行政組織宏觀環(huán)境的研究

諶敏越

摘 要：行政組織環(huán)境是行政組織對(duì)社會(huì)進(jìn)行公共管理活動(dòng)和內(nèi)部管理活動(dòng)時(shí)所面臨的環(huán)境,是直接或間接影響行政組織存在、發(fā)展以及活動(dòng)的各個(gè)因素之和。任何行政組織都是特定國(guó)際政治背景下的行政組織,都要和國(guó)際環(huán)境進(jìn)行能量、信息和物質(zhì)的交換,認(rèn)真分析和充分認(rèn)識(shí)行政組織的國(guó)際政治環(huán)境對(duì)行政組織的職能轉(zhuǎn)變和行政效率的提高有著十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：行政組織；國(guó)際政治環(huán)境

1 行政組織環(huán)境概述

“‘環(huán)境在生態(tài)學(xué)中是指事務(wù)周圍影響事物發(fā)展的各種要素的總和” 。行政環(huán)境是指國(guó)家在對(duì)社會(huì)進(jìn)行公共管理時(shí)所面臨的環(huán)境,是影響行政及其活動(dòng)的各個(gè)因素的總和。行政組織環(huán)境是行政組織對(duì)社會(huì)進(jìn)行公共管理活動(dòng)和內(nèi)部管理活動(dòng)時(shí)所面臨的環(huán)境，是直接或間接影響行政組織存在、發(fā)展以及活動(dòng)的各個(gè)因素之和。

我們可以看出，“行政組織環(huán)境”一詞源于行政生態(tài)學(xué)。行政生態(tài)學(xué)是20世紀(jì)60年代開始發(fā)展起來(lái)的一個(gè)學(xué)科，它將生態(tài)學(xué)的基本原理用于行政學(xué)研究領(lǐng)域，旨在研究行政與周圍事物之間的關(guān)系。而行政組織環(huán)境則是行政生態(tài)學(xué)主要的研究對(duì)象之一。它是運(yùn)用生態(tài)學(xué)的理論和方法來(lái)研究行政組織的產(chǎn)生、運(yùn)行和發(fā)展?fàn)顩r，也就是借用生態(tài)學(xué)研究生命主體與其環(huán)境的相互關(guān)系和作用的基本理論與方法，來(lái)研究行政組織與其社會(huì)環(huán)境之間的相互關(guān)系，研究模擬生態(tài)系統(tǒng)的社會(huì)行政系統(tǒng)。在生態(tài)學(xué)看來(lái)，沒(méi)有一種生命有機(jī)體是可以孤立存在的，任何一種有機(jī)體都必須依賴于周圍的生物或無(wú)機(jī)物，都必須同周圍的環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)交換才能生存:同樣，要了解一個(gè)國(guó)家的公共行政組織，不應(yīng)該僅局限于行政組織本身，而應(yīng)該跳出該行政組織系統(tǒng)，從社會(huì)大系統(tǒng)的角度來(lái)考察其行政組織系統(tǒng)的產(chǎn)生、運(yùn)行和發(fā)展，這樣才能更為真實(shí)、更為全面地認(rèn)識(shí)行政組織環(huán)境。

行政組織環(huán)境包括微觀環(huán)境、中觀環(huán)境和宏觀環(huán)境。行政組織的宏觀環(huán)境是指處于行政組織系統(tǒng)之外的，能夠直接或間接影響行政組織存在、發(fā)展與活動(dòng)的一切因素或條件的總和。行政組織作為一個(gè)開放的社會(huì)系統(tǒng)，時(shí)時(shí)刻刻與組織之外的其他系統(tǒng)進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息的交換，它們之間的相互作用、相互關(guān)聯(lián)構(gòu)成了行政組織活動(dòng)的宏觀環(huán)境。很明顯，本文所要討論的行政組織的國(guó)際政治環(huán)境屬于宏觀環(huán)境的范疇。

