農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革初探

謝秀山

摘 要：黨的十七屆三中全會(huì)研究部署推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展問題，審議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，具有十分重大的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的重點(diǎn)應(yīng)面向農(nóng)村集體土地改革和農(nóng)村私有房屋的改革。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；產(chǎn)權(quán)；改革

引言:我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地使用制度即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制至今已沿用幾十年，隨著經(jīng)濟(jì)一體化和全球化的發(fā)展，這種土地制度已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，而農(nóng)村私有房屋卻由于受這種土地制度的約束，一直沒有合法的產(chǎn)權(quán)登記，無法進(jìn)入市場(chǎng)流通，因此必須進(jìn)行加快農(nóng)村集體土地改革和農(nóng)村私有房屋的改革。

1.1 農(nóng)村土地使用制度改革

1.1.1 我國農(nóng)村現(xiàn)行土地制度存在的弊端

一是農(nóng)村土地使用中違規(guī)浪費(fèi)現(xiàn)象令人擔(dān)憂，表現(xiàn)在：首先是企業(yè)利用農(nóng)村建設(shè)用地粗放，根本不考慮集約節(jié)約用地，企業(yè)粗放浪費(fèi)、村組干部違規(guī)流轉(zhuǎn)、宅基地超標(biāo)建設(shè)發(fā)證、零散居住造成“空心村”等多種違規(guī)、浪費(fèi)現(xiàn)象不同程度存在。土地資源閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。企業(yè)圈占的土地有近一半沒有得到有效利用，有的讓土地長(zhǎng)期躺著曬太陽，有的打幾根水泥樁后閑置在一邊；其次是現(xiàn)階段宅基地多數(shù)是占用耕地，浪費(fèi)較大。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一些地方，經(jīng)過城市化與工業(yè)化的快速發(fā)展，集體經(jīng)濟(jì)組織基本沒有空地可作宅基地分配給村民?，F(xiàn)在的“分配宅基地”多數(shù)是指批準(zhǔn)村民在自己的承包地和自留地中劃出一部分作為宅基地來建房，因此村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃控制難以執(zhí)行，農(nóng)村普遍存在亂占耕地、批少建多的現(xiàn)象，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)此控制不力，土地浪費(fèi)比較大；第三是宅基地非法流轉(zhuǎn)情況普遍，宅基地分戶及繼承情況多。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民宅基地和房屋非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍存在，特別是城郊結(jié)合部尤為突出，村、組干部出賣宅基地的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生；第四是農(nóng)戶超標(biāo)準(zhǔn)建房的現(xiàn)象也不同程度存在。居民點(diǎn)占地過大，利用粗放。隨著生活水平的提高，農(nóng)民對(duì)宅基地改善的要求也越來越高，加上一些農(nóng)民超標(biāo)建房，占用土地較多；第五是農(nóng)民零散居住造成“空心村”現(xiàn)象。農(nóng)村建設(shè)用地管理原本就是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，居民點(diǎn)分布散落、布局零亂。一些農(nóng)民零散居住，舊房子沒有及時(shí)拆除，又亂占宅基地蓋新房，形成了一定的農(nóng)村廢棄宅基地?！翱招拇濉蓖峭鈬路苛至ⅲ行呐f房破爛不堪無人居住，造成土地的巨大浪費(fèi)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于分布散落，有相當(dāng)部分的農(nóng)村居民點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，缺少交通、排污、生活垃圾處理等設(shè)施，且不少居民點(diǎn)生產(chǎn)與生活用地混雜，用地?zé)o功能分區(qū)，這樣的用地環(huán)境對(duì)農(nóng)民身體健康危害很大。

二是農(nóng)民土地權(quán)益尚未得到有效保護(hù)，低價(jià)征收征用農(nóng)民土地、補(bǔ)償不到位等問題較突出，征地糾紛頻繁發(fā)生，在一些地方農(nóng)民土地權(quán)益仍屢屢遭受侵犯，土地并沒有真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，在農(nóng)村目前這樣一個(gè)環(huán)境下，只要講土地是集體的，那么集體的“代表”即村干部就可能會(huì)行使自己的控制權(quán)。再如果土地很值錢(如城郊)，掌控土地有很多油水可撈，有些干部們就可能侵害農(nóng)民的土地權(quán)益。農(nóng)民的土地承包權(quán)面對(duì)依靠組織資源而成立的集體所有權(quán)，顯得十分脆弱。在多種制度因素的作用下，失地農(nóng)民已成為嚴(yán)重的社會(huì)問題。

