論毛澤東處理中央與地方關(guān)系的思想

劉德萍

［摘 要］ 處理中央與地方的關(guān)系涉及到國(guó)家統(tǒng)一、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。以毛澤東為核心的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，對(duì)如何處理中央與地方關(guān)系進(jìn)行了積極的探索，取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于我國(guó)在改革開(kāi)放的新時(shí)期，進(jìn)一步處理好中央與地方的關(guān)系有積極的借鑒意義。

［關(guān)鍵詞］ 毛澤東 中央與地方關(guān)系 思想

中央與地方之間的關(guān)系問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是如何均衡國(guó)家整體利益與地方局部利益。毛澤東根據(jù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的水平，對(duì)如何處理中央與地方關(guān)系的進(jìn)行了積極的探索，取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)。為今天進(jìn)一步處理好中央與地方的關(guān)系，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)有著重要的指導(dǎo)意義。

一、毛澤東對(duì)馬克思主義國(guó)家結(jié)構(gòu)形式理論的發(fā)展

隨著新民主主義革命的勝利，在我國(guó)這樣一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家里采取什么樣的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，怎樣處理中央與地方的關(guān)系，成為以毛澤東為核心的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體必須嚴(yán)肅對(duì)待的嚴(yán)峻課題。列寧認(rèn)為，馬克思是主張單一制的，恩格斯也主張建立一個(gè)統(tǒng)一而不可分割的民主集中制的單一國(guó)家，因此，他說(shuō)“從無(wú)產(chǎn)階級(jí)和無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命的觀點(diǎn)出發(fā)，堅(jiān)持民主集中制，堅(jiān)持單一而不可分的共和國(guó)。”［1］就中國(guó)的具體國(guó)情來(lái)說(shuō)，中國(guó)自古以來(lái)就是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，無(wú)論從歷史或現(xiàn)實(shí)來(lái)看，建立一個(gè)強(qiáng)大且統(tǒng)一的國(guó)家是中國(guó)人民的選擇，更是自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)一切愛(ài)國(guó)的志士仁人的共同追求。建立統(tǒng)一的民族國(guó)家,也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的最基本條件。如果沒(méi)有統(tǒng)一的民族國(guó)家、統(tǒng)一的政治架構(gòu)和統(tǒng)一的法律,不打破傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的封閉性,就不可能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)變革,就無(wú)法發(fā)展現(xiàn)代的工業(yè)和商業(yè),無(wú)法建立統(tǒng)一的軍隊(duì)和現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)。因此，為了徹底消除舊中國(guó)的分裂和動(dòng)亂，重建幾千年來(lái)一直存在著的中華民族的統(tǒng)一秩序，新中國(guó)把馬列主義理論與中國(guó)國(guó)情相結(jié)合采取了單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，同時(shí)實(shí)行民族區(qū)域自治制度。這樣既維護(hù)了國(guó)家統(tǒng)一，又防止了民族分裂，是對(duì)馬克思主義關(guān)于國(guó)家結(jié)構(gòu)形式理論的發(fā)展。

二、中央集權(quán)體制的形成，地方權(quán)力的弱化

在建國(guó)初期，中國(guó)仍然是一個(gè)相對(duì)貧窮落后的農(nóng)業(yè)社會(huì)，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)極易形成地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)上的分裂和封閉，從而給國(guó)家政治上的統(tǒng)一帶來(lái)隱患。況且遼闊的國(guó)土、復(fù)雜的地方情況、交通的落后、信息的閉塞，都給中央政權(quán)對(duì)全國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)不利影響。因此，強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)，就成為我黨防止國(guó)家分裂和混亂的行之有效的手段。毛澤東清醒的認(rèn)識(shí)到“處理好中央和地方的關(guān)系，對(duì)于我們這樣的大國(guó)大黨是一個(gè)十分重要的問(wèn)題。”［2］加之戰(zhàn)爭(zhēng)年代所建立的領(lǐng)導(dǎo)體制的慣性作用，西方國(guó)家當(dāng)時(shí)對(duì)我新生政權(quán)采取政治孤立和經(jīng)濟(jì)封鎖政策，使我新生政權(quán)不得不借鑒蘇聯(lián)高度集權(quán)的模式，從而催生了我國(guó)高度集中統(tǒng)一的中央政權(quán)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。

在處理中央與地方的關(guān)系上，毛澤東等第一代黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，堅(jiān)持國(guó)家利益至上、中央權(quán)利優(yōu)先的原則。毛澤東說(shuō)：“為了建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國(guó)家，必須有中央的強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必須有全國(guó)的統(tǒng)一計(jì)劃和紀(jì)律，破壞這種必要的統(tǒng)一，是不允許的?！保?］并強(qiáng)調(diào)黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，1952年，毛澤東明確指出：“黨中央及各級(jí)黨委對(duì)政府、對(duì)財(cái)經(jīng)工作、對(duì)工業(yè)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是：（一）一切主要的和重要的方針、政策、計(jì)劃都必須統(tǒng)一由黨中央規(guī)定，制定黨的決議、指示，或?qū)Ω饔嘘P(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同志及黨組的建議予以審查批準(zhǔn)；各中央代表機(jī)關(guān)及各級(jí)黨委則應(yīng)堅(jiān)決保證黨中央及中央人民政府一切決議、指示和法令的執(zhí)行，并于不抵觸中央決議、指示和法令的范圍內(nèi)，制定自己的決議或指示，以保證中央和上級(jí)所給任務(wù)的完成。（二）檢查黨的決議和指示的執(zhí)行情況?！保?］由此可見(jiàn)，保證黨的統(tǒng)一,國(guó)家的統(tǒng)一,權(quán)力的集中,消除任何可能危及政權(quán)的危險(xiǎn),這是當(dāng)時(shí)的中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)者關(guān)注的首要問(wèn)題。

