扶貧產(chǎn)品的公私屬性分析及我國反貧困政策設(shè)計(jì)

胡海斌

一、我國主要扶貧產(chǎn)品介紹

1.著眼于個(gè)人基本保障的扶貧項(xiàng)目。建立貧困地區(qū)人民生活基本保障制度不僅是反貧困的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，也是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本要求，主要包括以下項(xiàng)目：一是貧困性社會(huì)救助制度，它是農(nóng)村社會(huì)救助制度的主要內(nèi)容和基礎(chǔ)，由農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村“五保” 供養(yǎng)制度等組成。二是災(zāi)害性社會(huì)救助制度，主要是指對(duì)遭受自然災(zāi)害侵襲而無法維持基本生活的農(nóng)村社會(huì)成員由政府或社會(huì)各界給予的物質(zhì)幫助或經(jīng)濟(jì)援助。貧困地區(qū)由于自然生態(tài)環(huán)境的特殊性，其自然災(zāi)害（諸如干旱、洪災(zāi)、沙塵暴等） 時(shí)有發(fā)生， 有時(shí)莊稼幾乎絕收， 給貧困地區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)與生活造成嚴(yán)重危害。三是農(nóng)村醫(yī)療救助制度，它是解決貧困地區(qū)農(nóng)民因病致貧、因病返貧的重要社會(huì)救助內(nèi)容。重點(diǎn)解決貧困戶因傳染病、地方病等大病而出現(xiàn)的因病致貧、因病返貧問題。其救助對(duì)象不僅包括農(nóng)村“五?！?供養(yǎng)的農(nóng)民、農(nóng)村低保的家庭、重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象和基本喪失勞動(dòng)能力的殘疾人員，還應(yīng)包括對(duì)困難、弱勢(shì)群體的幫扶，對(duì)上述人員及個(gè)別發(fā)生大額醫(yī)療費(fèi)用，嚴(yán)重影響其基本生活的參保對(duì)象實(shí)施除大病統(tǒng)籌外的醫(yī)療救助。

2.基礎(chǔ)設(shè)施型扶貧項(xiàng)目。貧困地區(qū)落后的基礎(chǔ)設(shè)施增加了農(nóng)民生產(chǎn)成本，限制農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，成為制約貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本因素，加強(qiáng)和改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為反貧困的必要條件。按投向分，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可分為三大類：一是生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施。包括農(nóng)田水利改建擴(kuò)建、生態(tài)環(huán)境治理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項(xiàng)目。二是服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施。包括校舍、師資等教育資源和其他農(nóng)村教育服務(wù)設(shè)施；疾病預(yù)防救治體系，醫(yī)療設(shè)備，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和從業(yè)人員的配制等衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施以及廣播電視等公共服務(wù)設(shè)施。三是流通性基礎(chǔ)設(shè)施。主要包括農(nóng)產(chǎn)品綜合市場(chǎng)和茶葉、生豬、藥材等農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)市場(chǎng)建設(shè)以及居民生活必需品市場(chǎng)、交通設(shè)施建設(shè)、垃圾處理設(shè)施、排水設(shè)施的建設(shè)等。

3.產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目：所謂產(chǎn)業(yè)化扶貧，就是堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，合理開發(fā)利用當(dāng)?shù)刭Y源，積極培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，著力增強(qiáng)貧困地區(qū)自我積累、自我發(fā)展能力，走出一條依靠自己力量增產(chǎn)增收、脫貧致富的路子。產(chǎn)業(yè)化扶貧是近年來我國正在實(shí)踐的重要扶貧模式，其基本特征是以貧困農(nóng)民為主體，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以生產(chǎn)要素為構(gòu)架，以貧困農(nóng)戶增產(chǎn)增收為目的，利用貧困地區(qū)特有資源優(yōu)勢(shì)，持續(xù)穩(wěn)定地帶動(dòng)貧困農(nóng)民快速致富。作強(qiáng)作大種植產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)和資源產(chǎn)業(yè)是產(chǎn)業(yè)化扶貧的主要著力點(diǎn)。按運(yùn)作模式分，產(chǎn)業(yè)化扶貧又可具體分為公司帶動(dòng)型、專業(yè)市場(chǎng)帶動(dòng)型和合作組織帶動(dòng)型等三種模式。在目前現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)中，公司帶動(dòng)型的約占40%，合作組織帶動(dòng)型的約占30%，專業(yè)市場(chǎng)帶動(dòng)性的約占12%，其他的屬于復(fù)合帶動(dòng)型模式（杜曉山，2006）。

