淺談土地征用中存在的問題及對(duì)策

劉淑香

摘要：近幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化建設(shè)不斷加快，國家對(duì)土地征用越來越多。筆者試圖從我國對(duì)農(nóng)村土地征用的現(xiàn)狀出發(fā)，圍繞征地補(bǔ)償、被征地農(nóng)民的保障等環(huán)節(jié)入手，反思在這些方面存在的問題，歸結(jié)原因，對(duì)相應(yīng)的立法略作一下淺顯的建議。

關(guān)鍵詞：土地征用；問題；對(duì)策

1 土地征用過程中存在問題

1．1 征地補(bǔ)償?shù)?/p>

我們知道，國家為了公共利益，對(duì)被征占土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，既是世界通例，也體現(xiàn)了國家公共利益與土地所有者的“生產(chǎn)利益”、“財(cái)產(chǎn)利益”在矛盾中的必要協(xié)調(diào)，但是我國現(xiàn)行法律規(guī)定明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，如我國《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定：“征用耕地土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，②征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍?！备鶕?jù)上述法律規(guī)定，國家對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)都是以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足，它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)而難以維護(hù)農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平。而廉價(jià)的土地征用成本使政府在征地中獲取了本應(yīng)屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價(jià)利益，侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽(yù)與權(quán)威的樹立。

1.2 土地收益分配難

主要是土地收益究竟補(bǔ)償給誰的問題，土地征用過程中，土地收益為土地所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此，這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，即在集體經(jīng)濟(jì)及農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實(shí)際當(dāng)中，一些縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補(bǔ)償中往往處于劣勢(shì)，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法規(guī)不明確。土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗費(fèi)的補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，前面已經(jīng)講過。對(duì)于這些費(fèi)用是應(yīng)以集體經(jīng)濟(jì)組織登記戶口為準(zhǔn)，還是以土地承包人為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，法律無具體規(guī)定，實(shí)踐中容易產(chǎn)生糾紛。對(duì)于嫁城女、新生兒等能否享有分配之權(quán)，享有多大分配權(quán)，因無明確的法律依據(jù)，在實(shí)踐中各地依《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，由村民大會(huì)或村民小組通過土地費(fèi)用分配方案，在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大，沒有享有分配權(quán)或沒有享有完全分配權(quán)的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院。對(duì)該類案件缺乏具體的法律依據(jù)，在處理上隨意性很大，法院判決后，很難使當(dāng)事人服判決，執(zhí)行過程中村委會(huì)抵觸大。

2 完善我國土地征用制度的對(duì)策

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最穩(wěn)定最可靠的社會(huì)保障。而征地會(huì)使農(nóng)民失去最基本的生產(chǎn)資料和生活保障。如果得不到合理補(bǔ)償和妥善的安置，農(nóng)民難以生存和發(fā)展，也會(huì)帶來一系列社會(huì)問題和矛盾。因此，改革我國土地征用制度，科學(xué)地論證征地補(bǔ)償及安置辦法，已經(jīng)成為迫在眉睫的任務(wù)。

2.1 完善土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民

土地征用補(bǔ)償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問題，《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個(gè)極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，計(jì)算時(shí)主觀性很強(qiáng)，不僅增大了政府自由補(bǔ)償?shù)碾S意性，而且在實(shí)踐中征地的雙方多數(shù)是達(dá)不成共識(shí)的。因此，筆者認(rèn)為解決這些問題應(yīng)從幾個(gè)方面著手：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)，但還遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產(chǎn)量因?yàn)椴荒芊从惩恋氐奈恢谩⒌貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價(jià)格的經(jīng)濟(jì)因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差別的真實(shí)價(jià)值，目前世界大多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家或地區(qū)將土地市場(chǎng)價(jià)格作為征地補(bǔ)償依據(jù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，土地沒有價(jià)格，征地補(bǔ)償依常年產(chǎn)量未嘗不可，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，繼續(xù)這樣做就不利保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民利益，為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，也為了建立我國完善的土地市場(chǎng)，征地補(bǔ)償只有以土地的市場(chǎng)價(jià)格實(shí)行公平補(bǔ)償來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較為合理，在公平補(bǔ)償原則下，征用補(bǔ)償金包括兩部分：土地的市場(chǎng)價(jià)格和相關(guān)補(bǔ)助金。土地的市場(chǎng)價(jià)格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場(chǎng)中所有權(quán)形態(tài)所具有的無限年期的正常市場(chǎng)價(jià)格。在我國目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對(duì)農(nóng)民進(jìn)行生存保障的社會(huì)保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補(bǔ)助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費(fèi)用，新的工作的前期費(fèi)用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則還包括建筑物的補(bǔ)償費(fèi)。第二，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。筆者認(rèn)為在對(duì)農(nóng)民的實(shí)際損失給予了補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對(duì)于個(gè)人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益就更應(yīng)該給予維護(hù)。第三，合理的給予安置，應(yīng)該在給予金錢補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，對(duì)他們今后的生活給予安置。如給予換地補(bǔ)償?shù)陌仓茫褪窃谡饔昧诉@塊土地后用另一塊適宜耕種的土地補(bǔ)償。有學(xué)者還提出了“債券或股權(quán)補(bǔ)償”，筆者同意這樣的補(bǔ)償方法，因?yàn)檫@種補(bǔ)償?shù)姆绞绞找娣€(wěn)定，綜合效益周期長(zhǎng)，能為失地農(nóng)民日后的生活提供保證，另外，筆者認(rèn)為還可以將一部分補(bǔ)償拿出為失地農(nóng)民辦理保險(xiǎn)，這也是維護(hù)他們合法利益可行的途徑之一。

2.2 合理分配土地征用補(bǔ)償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)合理分配的關(guān)鍵

我國法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。這些權(quán)利可以通過土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書，從而在法律上得到有效的確認(rèn)和保護(hù)。在權(quán)利證書中應(yīng)明確規(guī)定集體土地權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)，通過土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查情況權(quán)利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權(quán)利的行使能夠?qū)?yīng)特定的物，從而防止權(quán)利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權(quán)或使用權(quán)。由于我國特殊的國情，集體土地對(duì)農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料，③土地征用是對(duì)集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得份額應(yīng)用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)，如興修農(nóng)田水利建設(shè)，購置農(nóng)機(jī)具，幫助農(nóng)民引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，更新品種，提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)，同時(shí)還可進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。此外，凡涉及處置集體土地所有權(quán)的經(jīng)管事項(xiàng)，可以必須經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論決定，對(duì)于土地征用協(xié)議，可以必須經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論決定才能簽訂實(shí)施，防止“鄉(xiāng)扣留、村干部私下瓜分” 現(xiàn)象，國土部門也應(yīng)積極配合審計(jì)、監(jiān)察等部門及時(shí)監(jiān)督檢查征地費(fèi)用的分配使用情況。

參考文獻(xiàn)

[1]張慶華著《中國土地法操作實(shí)務(wù)》，法律出版社，2003年11月第1版.

[2]《國土資源執(zhí)法監(jiān)察手冊(cè)》.