三是現(xiàn)在實(shí)行的農(nóng)村集體土地所有制，類似于“物權(quán)法”中講的“共有產(chǎn)權(quán)”，不是容易退出的“按份共有”，而是幾乎不能退出的“共同共有”，就是說農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)歸屬一個(gè)集體，農(nóng)民不能退出；退出這個(gè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，就要放棄產(chǎn)權(quán)。這種產(chǎn)權(quán)制度效率不高，而維護(hù)成本很高。為防止這種產(chǎn)權(quán)被強(qiáng)勢(shì)人物掌控后變?yōu)楣杨^產(chǎn)權(quán)，一般需要一種民主制度來加以鉗制，即使如此，低效率的弊端還是難以克服。因此，“共同共有產(chǎn)權(quán)”的適用對(duì)象應(yīng)減少到最低限度，但凡能“按份共有”的，決不“共同共有”。

1.1.2 推進(jìn)新一輪農(nóng)村土地制度改革

目前導(dǎo)致中國農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的第一因素，還是土地問題。下一步具體怎么改？我建議：

a.放開產(chǎn)權(quán)，管住規(guī)劃

(1)通過改革，國家可以給出一個(gè)更強(qiáng)烈的保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益的信號(hào)，一是把土地財(cái)產(chǎn)權(quán)還給農(nóng)民，給農(nóng)民發(fā)證，發(fā)證以后農(nóng)民才有保衛(wèi)證件的興趣和欲望，例如，在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，宣布農(nóng)民土地承包權(quán)永遠(yuǎn)不變了，承包權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，可以抵押，可以繼承；二是大力發(fā)展農(nóng)民金融組織，由農(nóng)民自己入股組成金融組織，這樣有利于保護(hù)農(nóng)民的利益和權(quán)益，長(zhǎng)期以來銀行并不拿農(nóng)民的土地承包權(quán)作為抵押，雖然有些地方也是鼓勵(lì)參與，但是在實(shí)踐中卻是很難的，因?yàn)榇嬖诜烧系K、交易成本過高的問題，發(fā)展農(nóng)民合作金融組織有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。但土地的使用要符合國家的規(guī)劃，例如農(nóng)民不能隨便把土地賣給房地產(chǎn)商來蓋房子等。

(2)土地關(guān)系的調(diào)節(jié)、處置實(shí)現(xiàn)社會(huì)化、法制化，對(duì)于土地避免由少數(shù)村干部說了算，有了土地糾紛，讓農(nóng)民找仲裁機(jī)構(gòu)，或者找法院。村干部?jī)H僅管農(nóng)民授權(quán)的村莊公共事務(wù)。

(3)還要理順在土地方面國家和農(nóng)民的關(guān)系。國家出于公共利益，可以按照規(guī)劃征收農(nóng)民的承包地，但要有兩個(gè)前提；一是要定義“公共利益”，不能隨便搞一個(gè)東西就說是為了公共利益；二是要有公平價(jià)格。價(jià)格要協(xié)商，要參考市場(chǎng)價(jià)格，直接與買方平等談判價(jià)格，要給農(nóng)民讓利，享受土地增值帶來的收益，談不攏，就要仲裁，或者訴訟。

以上幾條概括起來就是“放開產(chǎn)權(quán)，管住規(guī)劃”。這兩個(gè)方面互相制約，相得益彰。有國家規(guī)劃存在，其實(shí)就有了產(chǎn)權(quán)的制約，

b.賦予農(nóng)民具有物權(quán)性質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民能夠獲得財(cái)產(chǎn)性收入。

(1) 明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)能。據(jù)調(diào)查，中國農(nóng)民的土地所有權(quán)，91%是歸村民小組所有，但這一級(jí)組織卻沒有獨(dú)立的法律地位，致使土地所有權(quán)主體虛置，這是征地過程中農(nóng)民土地權(quán)益流失的根本原因。為此，要明確界定國家作為土地終極所有者的權(quán)能，各級(jí)政府要尊重農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體的地位，把主要精力放在土地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，主要扮演服務(wù)者、監(jiān)管者和仲裁者的角色；規(guī)范集體(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或村小組)享有對(duì)農(nóng)村部分土地的所有權(quán)，使其主要扮演農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)者的角色；明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的范圍、國家公共利益的邊界，依照國家法律、法規(guī)讓農(nóng)戶享有農(nóng)村土地使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，使農(nóng)民成為獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體。農(nóng)民外出就業(yè)舉家搬遷的情況下，允許其所擁有的土地、住宅使用權(quán)流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)。

