，九洲公司從上海某商業(yè)銀行獲取了3億元的過橋貸款，充實了資本金。最終，國家開發(fā)銀行上海分行提供了總額12.4億元、為期10年的項目貸款。

2002年，莘奉金高速公路建成通車，現(xiàn)日車流量接近2萬輛次，日收費超過20萬元，屬于上海市內(nèi)收益較好的高速公路。一般而言，一條高速公路日車流量超過1萬輛，即可盈利。同一批次試點“投資者招商”的嘉瀏高速、滬青平高速的建設經(jīng)營權也于同年竣工。

由于第一批“投資者招商”試點成功，一些此前持觀望態(tài)度的民營企業(yè)紛紛介入，上海市政府原定2005年完成的7條高速公路招商任務，提前三年完成。

中標的民營企業(yè)大都有從事房地產(chǎn)開發(fā)的背景。其中相當一部分為日后陳良宇腐敗案中所曝光的民企，如周正毅控制的農(nóng)凱集團，張榮坤擁有的福禧集團，劉根山掌握的茂盛集團——這三家民企拿下了三分之二的上海高速公路BOT項目。

農(nóng)凱集團拿下了上海東南環(huán)高速公路；茂盛集團中標嘉瀏高速公路和南環(huán)高速公路；福禧集團則乘投資招商市場化改革的東風，以32億元的價格從上海路橋發(fā)展股份有限公司手中，買斷了滬杭高速公路上海段30年的經(jīng)營權，這也是日后上?！吧绫０浮彼婕暗淖顬楹诵牡囊粔K資產(chǎn)；張榮坤2003年又獲得嘉金高速公路25年收費經(jīng)營權，2004年拿下蘇嘉杭高速公路有限公司20%的股權和30年收費經(jīng)營權。

日后周正毅、劉根山、張榮坤均身陷囹圄的事實，也證實了當時輿論對其擁有深厚政府人脈的猜想。自2004年周正毅被指控行賄官員獲刑入獄后，“紅頂商人”們紛紛淪為階下囚，其公司資產(chǎn)也遭到凍結，旗下管理的高速公路面臨還貸危機。

在此背景下，一些國有公司在政府的授意下接盤，上海高速公路國有化正式啟動。

2009年初，上海市政府決定對本市公路投融資和建設管理體制進行改革，不再招商建設經(jīng)營性公路，全部改為政府收費還貸型公路，這些公路將由新成立的上海滬申高速公路建設發(fā)展有限公司負責高速的投資、建設、運營、管理。

張燎認為，原來傳統(tǒng)國有體制下既得利益團體的“收復失地”，也是促成“國進民退”的重要推力。周正毅、劉根山、張榮坤所控制的高速公路的經(jīng)營管理權，現(xiàn)均已悉數(shù)折價轉讓給國有企業(yè)：2008年，上海市年金中心獲取了張榮坤控制滬杭高速公路、嘉金高速公路的收費經(jīng)營權；2009年1月國有的上海建工宣布，收回劉根山控制的滬青平高速公路的收費經(jīng)營權。

時隔9年后，莘奉金高速再次成為上海高速公路中為數(shù)不多的民營標本。由于莘奉金高速的擁有者九洲集團董事長蘇德科，擁有郊環(huán)北段高速公路經(jīng)營管理權的鵬欣集團董事長姜照柏，并未傳出卷入當前的政商弊案，因此暫未被收歸國有。

多名業(yè)內(nèi)人士向《中國新聞周刊》表示，陳良宇案發(fā)后，上海政府從反腐和反腐考慮出發(fā)，前述民營高速公路，遲早將被收歸國有。目前，蘇德科和姜照柏對于莘奉金高速和郊環(huán)北段高速的國有化問題，未予置評。

未來如何融資？

大量民營高速公路被收歸國有，宣告了吸納社會資本的市場化融資模式終結。

“以單一民營企業(yè)為主要投資方的BOT模式已經(jīng)被棄用了?！鄙虾Ｊ袊匈Y產(chǎn)規(guī)劃投資委員會常任委員楊建文在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，由于BOT模式中在嘉瀏、嘉金、滬青平等絕大多數(shù)高速公路建設過程中，出現(xiàn)的大面積政商腐敗情況，決定了上海的決策官員基于政治顧慮，將淘汰這一做法。

然而，輿論普遍認為將高速公路收歸國有，并非遏制腐敗的最佳途徑。上海濟邦投資咨詢有限公司總經(jīng)理的張燎表示，原來運作模式中的弊病除了政商勾結的腐敗問題，主要還在于監(jiān)管不到位。

政府監(jiān)管不到位具體體現(xiàn)在，準入階段缺乏規(guī)范的競爭程序，BOT合同不盡規(guī)范；建設期資金監(jiān)管形同虛設；運營期缺乏對服務質量的有效監(jiān)管手段，對改擴建工程啟動條件沒有可操作的細化辦法等等。