2 我國(guó)現(xiàn)階段行政組織國(guó)際政治環(huán)境的主要特點(diǎn)：

2.1 世界政治格局由“一超多強(qiáng)”向“多極化”趨勢(shì)發(fā)展。自從1989年蘇聯(lián)解體以后，世界政治格局由兩極抗衡向多極化方向發(fā)展，軍事對(duì)峙逐步讓位于政治、經(jīng)濟(jì)、科技等國(guó)家綜合實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)，在處理國(guó)際關(guān)系問(wèn)題上，和平對(duì)話比軍事對(duì)抗有著更加強(qiáng)烈的呼聲。在20世紀(jì)末和21世紀(jì)初，隨著世界經(jīng)濟(jì)區(qū)域化和全球化的進(jìn)一步發(fā)展，歐共體、中國(guó)、日本、印度、巴西等組織和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了較大的提高，由于這些國(guó)家憑借快速增長(zhǎng)的國(guó)家實(shí)力努力爭(zhēng)取參與國(guó)際事務(wù)的平等地位，它們?cè)谑澜缥枧_(tái)上的政治影響力和政治發(fā)言權(quán)也日益增大，從而使世界走上政治多極化的道路。

2.2 和平與發(fā)展為時(shí)代的兩大主題。從目前的國(guó)際形勢(shì)來(lái)看，雖然“不公平不公正的國(guó)際政治舊秩序沒(méi)有從根本上改變，影響和平與發(fā)展的不確定因素在增加，傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅的因素相互交織、恐怖主義危害上升，霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治有了新的表現(xiàn)，民族、宗教矛盾和邊界、領(lǐng)土的爭(zhēng)端導(dǎo)致的局部沖突此起彼伏，南北差距進(jìn)一步擴(kuò)大，世界還很不安寧，人類面臨著許多嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)”， 但是，“總的來(lái)看，當(dāng)前和平與發(fā)展仍然是當(dāng)今時(shí)代的主題。維護(hù)和平促進(jìn)發(fā)展事關(guān)各國(guó)人民的福祉，是各國(guó)人民的共同愿望，也是不可阻擋的歷史潮流。世界政治多極化和經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的發(fā)展，給世界的和平與發(fā)展帶來(lái)了有利的條件和機(jī)遇。新的世界大戰(zhàn)在可以預(yù)見的時(shí)期內(nèi)打不起來(lái)，爭(zhēng)取較長(zhǎng)時(shí)期的國(guó)際和平環(huán)境和良好的周邊環(huán)境是可以實(shí)現(xiàn)的”。目前的國(guó)際形式告訴人們，世界各國(guó)，特別是發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)越是發(fā)展，野蠻的戰(zhàn)爭(zhēng)侵略就越是不得人心，和平與發(fā)展的世界主流就越是不可逆轉(zhuǎn)。

3 國(guó)際政治因素對(duì)行政組織環(huán)境的影響分析

九十年代以來(lái)，國(guó)際社會(huì)結(jié)束了冷戰(zhàn)，開始步入“和平、發(fā)展和進(jìn)步”為主題的時(shí)代。世界經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)日漸加強(qiáng)，中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的目標(biāo)也即將實(shí)現(xiàn)，以“效率和競(jìng)爭(zhēng)”為特征的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益為世界多數(shù)國(guó)家所采用，新技術(shù)革命的巨大影響以及社會(huì)參與的要求日益強(qiáng)烈， 整個(gè)人類社會(huì)全球化的進(jìn)程日益加快，生產(chǎn)國(guó)際化、貿(mào)易國(guó)際化、金融國(guó)際化等現(xiàn)象使得任何一個(gè)國(guó)家都不可能孤立地存在于世界上，這些現(xiàn)象必將影響每個(gè)國(guó)家的國(guó)內(nèi)行政組織的活動(dòng)，這種外部的巨大而迅速的變革對(duì)中國(guó)公共行政組織的變革與發(fā)展形成了巨大的壓力。行政組織的宏觀環(huán)境決定了一國(guó)行政活動(dòng)的職能領(lǐng)域和行政活動(dòng)的水平，影響和制約著行政組織的運(yùn)行方向和運(yùn)行效率，有時(shí)候甚至?xí)?duì)行政組織的滅亡或發(fā)展產(chǎn)生重要作用，而國(guó)際政治環(huán)境是行政組織宏觀環(huán)境的重要方面，因此，認(rèn)真分析和充分認(rèn)識(shí)行政組織的國(guó)際政治環(huán)境對(duì)行政組織的良性運(yùn)行和發(fā)展有著十分重要的意義。影響行政組織活動(dòng)的國(guó)際政治因素包括國(guó)際格局、國(guó)際形勢(shì)、國(guó)際局勢(shì)、國(guó)際交往四個(gè)方面：