(2)盡快研究出臺(tái)土地物權(quán)法配套法規(guī)。土地是最重要的不動(dòng)產(chǎn)，但我國的法律體系中尚無不動(dòng)產(chǎn)登記法。國土資源部門應(yīng)該適應(yīng)《物權(quán)法》頒布實(shí)施的新形勢(shì)，加快推進(jìn)《不動(dòng)產(chǎn)登記法》立法研究工作，為國家出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)登記法》做好前期準(zhǔn)備。同時(shí)，各地方也可結(jié)合本地區(qū)土地登記的實(shí)際，加快制定本地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記辦法，為國家立法積累經(jīng)驗(yàn)。

(3) 建立對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益糾紛的法律援助制度。由于土地制度變革相當(dāng)復(fù)雜，需要一個(gè)較長(zhǎng)的過程。當(dāng)前要盡快建立農(nóng)村土地糾紛的法律援助，使農(nóng)民土地權(quán)益遭受侵害時(shí)，能夠方便地獲得法律救助。

1.2 農(nóng)村私有房屋產(chǎn)權(quán)改革

1.2.1 農(nóng)村私有房屋產(chǎn)權(quán)狀況和存在問題

①產(chǎn)權(quán)狀況。目前在我國，城市房屋和農(nóng)村房屋實(shí)行不同的產(chǎn)權(quán)登記制度。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)國有土地范圍內(nèi)的房屋，國家實(shí)行房屋所有權(quán)登記發(fā)證制度，而農(nóng)村集體土地上的房屋由于沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)的規(guī)定，大多數(shù)都無法取得房屋產(chǎn)權(quán)證書，雖然最新出臺(tái)的《房屋登記辦法》在2008年7月1日起已施行，但在該《辦法》第四章中關(guān)于集體土地范圍內(nèi)農(nóng)村住宅房屋登記的規(guī)定卻寫得不夠詳細(xì)，而且是對(duì)農(nóng)村的房屋所有權(quán)登記之后發(fā)生的轉(zhuǎn)移和抵押卻做了嚴(yán)格限制和規(guī)定，為了避免村民出賣房屋后變得居無定所，國家曾再三重申除本集體經(jīng)濟(jì)組織成員外，禁止農(nóng)村宅基地的買賣，禁止城市居民到農(nóng)村購置房產(chǎn)。其實(shí)不管是在城市還是在農(nóng)村，房屋產(chǎn)權(quán)證作為一種憑證，對(duì)房屋所有人來說都是一道法律上的“護(hù)身符”。而諸如農(nóng)村房屋財(cái)產(chǎn)的利用、處理土地房屋權(quán)屬糾紛、辦理房屋的翻改建、法院的司法判決等，也都要以土地房產(chǎn)證書及其登記資料為法律憑據(jù)。

②存在問題。由于目前這一法律缺陷，在全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，無合法登記產(chǎn)權(quán)的房屋帶來了一系列問題，一是使農(nóng)村房屋與城市房屋在財(cái)產(chǎn)權(quán)利表現(xiàn)形式上存在差異，影響了農(nóng)村房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)；二是因此長(zhǎng)期以來，沒有合法產(chǎn)權(quán)登記的農(nóng)房，受進(jìn)入市場(chǎng)交易渠道狹窄的影響，使得這些資產(chǎn)無法得到變現(xiàn)；三是沒有抵押憑證，使得抵押受到限制，融資渠道得不到拓展，不能充分發(fā)揮物的效應(yīng)；四是隨著大批農(nóng)民通過進(jìn)城務(wù)工等方式變成城鎮(zhèn)居民后，大量農(nóng)房被閑置在鄉(xiāng)村，無法得到流轉(zhuǎn)，造成社會(huì)資產(chǎn)的極大浪費(fèi)。這些都不利于農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展，也不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。因此，對(duì)農(nóng)村私有房屋產(chǎn)權(quán)制度的這一狀況應(yīng)盡快進(jìn)行改革，政府可參照城市房屋產(chǎn)權(quán)登記的相關(guān)法律制度，建立一套完善的關(guān)于農(nóng)村農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)登記及交易和抵押的法律制度和法律體系。

