香港：應(yīng)對(duì)衰退的扶貧導(dǎo)向

吳木鑾

在應(yīng)對(duì)金融海嘯中，香港財(cái)政政策中最值得稱道的就在于扶貧導(dǎo)向逐步出現(xiàn)。借著經(jīng)濟(jì)衰退，特地改善貧困人口的處境。雖然做不到“一個(gè)都不落下”，但讓更多的人趕上去，何嘗不是一種好試驗(yàn)。

香港財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫務(wù)局局長陳家強(qiáng)，日前簡練地概括了目前港府的財(cái)政動(dòng)向：增加政府開支和減少收入(減稅)，這就是典型的應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退的反周期財(cái)政政策。

70多年前的美國，反周期政策基本上是個(gè)平均用力的財(cái)政工具。今天，同樣是使用反周期財(cái)政政策，香港不再平均用力，借著經(jīng)濟(jì)衰退，特地改善貧困人口的處境。這一動(dòng)向，值得注意。

港府派糖

就增加政府開支而言，最新一次派糖發(fā)生在今年5月底。財(cái)政司司長曾俊華公布了一個(gè)總值為168億元、共18項(xiàng)的解困措施。具體的細(xì)節(jié)是，提高2008／2009年度個(gè)人所得稅的豁免額度，因此，明年香港將有83.5萬納稅人不用繳付任何稅收。

在同一計(jì)劃中，政府還免去所有業(yè)主兩個(gè)季度的差餉(是英國殖民地遺留下來的一種稅項(xiàng)，類似于國內(nèi)正在提議的物業(yè)稅)。差餉寬免的上限是每戶每季1500元，按此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，九成住宅物業(yè)和六成非住宅物業(yè)一年不用交差餉。此外，政府還為公屋住戶代繳兩個(gè)月租金；而對(duì)綜合援助人口加發(fā)一個(gè)月標(biāo)準(zhǔn)金額。對(duì)于正在享受綜合援助或?qū)W生資助的在讀學(xué)生，政府將提供一筆1000元的額外補(bǔ)助。此外，香港持續(xù)進(jìn)修基金也獲得12億元額外注資，以鼓勵(lì)市民免費(fèi)再培訓(xùn)。

而更遠(yuǎn)一些，去年12月份，行政長官曾蔭權(quán)公布了兩項(xiàng)重要的決定。一是提供1000億元信貸保證金，以助中小企業(yè)獲得貸款。另一就是政府撥款創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。

在委托一個(gè)專門委員會(huì)進(jìn)行評(píng)估后，香港政府預(yù)測(cè)，因金融海嘯的沖擊，香港經(jīng)濟(jì)負(fù)增長的時(shí)期將持續(xù)很久。1998年亞洲-金融危機(jī)時(shí)，香港的經(jīng)濟(jì)增長率是-8.1％，2003年非典是-0.9％。現(xiàn)在，香港業(yè)內(nèi)人士的擔(dān)心是，香港經(jīng)濟(jì)有可能比2003年的情況更糟糕，甚至有可能趕上亞洲金融危機(jī)。因此，上述兩個(gè)計(jì)劃就是為了應(yīng)對(duì)最壞情形的發(fā)生。一是，政府提供特別信貸保證計(jì)劃，用財(cái)政的資金替企業(yè)信貸70％的額度做擔(dān)保。二是，政府將通過建設(shè)各種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，增聘公務(wù)員和開設(shè)一些臨時(shí)職位來多提供工作機(jī)會(huì)。工程建設(shè)估計(jì)可增加5.5萬個(gè)職位，此外政府新設(shè)4000個(gè)臨時(shí)崗位，增聘7700名公務(wù)員。此舉總共可以增加6萬多個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。

此外，今年2月，香港政府還公布了首份大學(xué)生見習(xí)計(jì)劃。見習(xí)計(jì)劃所需1.4億元的資金主要由政府來承擔(dān)。本年度畢業(yè)的香港大學(xué)生有權(quán)享用這個(gè)計(jì)劃。如果他們留在香港工作，政府會(huì)給每月2000元的資助，而如果到內(nèi)地工作，政府會(huì)提供每月3000元的資助。計(jì)劃實(shí)施后，雇主每月給大學(xué)生支付一筆工資，包括政府資助數(shù)額和企業(yè)支付部分，企業(yè)然后向政府提交花名冊(cè)領(lǐng)取相應(yīng)的資助。據(jù)估計(jì)，這筆資金可分配給4000多名大學(xué)生。