與上海面臨同樣境況的浙江省，2008年末該省交通廳公開宣布，今后省內(nèi)高速公路建設將主要采用政府還貸模式，這也是以往各地興建基礎設施所采取的老辦法。

目前，上海市政府在低調推進大規(guī)模的高速公路國有化的同時，并未透露未來高速公路建設將采取何種投融資模式。

但是，如果回歸傳統(tǒng)的政府還貸模式，對于上海市來說，財政將承受巨大壓力。

為迎接2010年的世博會召開，上海市啟動了龐大的基礎設施建設計劃，僅僅地鐵建設一項，從今年到2012年，10個地鐵項目將同時開工，預計資金投入達2000多億元。

盡管2008年上海市本級財政收入已經(jīng)達到1220億元，但是行政開支的壓力依然巨大。上海市政府在《關于上海市2008年預算執(zhí)行情況和2009年預算草案的報告》中毫不諱言地提及，“2009年本市經(jīng)濟增長面臨的困難和不確定性明顯增多”，“財政收支緊張矛盾十分突出”。

傳統(tǒng)的政府還貸模式，顯然難以解決未來市政建設的巨大資金缺口。

楊建文透露，當前政府正在就這一問題展開研究。楊的另外一個身份是上海市社科院部門經(jīng)濟研究所的所長。他在今年3月份，向上海市有關領導提交了一份名為“上海市應設立大型融資租賃公司加快解決軌道交通等基礎設施建設資金問題”的建議書。

楊建平的主要建議是，成立一家由國有資本主導的保險公司、社?；?、商業(yè)銀行組成的金融租賃公司，為政府修建地鐵融資，地鐵完工后該租賃公司向政府購買地鐵，并將地鐵租給政府制定的一家市場化運作的公司運行，運行收入以租金的形式上交租賃公司。

目前，楊建平的這一方案已經(jīng)得到上海市有關領導的批復，亦可視為未來上海基礎設施建設的改革方向之一。楊建文透露，未來無論采取哪種模式，國有資本都將占據(jù)主導地位。

國有化憂思

隨著國有化的推進，有關國有企業(yè)能否經(jīng)營好高速公路的質疑聲也日益強烈。事實上，滬杭高速公路2002年前國有運營虧損的事實，已經(jīng)暗示了走回頭路的風險。

連接上海、杭州的滬杭高速，于1995年利用世界銀行貸款修建，全長151公里，總投資額為57億元，1998年建成通車。目前上海市和浙江省正準備將現(xiàn)有的雙向四車道擴展為八車道，以緩解日益擁擠的交通狀況。

建成后，滬杭高速公路的所有權和經(jīng)營權分屬上海路橋發(fā)展股份有限公司、以及下轄的滬杭高速公路實業(yè)有限公司所有。此時的上海路橋發(fā)展股份有限公司(以下簡稱路橋公司)，為上海市城市建設投資開發(fā)總公司(以下簡稱上海城投)全資控股的子公司。成立于1992年的上海城投，是一家從事城市基礎設施投資、建設和運營的大型國有企業(yè)。

2002年以前，作為長三角地區(qū)最為繁忙的高速公路之一，滬杭高速公路的當年通行費收入和養(yǎng)護費用均為2億多，處于虧損狀態(tài)。

國企慣有的粗放式經(jīng)營管理，被普遍認為是導致虧損的主要原因。

高速公路收入最主要的來源——過路費的收取相當混亂，其中特別是長途客運車輛和長途貨運物流集裝箱卡車收費流失最為嚴重。滬杭高速公路實業(yè)有限公司和多家客運單位以及貨運集卡車輛簽訂了長期過路協(xié)議，以10元的協(xié)議價允許其車輛通過滬杭高速，而按照公開的收費標準，一輛小車通過滬杭高速收費35元，一輛大車105元。

養(yǎng)路費用也一直居高不下，每年耗資2億多元，甚至接近全年收取的過路費總額。

2002年，福禧集團通過從上海城投受讓路橋公司99.35%的股份后，取得了滬杭高速公路的經(jīng)營管理權。滬杭高速由“國”轉“民”后的第二年，過路費就比上一年增長了50%，此后連續(xù)三年，每年都增長1.5億元左右。

民營化以后，收費漏洞被堵上，原先的免單車、協(xié)議車都必須按章繳納過路費。同時，為了避免收費站工作人員內(nèi)外勾結侵吞過路費，民營方還在所有的收費站內(nèi)安裝攝像頭。養(yǎng)護費用也下降到之前的十分之一，一年不到2000萬。

此外，民營股東還加強了對高速公路沿線其他經(jīng)營項目的管理，例如滬杭高速楓涇段，有兩個中石油的加油站，在2002年以前，兩個加油站每年的租賃費只有50萬，2002年民營化之后，加油站不得不接受滬杭高速開出的每年租金500萬、每3年漲15%的高價。

引入民營資本競爭，其優(yōu)點不僅體現(xiàn)在提高經(jīng)營收入上，而且還顯著降低了高速公路的建造成本。2004年開工新建的民營嘉金高速公路，其建設成本每公里為8000萬元，而國內(nèi)同時期同等級的高速公路，建設費用每公里高達2億。

就在上海市事實上放棄BOT模式的同時，國內(nèi)其他地方特別是中西部省份，則在大力推廣該模式。譬如貴州省就打算通過BOT方式，向社會募集4400億元，在2030年前修建總規(guī)模約6851公里省內(nèi)高速公路網(wǎng)。四川省交通廳也于2008年底宣布境內(nèi)成綿高速復線也將采用BOT方式修建。

“那些被東部地區(qū)拒之門外的民營資本可能流向中西部省份”，張燎說，上海政府應該將政商腐敗與中性的BOT模式做出區(qū)分，而不應一味簡單排斥民營資本。