4.著眼于“人力資本”的開發(fā)和積累的扶貧項(xiàng)目。在扶貧開發(fā)戰(zhàn)略中，人的素質(zhì)和能力的高低是反貧困的重要一環(huán)，貧困家庭的子女接受良好的教育是貧困農(nóng)戶及其后代實(shí)現(xiàn)擺脫貧困的最根本保證。目前，注重對(duì)貧困地區(qū)人力資本的開發(fā)和積累，加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)人力資本投資已成為國家扶貧政策的重要組成部分。人力資本扶貧項(xiàng)目大體可分為三類：一是義務(wù)教育項(xiàng)目。國家《義務(wù)教育法》規(guī)定，凡年滿六周歲的兒童，不分性別、民族、種族，應(yīng)當(dāng)入學(xué)接受規(guī)定年限的義務(wù)教育，國家對(duì)接受義務(wù)的學(xué)生免收學(xué)費(fèi)。但義務(wù)教育在貧困地區(qū)實(shí)施得并不理想，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1985年義務(wù)教育法頒布以來，我國農(nóng)村約有1.6億青少年沒有完成九年義務(wù)教育，2006年，我國農(nóng)村初中畢業(yè)生能夠升入高中的不到30％。二是職業(yè)教育培訓(xùn)項(xiàng)目。一方面，東部地區(qū)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求巨大，技能型人才資源短缺，另一方面，中西部有豐富的勞動(dòng)力資源，但文化程度低，沒有技術(shù)專長。在這樣的背景下，勞動(dòng)力培訓(xùn)為主的職業(yè)教育就成為一項(xiàng)見效快的扶貧工作重點(diǎn)。同時(shí)，通過勞動(dòng)力跨區(qū)轉(zhuǎn)移方式，還可以開闊農(nóng)民視野、提高農(nóng)民素質(zhì)，成為資金、信息和技術(shù)回流的載體，部分人還可以成為當(dāng)?shù)刂赂粠ь^人和扶貧開發(fā)主體，反過來促進(jìn)當(dāng)?shù)胤鲐氶_發(fā)。三是大學(xué)教育項(xiàng)目。通過國家助學(xué)金計(jì)劃和獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃，通過社會(huì)各界的支持以及貧困家庭自身的努力，保證品學(xué)兼優(yōu)的貧困農(nóng)戶的子女獲得了大、中專等高等教育的機(jī)會(huì)。

5.科技扶貧項(xiàng)目：科技扶貧是指以科學(xué)技術(shù)作為主要載體，以提高貧困地區(qū)生產(chǎn)力水平為目標(biāo)，以增強(qiáng)貧困地區(qū)生產(chǎn)能力、提高生產(chǎn)效率為標(biāo)志的一種扶貧方式?？萍挤鲐氻?xiàng)目主要包括三類：一是基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè)科技研究，比如高產(chǎn)水稻的研究、各種蔬菜、水果、生豬、特種品種的改良和種養(yǎng)植技術(shù)的改進(jìn)等，二是科技設(shè)備的推廣使用。包括推廣使用大型機(jī)械設(shè)備以提高生產(chǎn)效率等。三是組織方式的創(chuàng)新。比如生產(chǎn)的規(guī)?；⒓s化，服務(wù)的專業(yè)化等。

6.著眼于家庭生產(chǎn)、經(jīng)營和創(chuàng)業(yè)的微型扶貧項(xiàng)目。這些微型扶貧項(xiàng)目主要目的是提供最基本的初始資本，以提高起自我發(fā)展能力，作用群體包括外地打工者、下崗失業(yè)者以及其他家庭式經(jīng)營的自我雇傭者等，扶持的主要方式是小額信貸服務(wù)。