林林總總，根據(jù)官方的數(shù)據(jù)，今年政府的公共開支將高達(dá)3194億元，相當(dāng)于本地生產(chǎn)總值的19.4％。而去年的公共開支只占本地生產(chǎn)總值的16.7％，兩個(gè)多百分點(diǎn)的增長就是政府反周期政策的體現(xiàn)。而政府收入方面，今年的總收人大約是2617億元，比前一個(gè)財(cái)政年度少512億元，比更早一個(gè)年度少了接近1000億元。兩項(xiàng)相加，政府當(dāng)前年度財(cái)政赤字將達(dá)到近400億元。

盡管香港政府并不太習(xí)慣于赤字預(yù)算，但是，在應(yīng)對(duì)金融海嘯中香港政府還是愿意嘗試非常之舉，并產(chǎn)生了一些積極的效應(yīng)。國際貨幣基金組織發(fā)表的報(bào)告認(rèn)為，香港推出的一系列舉措，有助防止當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)出現(xiàn)幅度更大的下滑。同時(shí)，政府在保障弱勢(shì)群體方面，也比較有力。

照顧最低層

正如國際貨幣基金組織所說，香港注重照顧弱勢(shì)群體。這個(gè)做法確實(shí)值得深思。前已述及，香港綜合援助人口在政府派糖中有特殊照顧。其實(shí)綜合援助人士一般就是租住公屋，因此，他們所獲得的利益是多重累加。

2009年7月8日，香港勞工及福利局公布了一項(xiàng)數(shù)據(jù)，令人驚訝。香港去年第四季的低收入家庭戶數(shù)比2006年年底減少了14％。而申請(qǐng)領(lǐng)取低收入綜合援助的人數(shù)，也由2006年的6.4萬多人，減至現(xiàn)在的5.3萬多人。

而美國5月份的數(shù)據(jù)表明，當(dāng)月中旬的一周初次申請(qǐng)失業(yè)救濟(jì)金人數(shù)就達(dá)到63.1萬人，而申請(qǐng)失業(yè)金的總?cè)藬?shù)達(dá)到666.2萬的歷史高點(diǎn)。雖然最新的數(shù)據(jù)表明，美國申請(qǐng)失業(yè)救濟(jì)人數(shù)的上升速度放緩，但是毫無疑問，金融海嘯中，申請(qǐng)政府救濟(jì)的人應(yīng)該是有增無減，而香港的數(shù)據(jù)卻是下降。

因此，香港的數(shù)據(jù)有很多不同的含義。一種說法是，政府附加于綜合援助的條件導(dǎo)致申請(qǐng)人數(shù)減少；另一種說法則是，香港政府采取的各項(xiàng)財(cái)政政策已經(jīng)把金融海嘯的風(fēng)險(xiǎn)降低了特別是有意識(shí)在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期扶貧，成效顯著。不僅是代繳租金、加放津貼讓窮人受惠，新增的各種就業(yè)機(jī)會(huì)也可能改善窮人處境。因此，金融海嘯反而可能把低層人的生活水平相對(duì)提高了。

兩種說法都有道理。對(duì)于后一種說法，筆者從個(gè)人觀察來看，有一定的可信度。比如香港的一些面向中低收入階層的茶樓，在金融海嘯中生意還是非常興旺，飲茶排隊(duì)的隊(duì)伍還是那么長。相反，高收入階層抱怨較多。他們的年終分紅可能減少，了，股票可能虧本了，凡此等等。

許多內(nèi)地人對(duì)何為綜合援助制度，可能相當(dāng)陌生。這個(gè)制度是在1993年推出，迄今有16年。它的目的是為了經(jīng)濟(jì)上無法自立的人提供最后一道保障。從最新的數(shù)據(jù)來看，香港2007-2008年度的綜援總開支是180億元，占政府總開支的9％。綜合援助的享受者不僅會(huì)獲得現(xiàn)金補(bǔ)貼，還有學(xué)生校服補(bǔ)貼等等。各種流感疫苗，普通居民要自費(fèi)，而綜合援助對(duì)象則免費(fèi)享用。