3.1 國(guó)際格局是指兩個(gè)陣營(yíng)對(duì)立、多極化或一超多強(qiáng)的狀態(tài)，該國(guó)在國(guó)際格局中所處的地位。“國(guó)際政治格局是指國(guó)際舞臺(tái)上的主要政治力量之間在一定歷史時(shí)期內(nèi)相互聯(lián)系、相互作用而形成的一種結(jié)構(gòu)狀態(tài)” 。我們從以上定義可知，國(guó)際政治格局構(gòu)成國(guó)際格局的主要方面。換言之，國(guó)際政治格局就是國(guó)際政治舞臺(tái)上的政治力量對(duì)比狀態(tài)。

國(guó)際政治格局是行政組織的國(guó)際政治環(huán)境的主要影響因素，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和判斷國(guó)際政治格局的是行政組織在處理對(duì)外活動(dòng)時(shí)作出正確決策的關(guān)鍵。任何一個(gè)國(guó)家都是一定國(guó)際政治格局下的國(guó)際社會(huì)主體，而行政組織作為引領(lǐng)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的主要力量，總必要要和其他國(guó)際政治力量和國(guó)際社會(huì)主體發(fā)生這樣或那樣的聯(lián)系和進(jìn)行能量、信息的交換。任何一個(gè)國(guó)家的行政組織不僅要受制于國(guó)內(nèi)各種環(huán)境因素，而且也離不開國(guó)際政治環(huán)境的影響。行政組織作為國(guó)家公權(quán)利的行使主體，其行為和相關(guān)活動(dòng)的影響范圍十分廣泛，如果一個(gè)行政組織不能夠準(zhǔn)確地定位和分析當(dāng)前國(guó)際社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等各種力量的構(gòu)成和分布情況，不能夠根據(jù)國(guó)際政治環(huán)境正確判斷和定位自己的職能、職責(zé)，并采取合乎適宜的政策來(lái)捍衛(wèi)國(guó)家利益和公共利益的話，那么它必定不能充分地利用各種環(huán)境因素地取得較好的行政效益，并完成黨和人民賦予行政組織的神圣使命。

3.2 國(guó)際形勢(shì)是指整個(gè)世界處于戰(zhàn)爭(zhēng)還是處于和平發(fā)展的狀態(tài)，以及本國(guó)的卷入程度。相對(duì)和平安定的國(guó)際環(huán)境是每一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要條件。每一個(gè)國(guó)家只有在安定有序的國(guó)際政治、軍事背景下，才能集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事業(yè)，提升人民生活水平和綜合國(guó)力。歷史的教訓(xùn)告訴我們，戰(zhàn)爭(zhēng)是吞噬國(guó)民財(cái)富、消耗國(guó)力的惡魔。如果一個(gè)國(guó)家被卷入到戰(zhàn)爭(zhēng)之中，該國(guó)必要要加大對(duì)軍費(fèi)的投入，從而減少對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)其他方面的投入，這樣就勢(shì)必會(huì)減緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。行政組織是國(guó)家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提升綜合國(guó)力的助推器，每個(gè)行政組織在不同的國(guó)際形勢(shì)下其職能側(cè)重點(diǎn)也就會(huì)有所不同。在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，行政組織不僅要向社會(huì)提供社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)功能，更重要的是還要將更多的精力放在維護(hù)國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)土完整、國(guó)家尊嚴(yán)和利益上。

3.3“國(guó)際局勢(shì)通常是指在一定時(shí)期內(nèi)國(guó)際關(guān)系變化發(fā)展的狀態(tài)” 。一個(gè)國(guó)家的行政組織在國(guó)際社會(huì)所持的基本立場(chǎng)，主要依賴于國(guó)際局勢(shì)的具體變化和國(guó)家利益的驅(qū)動(dòng)。正確認(rèn)識(shí)一國(guó)所處的時(shí)代和當(dāng)前世界政治經(jīng)濟(jì)與國(guó)際關(guān)系的新情況，是政府處理對(duì)外關(guān)系時(shí)制定正確決策，改造對(duì)自己不利的國(guó)際環(huán)境，謀求保護(hù)和發(fā)展本國(guó)利益的重要依據(jù)。行政組織在進(jìn)行各項(xiàng)涉外決策時(shí)，必須對(duì)國(guó)際形勢(shì)的現(xiàn)狀以及未來(lái)的發(fā)展予以高度的重視。國(guó)際形勢(shì)對(duì)各國(guó)行政組織的影響大體上表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