二、我國扶貧產(chǎn)品公私屬性分析及其分類

1.扶貧產(chǎn)品具有較強(qiáng)的公共品屬性

在對(duì)反貧困產(chǎn)品性質(zhì)的認(rèn)識(shí)上，人們經(jīng)歷了一個(gè)較長的曲折認(rèn)識(shí)過程。最初，人們傾向于把反貧困當(dāng)作私人產(chǎn)品，認(rèn)為靠市場(chǎng)機(jī)制就能自然解決貧困問題。如早期發(fā)展的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，一個(gè)國家只要有經(jīng)濟(jì)增長，就可以通過擴(kuò)散效應(yīng)和涓粒效應(yīng)緩解乃至消除貧困，貧困的消除是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。典型的有庫茲涅茨“倒U形發(fā)展理論”，該理論認(rèn)為：在從前工業(yè)文明向工業(yè)文明極為快速轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)增長早期，不平等擴(kuò)大，中間一個(gè)時(shí)期變得相對(duì)穩(wěn)定，后期不平等將逐步縮小。后來，韋斯科夫的發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)理論以及劉易斯的勞動(dòng)力剩余模型都在各自的理論框架中強(qiáng)調(diào)了GNP增長的重要性。受上述理論的影響，在上世紀(jì)中期，各國普遍實(shí)行以經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略為指導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)高速度發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程，寄希望于通過經(jīng)濟(jì)增長全面消除普遍存在的貧困。60年代后，聯(lián)合國更是連續(xù)實(shí)施兩個(gè)“發(fā)展十年” 計(jì)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化強(qiáng)調(diào)GNP增長的發(fā)展戰(zhàn)略。但現(xiàn)實(shí)并沒有應(yīng)驗(yàn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的預(yù)言， “擴(kuò)散效應(yīng)” 和“涓滴效應(yīng)”并沒有出現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)惠沒有自動(dòng)地從富裕階層向貧困階層轉(zhuǎn)移，并進(jìn)而解決貧困問題。在此基礎(chǔ)上，人民逐漸認(rèn)識(shí)到：由于貧困地區(qū)配套設(shè)施的落后性以及自身的脆弱性，往往面臨投入多、成本高而收益少、風(fēng)險(xiǎn)大的局面，這必然影響到以追求利潤最大化為目標(biāo)的私人資本進(jìn)入扶貧領(lǐng)域的積極性。更為嚴(yán)重的是，資本在逐利本性的驅(qū)使下，不斷的從貧困地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)，從而形成貧困的惡性循環(huán)，導(dǎo)致貧困人口生活狀況的惡化。這是單純依靠市場(chǎng)自身力量反貧困失敗的一個(gè)根本原因。

反貧困雖然不能帶來直接的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但具有其他方面的正向效應(yīng)。一是具有較強(qiáng)的社會(huì)外部效應(yīng)，隨著貧困現(xiàn)象的減少，社會(huì)秩序必然有所好轉(zhuǎn)，社會(huì)動(dòng)蕩有所減緩，有助于減少社會(huì)動(dòng)蕩和犯罪，有助于體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性。二是具有較強(qiáng)的宏觀經(jīng)濟(jì)外部效應(yīng)，由于反貧困的本質(zhì)就是縮小社會(huì)分配差距，社會(huì)分配差距的縮小可以極大的增加弱勢(shì)群體的消費(fèi)需求，進(jìn)而增加整個(gè)社會(huì)的消費(fèi)需求，這對(duì)于需要刺激消費(fèi)需求來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的中國來說，具有雙重意義。從這個(gè)角度，反貧困產(chǎn)品無疑具有較強(qiáng)的公共產(chǎn)品屬性。

2.公共產(chǎn)品框架下扶貧產(chǎn)品的分類

借鑒公共產(chǎn)品理論，依據(jù)排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的強(qiáng)弱，可將扶貧產(chǎn)品分成如下幾類：（1）純公共類扶貧產(chǎn)品。指具有非常強(qiáng)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性（或者說排他成本很高）的產(chǎn)品。包括全部保障類扶貧項(xiàng)目；基礎(chǔ)設(shè)施類中的大江大河治理、電力、公共衛(wèi)生、廣播電視等服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施；科技扶貧類中農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究；人力資本類中的義務(wù)教育項(xiàng)目；（2）俱樂部型扶貧公共產(chǎn)品。指排他性較強(qiáng)但競(jìng)爭(zhēng)性較弱的產(chǎn)品，既其消費(fèi)者可以局限于一定群體或者一定地域范圍內(nèi)，是一種外部效應(yīng)相對(duì)較少的產(chǎn)品。包括可以通過收費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，比如可以收費(fèi)的公路、橋梁；地區(qū)性的公共產(chǎn)品和社區(qū)性的公共產(chǎn)品，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路、社區(qū)衛(wèi)生院等。（3）可擁擠型扶貧公共產(chǎn)品。其特點(diǎn)是排他性較弱但在消費(fèi)上具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性，從這個(gè)角度，可擁擠產(chǎn)品又稱共同資源。如敬老院、公共漁場(chǎng)、公用牧場(chǎng)等。（4）一般性扶貧公共產(chǎn)品。除了俱樂部公共品和可擁擠公共品外的準(zhǔn)公共品都可歸入一般準(zhǔn)公共范疇，其特點(diǎn)是具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性。包括基礎(chǔ)設(shè)施類的農(nóng)產(chǎn)品綜合市場(chǎng)建設(shè)，垃圾處理設(shè)施等；產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目中處于發(fā)展初期的種植養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)等；人力資本扶貧項(xiàng)目中的高中（職高）教育，大學(xué)教育等。（5）私人扶貧產(chǎn)品。即具有非常強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的產(chǎn)品，可歸入私人產(chǎn)品之列。包括大部分產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目以及微型扶貧項(xiàng)目。