1.2.2 推進(jìn)新一輪農(nóng)村房屋制度改革的關(guān)鍵

①全面實(shí)行農(nóng)房產(chǎn)權(quán)登記制度。按照城鄉(xiāng)一體化管理原則推進(jìn)集體土地房屋權(quán)屬登記，開展集體土地上房屋登記，并非指為“小產(chǎn)權(quán)房”開綠燈，要符合國家有關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和農(nóng)村房屋登記制度的統(tǒng)一。

②允許農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。只要規(guī)范了流轉(zhuǎn)的條件、認(rèn)證、有關(guān)程序等，應(yīng)該允許農(nóng)村房屋進(jìn)行流傳，國家一再強(qiáng)調(diào)要加大投入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，這也不失為增加投入的途徑。對(duì)農(nóng)民來說，是將“死物”換成了現(xiàn)錢，提高了農(nóng)民的融資能力，農(nóng)民的資產(chǎn)因此流動(dòng)起來；對(duì)買受人來說，滿足了他們的需要。城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村來，帶來了先進(jìn)的理念和大量的資金，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)芈糜谓?jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也提高了當(dāng)?shù)鼐用裎幕?，?shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)交融。

③農(nóng)房可以用來抵押貸款。農(nóng)村私有房屋具有充當(dāng)?shù)盅何锏奶卣?，其一具備交換價(jià)值；其二屬于不動(dòng)產(chǎn)；其三能夠充分發(fā)揮農(nóng)民對(duì)自主物的財(cái)富效應(yīng)。目前在我國城中村農(nóng)村，東部沿海，發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，許多農(nóng)戶擁有價(jià)值幾十萬甚至上百萬元的私人住房，其有巨大私人財(cái)富不能發(fā)揮應(yīng)有抵押，擔(dān)保作用，是一個(gè)巨大浪費(fèi)和資源配制不合理，同時(shí)不符合經(jīng)濟(jì)效益的主導(dǎo)原則。在現(xiàn)有的信貸條件下，農(nóng)村貸款難的根本原因之一在于農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)難以找到有效的貸款抵押資產(chǎn)。一方面政府在繼續(xù)鼓勵(lì)農(nóng)戶自愿互助擔(dān)保的同時(shí)，應(yīng)通過制度安排，建立專門的擔(dān)?；鸹驌?dān)保機(jī)構(gòu)從事農(nóng)業(yè)擔(dān)保服務(wù)。另一方面可以由地方政府出資支持成立農(nóng)村信用擔(dān)保的基金或機(jī)構(gòu)，也可以通過鼓勵(lì)措施引導(dǎo)商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村擔(dān)保業(yè)務(wù)，探索實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)抵押、倉單質(zhì)押、權(quán)益質(zhì)押等擔(dān)保形式。盡快修改《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律中有關(guān)不利于農(nóng)地有效、正常抵押擔(dān)保部分。巧婦難為無米之炊，農(nóng)民手中沒有錢，投資發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)就是空話。因此通過建立農(nóng)村住房抵押貸款運(yùn)作機(jī)制，盤活農(nóng)村住房固定資產(chǎn)，拓寬農(nóng)民融資渠道，緩解農(nóng)民貸款“擔(dān)保難”問題，以增加對(duì)農(nóng)民自主創(chuàng)新的資金供給，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展。

結(jié)束語：黨的十七屆三中全會(huì)提出尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，重新把農(nóng)村改革和發(fā)展確定為今后工作的重點(diǎn)。在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，繼續(xù)還權(quán)于民，維護(hù)和爭(zhēng)取農(nóng)民權(quán)益，必然成為推進(jìn)農(nóng)村改革的關(guān)鍵，這需要政府、社會(huì)、農(nóng)民三方共同的努力。歷史經(jīng)驗(yàn)昭示，只有農(nóng)民的權(quán)益得到充分保障，農(nóng)民的創(chuàng)造性才能得到發(fā)揮，農(nóng)村和城市才能和諧共進(jìn)，農(nóng)村改革才能進(jìn)一步深化并邁上新的臺(tái)階。

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