3.3.1 國(guó)際局勢(shì)的多變性要求行政組織根據(jù)國(guó)際形勢(shì)的變化適時(shí)地調(diào)整自己的對(duì)外政策和職能范圍。國(guó)際局勢(shì)在某一特定的歷史時(shí)期內(nèi)會(huì)不斷地有所發(fā)展，有所變化。公共行政組織在進(jìn)行涉外決策時(shí)，必須把國(guó)際局勢(shì)看成是一個(gè)復(fù)雜的變量而不是一個(gè)常量，要充分考慮到國(guó)際形勢(shì)向不同方向發(fā)展變化的可能性。對(duì)國(guó)際形勢(shì)的準(zhǔn)確判斷和把握有利于公共行政組織提升各項(xiàng)對(duì)外政策的預(yù)見性和機(jī)動(dòng)性， 隨時(shí)適當(dāng)?shù)卣{(diào)整自己的對(duì)策。任何行政組織如果想要在紛繁復(fù)雜的國(guó)際政治舞臺(tái)上贏得主動(dòng)，趨利避害，就必須善于進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，為自身進(jìn)行對(duì)外活動(dòng)制定正確的指導(dǎo)方針，以求有備無(wú)患。

3.3.2 國(guó)際局勢(shì)的突變性特點(diǎn)要求行政組織要具有較強(qiáng)的危機(jī)決策能力，善于處理各種突變事件。國(guó)際局勢(shì)的發(fā)展變化雖然存在著相對(duì)穩(wěn)定的基本方向，但是它在具體的變化發(fā)展過(guò)程中卻又會(huì)因?yàn)槟承┡既恍缘囊蛩氐挠绊懚l(fā)生一些突然性的變化。這些變化往往突然出現(xiàn)，變幻莫測(cè)，難以預(yù)料。每當(dāng)國(guó)際形勢(shì)發(fā)生突變，而這種突變又直接和己相關(guān)時(shí)，本國(guó)的公共行政組織便需要進(jìn)行相應(yīng)的外交決策。

3.4 國(guó)際交往和聯(lián)系的多樣化和國(guó)際事務(wù)的復(fù)雜化使得行政組織的職能領(lǐng)域和管理范圍進(jìn)一步深入和擴(kuò)大。國(guó)際交往主要是指國(guó)家之間在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的合作程度(深度、廣度和頻度)，該國(guó)參與國(guó)際合作程度及所承擔(dān)的義務(wù)和依賴程度。隨著第三次科技革命的蓬勃發(fā)展和信息社會(huì)的來(lái)臨，各個(gè)國(guó)家及其人民之間的交往日益頻繁， 國(guó)際分工進(jìn)一步擴(kuò)大，國(guó)際貿(mào)易規(guī)?？涨芭蛎?，電子信息技術(shù)迅速發(fā)展，國(guó)際合作規(guī)模擴(kuò)大、相互依賴程度加強(qiáng) ，國(guó)與國(guó)之間的時(shí)間和空間距離大大縮小，整個(gè)世界正在形成一個(gè)“地球村”，各國(guó)之間政治、經(jīng)濟(jì)、文化之間的交往和聯(lián)系日益密切化、復(fù)雜化， 任何國(guó)家的行政組織及其活動(dòng)都必然要受到國(guó)外形勢(shì)變化的影響，并為此調(diào)整國(guó)家內(nèi)部的行政活動(dòng)。經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代、網(wǎng)絡(luò)信息化時(shí)代的到來(lái)對(duì)行政組織提出了新的要求和挑戰(zhàn)。世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)的開放和發(fā)展程度的加深要求行政組織的各種管理方式逐漸規(guī)范化、法制化，并與國(guó)際接軌。信息化時(shí)代的到來(lái)便利了行政組織電子政務(wù)的推行，大大提高了行政效率、降低了行政成本。