需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)扶貧產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性更多的取決于主觀判斷，而且反貧困產(chǎn)品的“公、私”屬性也會(huì)隨著時(shí)間的不同而發(fā)生變化，因此以上對(duì)扶貧產(chǎn)品的分類并不十分嚴(yán)格。比如隨著部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步走出貧困的惡性循環(huán)，資金償還能力也得到加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)效益逐步顯現(xiàn)，一些原來具有公共品屬性的產(chǎn)品逐步具備了私人產(chǎn)品的性質(zhì)。部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目比如交通就是如此，初期由于貧困經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，人民消費(fèi)水平有限，具有較強(qiáng)的公共品性質(zhì)，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，道路上的車輛逐漸增多，人民可以通過收費(fèi)的方式或者特許營運(yùn)權(quán)來獲取經(jīng)濟(jì)收益，鄉(xiāng)村道路也因此呈現(xiàn)出一定的私人屬性。實(shí)際上，如果從長遠(yuǎn)看，大部分扶貧產(chǎn)品都是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

三、基于公共產(chǎn)品框架下我國反貧困政策設(shè)計(jì)

由于扶貧產(chǎn)品既具有公共品屬性，又具有私人產(chǎn)品屬性，因此，在公共品的提供中，需要把政府和市場(chǎng)二者有機(jī)結(jié)合起來，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩個(gè)優(yōu)勢(shì)，以提高公共品的供給效率。

1.政府提供并且政府生產(chǎn)模式：該模式適應(yīng)于純公共類扶貧產(chǎn)品。比如社會(huì)保障、義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究等、大型骨干水利工程以及貧困地區(qū)病蟲害防治等。這些項(xiàng)目一個(gè)共同特點(diǎn)是社會(huì)收益大而經(jīng)濟(jì)收益小，或者有較大的經(jīng)濟(jì)收益但前期特別巨大并且經(jīng)濟(jì)收益見效比較慢，回收周期長。

2.政府提供但私人生產(chǎn)模式。這種模式適應(yīng)于部分純公共品和部分準(zhǔn)公共品。有一些公共品雖然具有較好的經(jīng)濟(jì)收益，但由于收益不可分割性或者排他成本過大，原則上只能由政府提供，但為了克服政府生產(chǎn)的弊端和低效，可以采用政府購買、承包等形式由私人或者企業(yè)生產(chǎn)。

3.私人提供，政府補(bǔ)貼模式。這種模式主要適應(yīng)于能產(chǎn)生一定經(jīng)濟(jì)收益但又具有一定外部效應(yīng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。對(duì)于某些由私營部門提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，出于扶貧的考慮，政府有必要將其價(jià)格控制在一定范圍之內(nèi)，由此產(chǎn)生的利益損失由政府彌補(bǔ)。具體有以下幾種補(bǔ)償方式：一是實(shí)施優(yōu)惠政策，比如減免稅收等。二是發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)于那些提供教育和衛(wèi)生服務(wù)的私人機(jī)構(gòu)以及從事高新技術(shù)產(chǎn)品開發(fā)的私人企業(yè)，政府可以給予一定數(shù)量的補(bǔ)助。政府應(yīng)采用有效的激勵(lì)政策加以扶持和引導(dǎo)也是國外通行的一種模式，如許多國家對(duì)民辦教育實(shí)施政府資助的激勵(lì)政策，美國的州政府對(duì)私立中小學(xué)的資助占私立學(xué)校經(jīng)費(fèi)的75-95％；在法國，政府通過認(rèn)可和契約的形式對(duì)私立學(xué)校實(shí)施資助等。

4.社區(qū)提供，政府補(bǔ)貼的形式。對(duì)于一些小范圍受益的公共物品，也就是俱樂部型扶貧產(chǎn)品，可以考慮將貧困戶組織起來，通過互助基金的形式加以解決。如小型水利設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、鄉(xiāng)村道路的建設(shè)和維護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品的加工和流通等等，就可以在政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，按照“誰受益，誰出資”的原則，由農(nóng)民按照受益程度的大小進(jìn)行集資生產(chǎn)。通過這種合作組織能夠有效的將外部收益內(nèi)部化，提高供給效率。

5.私人提供，明晰產(chǎn)權(quán)模式。對(duì)一些具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)效益的準(zhǔn)公共品，將外部效應(yīng)內(nèi)部化的一個(gè)有效手段就是通過明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保證投資者對(duì)建成后的扶貧公共產(chǎn)品擁有一定程度產(chǎn)權(quán)，或者擁有一定期間的利潤支配權(quán)，這既是保障已建成的公共產(chǎn)品持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本措施，又是提高私人資本投資積極性的有力手段。一些鄉(xiāng)村道路建設(shè)，小型水利建設(shè)就可以通過賦予投資者收費(fèi)權(quán)或者營運(yùn)權(quán)的模式來部分明晰投資者的產(chǎn)權(quán)。

（作者單位：中國人民銀行岳陽市中心支行）