對(duì)于綜合援助，人們最擔(dān)心的還是養(yǎng)懶人的問題。因此，香港又為這個(gè)制度打了補(bǔ)丁。1999年，香港推出“自力更生支援計(jì)劃”。也就是說，除非有特殊情形，15至59歲的綜合援助領(lǐng)取者必須參加這個(gè)計(jì)劃。計(jì)劃中的第一項(xiàng)就是“積極就業(yè)援助計(jì)劃”。綜合援助領(lǐng)取者每兩星期或者每一個(gè)月要與就業(yè)援助主任見面，談自己最近求職的情況。

另一項(xiàng)是“社區(qū)工作計(jì)劃”，也就是綜援領(lǐng)取者要參加社區(qū)服務(wù)工作，比如清理郊野公園和海灘。據(jù)說，這些舉措都是為了培養(yǎng)窮人樹立信心，融入社會(huì)。不過，這也有可能降低人們申請(qǐng)綜合援助的意愿。但是，此舉也解決了社會(huì)上對(duì)“養(yǎng)懶人”的憂慮。

扶貧的財(cái)政政策

2009年7月7日，印度的財(cái)政部長接受英國《金融時(shí)報(bào)》采訪時(shí)表示，政府當(dāng)前重要的任務(wù)就是推行扶貧政策，以實(shí)現(xiàn)“沒有一個(gè)落下”的增長。

早在1999年，英國蘇塞克斯大學(xué)的教

授就已經(jīng)提出有扶貧性質(zhì)的增長的概念。這是針對(duì)過往發(fā)展中國家主導(dǎo)的增長路徑的強(qiáng)烈修訂。也就是，在這些國家中，一個(gè)口號(hào)往往被強(qiáng)化：讓經(jīng)濟(jì)增長先受惠于一部分富人，而這部分富人富起來，他們就可能加大消費(fèi)；剩下的窮人就在富人的高消費(fèi)中累積他們的財(cái)富。整個(gè)社會(huì)就會(huì)出現(xiàn)共富的局面。不過，很多研究表明，事實(shí)并不是這么一回事。許多國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長其實(shí)就伴隨著貧困階層的擴(kuò)大和深化。因此，亞洲開發(fā)銀行認(rèn)為，應(yīng)將反貧困作為增長中的一個(gè)重要指標(biāo)來看待。

而在應(yīng)對(duì)金融海嘯中，香港財(cái)政政策中最值得稱道的地方就在于扶貧導(dǎo)向逐步出現(xiàn)。前面所提到的綜合緩助計(jì)劃是一部分。另外，比如提高個(gè)人所得稅豁免額度，免去業(yè)主差餉，代繳公屋租金，都是扶貧政策中的一部分。事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，這個(gè)政策不僅管用，而且還會(huì)容易獲得社會(huì)共識(shí)。

香港有意識(shí)地運(yùn)用扶貧導(dǎo)向的思路也體現(xiàn)在去年初的首次大派糖。一方面政府向月入1萬元以下居民的公積金賬戶中打入6000元資金，另一方面就是向全港每個(gè)住宅用戶提供1800元電費(fèi)補(bǔ)貼。當(dāng)時(shí)就有評(píng)論認(rèn)為，對(duì)于中產(chǎn)階層而言，公積金注資他們沒份；而電費(fèi)補(bǔ)貼對(duì)他們意義不大，從政府派糖中受惠最大的就是低下階層。因此，相比于臺(tái)灣和澳門人人派糖的做法，香港的做法值得深思。雖然香港不能做到“一個(gè)都不落下”，但是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，讓更多的人趕上去，這何嘗不是一種好試驗(yàn)。

小資料

國外個(gè)稅制度一覽

英國：最早實(shí)行個(gè)人所得稅

英國是世界上最早實(shí)行個(gè)人所得稅的國家，1799年就開始征收。

英國個(gè)人所得稅的計(jì)稅依據(jù)是應(yīng)稅所得，是指所得稅分類表規(guī)定的各種源泉所得，扣除必要費(fèi)用后加以匯總，再統(tǒng)一扣除生計(jì)費(fèi)用后的余額。而允許扣除的生計(jì)費(fèi)用包括：基礎(chǔ)扣除、撫養(yǎng)扣除、勞動(dòng)所得扣除、老年人扣除、病殘者扣除、寡婦(鰥夫)扣除和捐款扣除等。這些扣除項(xiàng)目的金額，按法律規(guī)定，每年隨物價(jià)指數(shù)進(jìn)行調(diào)整。