4 分析和充分認(rèn)識(shí)國(guó)際政治環(huán)境的意義

第一、從宏觀上看，行政組織活動(dòng)的直接目的并不在于改造行政環(huán)境，而是適應(yīng)行政環(huán)境提出的要求和提供的條件，合理到確定行政組織的活動(dòng)目標(biāo)和決策方案，遵循社會(huì)發(fā)展規(guī)律和行政生態(tài)規(guī)律，從而達(dá)到提高行政效率和行政效益的目的。行政組織只有對(duì)國(guó)際政治環(huán)境有了比較準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，才能夠準(zhǔn)確地定位自己的職能范圍，正確地把握自己的活動(dòng)方向。從目前的國(guó)際政治環(huán)境來(lái)看，我們面對(duì)著一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的世界格局和風(fēng)云變幻的國(guó)際形勢(shì)。世界格局繼續(xù)朝著多極化的方向發(fā)展，但美國(guó)妄圖稱霸世界，建立由其主宰的單極世界。和平與發(fā)展仍然是世界的主潮流，但霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治、冷戰(zhàn)思維以及邊界糾紛、民族沖突和地區(qū)戰(zhàn)爭(zhēng)仍然威脅地區(qū)的安寧、世界的和平與發(fā)展。新科技革命和經(jīng)濟(jì)全球化加速發(fā)展， 向行政組織的職能轉(zhuǎn)變提出了新的要求，也為行政組織的改革、發(fā)展與良性運(yùn)行提供了難得的機(jī)遇，同時(shí)也提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。國(guó)際政治與經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)日趨明顯，國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益日益成為國(guó)際關(guān)系的首要因素，行政組織各項(xiàng)戰(zhàn)略決策和政策的出臺(tái)很難單純地用政治或經(jīng)濟(jì)的眼光來(lái)觀察、分析問(wèn)題，必須充分考慮相關(guān)的國(guó)際背景和因素的影響。改革開放以來(lái)，我國(guó)政府和共產(chǎn)黨堅(jiān)持鄧小平的國(guó)際戰(zhàn)略思想，堅(jiān)持獨(dú)立自主的和平外交政策，發(fā)展同各國(guó)的友好往來(lái)，并同一些重要的國(guó)家建立了戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，大大改善了我國(guó)的國(guó)際政治環(huán)境和周邊環(huán)境，開創(chuàng)了中國(guó)近現(xiàn)代歷史上最好的和平局面。然而，中美、中日、等大國(guó)關(guān)系，國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、安全等領(lǐng)域和周邊地區(qū)，還存在著一些不穩(wěn)定的因素，因此，我國(guó)的公共行政組織在處理對(duì)外政治、經(jīng)濟(jì)、安全等方面的關(guān)系時(shí)，必須采取十分謹(jǐn)慎的態(tài)度，加強(qiáng)對(duì)國(guó)際環(huán)境的研究和關(guān)注，對(duì)我國(guó)周邊地區(qū)和整個(gè)國(guó)際形勢(shì)作出冷靜的分析、準(zhǔn)確的判斷、正確的預(yù)測(cè)為我們實(shí)事求是的認(rèn)識(shí)國(guó)際政治環(huán)境、準(zhǔn)確地進(jìn)行行政組織的職能定位、適時(shí)地進(jìn)行相關(guān)的職能調(diào)整、選擇切實(shí)可行的戰(zhàn)略策略提供科學(xué)依據(jù)。

第二，認(rèn)清行政組織活動(dòng)的國(guó)際政治環(huán)境環(huán)境是正確認(rèn)識(shí)和轉(zhuǎn)變行政職能，堅(jiān)持行政改革，提高行政效率和效益的重要前提。當(dāng)今世界瞬息萬(wàn)變，各國(guó)之間的政治、經(jīng)濟(jì)往來(lái)紛繁復(fù)雜。我們只有對(duì)當(dāng)今世界國(guó)際形勢(shì)的變化有了充分的了解，對(duì)本國(guó)與其他各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等聯(lián)系和往來(lái)有了較為充分的認(rèn)識(shí)， 才能夠適應(yīng)行政組織活動(dòng)環(huán)境的變化，根據(jù)國(guó)際形勢(shì)的需要和要求，相應(yīng)地調(diào)整行政組織的職能、職權(quán)范圍和機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立科學(xué)合理的行政系統(tǒng)，從而為切實(shí)有效地提高行政組織的行政效率提供保障。