2007年3月，英國政府宣布，從2008年4月起，將個(gè)人所得稅基本稅率從22％減至20％，為75年來的最低點(diǎn)。

美國：國際公認(rèn)的完善稅制

美國于1861年首次成功地實(shí)行了個(gè)人所得稅制度，是國際社會(huì)公認(rèn)的比較完善的稅制。

在美國，每個(gè)納稅人都有一個(gè)唯一的社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)碼，納稅人的各項(xiàng)收入信息匯集在它下面。美國國內(nèi)收入局在要求納稅人如實(shí)申報(bào)納稅的同時(shí)，建立了嚴(yán)密高效的信息稽核系統(tǒng)，有效地實(shí)現(xiàn)了對(duì)納稅人誠信納稅的監(jiān)控。一旦發(fā)現(xiàn)問題，立即從計(jì)算機(jī)系統(tǒng)中調(diào)出來單獨(dú)審核。對(duì)故意逃稅的人將給予嚴(yán)厲處罰。由于個(gè)人所得賬戶能及時(shí)顯示個(gè)人的收入流量，并按照收入狀況實(shí)行累進(jìn)稅，所以高收入者多納稅，不確定的臨時(shí)性收入也可及時(shí)征稅。

目前，美國的最高稅率是35％，約1／3的聯(lián)邦個(gè)人所得稅由年收入50萬美元以上的人繳納。另外，美國個(gè)人所得稅有大量的不予征收的應(yīng)稅所得項(xiàng)目、所得扣除項(xiàng)目和稅收抵免等優(yōu)惠政策。

日本：減去生活必須費(fèi)用后征稅

日本《所得稅法》規(guī)定，對(duì)于日本境內(nèi)居住者而言，除固定的工資收入外，稿費(fèi)、投資分紅、受贈(zèng)、繼承、土地和房屋出租等，所有收入都必須納稅。

日本納稅者的個(gè)人所得稅都是按照規(guī)定的稅率，對(duì)減去家庭生活必需的最低費(fèi)用后的所得納稅。也就是將納稅者本人生活所需的最低費(fèi)用、撫養(yǎng)家屬所需的最低費(fèi)用以及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用等免征所得稅。

許多日本人盡管年收入相同，但如果撫養(yǎng)子女、需贍養(yǎng)老人的數(shù)量不同，需交納的所得稅稅款也大為不同。

韓國：設(shè)“免征點(diǎn)”照顧弱勢(shì)群體

為照顧低收入人群和弱勢(shì)群體，韓國在征收個(gè)人所得稅方面采取免征、低稅率、所得扣除等措施。韓國個(gè)人所得稅的“免征點(diǎn)”是年收入1500萬韓元以下的家庭(以四口之家為標(biāo)準(zhǔn))和年收入482萬韓元以下的個(gè)體營業(yè)者。而所得扣除指的是給予一些費(fèi)用優(yōu)惠或免征所得稅，其中包括一部分家庭生活費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)、學(xué)費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、特殊稿費(fèi)等。一般的納稅標(biāo)準(zhǔn)為：年收入1000萬韓元以下稅率為8％，收入越高稅率也越高，8000萬韓元以上的稅率為35％。

印度：抓“大”放“小”力求公平

印度的個(gè)稅起征點(diǎn)是水漲船高、因勢(shì)而變，征收對(duì)象是一個(gè)納稅年度內(nèi)的所有收入，每年的變動(dòng)幅度主要根據(jù)該納稅年度的中央政府財(cái)政預(yù)算調(diào)整、

在2005年納稅年度，個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)是10萬盧比(約合人民幣2萬元)。除此之外，起征點(diǎn)還因性別不同而不同，一般說的起征點(diǎn)，都是針對(duì)男性而言，對(duì)于女性，則又高出一些，如本納稅年度婦女的個(gè)稅起征點(diǎn)是13.5萬盧比。由于起征點(diǎn)規(guī)定得比較高，在印度這個(gè)10億人口的大國只有3000萬人具有納稅人的“資格”。印度個(gè)稅還采用超額累進(jìn)稅率，分3個(gè)檔次以10％～30％的比例累進(jìn)納稅。