1952年底，為了強(qiáng)化統(tǒng)一與集中，中央決定改變大行政區(qū)的機(jī)構(gòu)與任務(wù)。各大行政區(qū)不再作為一級(jí)地方政府，只是中央派駐各大區(qū)的代表機(jī)關(guān)，其機(jī)構(gòu)大大精簡(jiǎn)，職能也相應(yīng)縮小。從1953年起，我國(guó)進(jìn)人了大規(guī)模有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期。在“一五”計(jì)劃展開(kāi)過(guò)程中，高度一體化的社會(huì)體制形成了，它直接決定了中央與地方關(guān)系的格局。1954年，為了便于中央直接領(lǐng)導(dǎo)省市，中央進(jìn)一步?jīng)Q定撤銷(xiāo)大區(qū)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)。隨著大區(qū)的改制和撤銷(xiāo)，原來(lái)各大區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)往中央，擔(dān)任重要職務(wù)。其原有的權(quán)限向中央集中，中央一些部門(mén)把更多的業(yè)務(wù)管理起來(lái)，到“一五”末期，國(guó)務(wù)院的部門(mén)增加到81個(gè)。各部門(mén)對(duì)各自所管轄事務(wù)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，“一竿子插到底”。中央掌握了關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政管理命脈的產(chǎn)、供、銷(xiāo)、人、財(cái)、物大權(quán)。從法律的角度看，由于1954年憲法，沒(méi)有給地方以立法權(quán)，地方人大也沒(méi)有常務(wù)工作機(jī)構(gòu)，本應(yīng)對(duì)同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的地方政府，實(shí)際上只對(duì)中央與上級(jí)負(fù)責(zé)，這就為中央的高度集權(quán)提供了方便。與中央的權(quán)力日益膨脹和不斷滲透相反，地方的獨(dú)立性與自主權(quán)日漸萎縮。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與高度集權(quán)的政治體制之下，地方逐漸淪為中央政府機(jī)構(gòu)的延伸，淪為中央計(jì)劃的執(zhí)行者與中央向企業(yè)發(fā)布指令的中介，喪失了作為一級(jí)地方政權(quán)必要的權(quán)力和地位。當(dāng)然，應(yīng)該充分肯定，建國(guó)初期，實(shí)行高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定，迅速恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，集中有限的人力、財(cái)力和物力，完成第一個(gè)五年計(jì)劃起了積極的作用。但由于過(guò)分集權(quán)，忽視地方的特殊利益和需要，把許多權(quán)力集中到中央手中，造成在經(jīng)濟(jì)體制上，全國(guó)所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都納入了中央計(jì)劃范圍，地方機(jī)動(dòng)性很小；在政治體制上，黨政不分，權(quán)力過(guò)于集中到書(shū)記一人手中，政企不分，以政代企。結(jié)果嚴(yán)重妨礙了地方積極性的發(fā)揮。

三、向地方下放權(quán)力，調(diào)動(dòng)地方的積極性

1955年3月，中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)，在會(huì)上地方代表，提出了很多問(wèn)題和要求，引起了毛澤東的高度重視。會(huì)議結(jié)束后不久，毛澤東開(kāi)始到各地視察工作，所到各省的負(fù)責(zé)人紛紛向他反映中央對(duì)地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)統(tǒng)得過(guò)死，嚴(yán)重束縛了地方和企業(yè)的手腳，要求中央放權(quán)。正是在這種背景下，從1956年2月起，毛澤東用一個(gè)半月的時(shí)間聽(tīng)取了中央34個(gè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)的工作匯報(bào)。中央政治局和國(guó)務(wù)院的一些領(lǐng)導(dǎo)同志也參加了這些匯報(bào)會(huì)。同年4月25日，毛澤東在有各省市自治區(qū)黨委書(shū)記參加的政治局?jǐn)U大會(huì)議上，作了《論十大關(guān)系》的講話(huà)。指出“中央和地方的關(guān)系也是一個(gè)矛盾。解決這個(gè)矛盾，目前注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。這對(duì)我們建設(shè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國(guó)家比較有利?！保?］并進(jìn)一步明確表示“要發(fā)展社會(huì)主義建設(shè)，就必須發(fā)揮地方的積極性。中央要鞏固，就要注意地方的利益。”［6］如何充分發(fā)揮地方積極性呢？毛澤東進(jìn)一步指出：從中央來(lái)說(shuō)，“要提倡同地方商量辦事的作風(fēng)。……凡是同地方有關(guān)的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令。”［7］這就是說(shuō)，中央不僅要真正給地方獨(dú)立辦事的權(quán)力，而且還要切實(shí)尊重這種獨(dú)立辦事的權(quán)力。從地方來(lái)說(shuō)，地方各種“正當(dāng)?shù)莫?dú)立性，正當(dāng)?shù)臋?quán)利，省、市、地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)都應(yīng)當(dāng)有，都應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)。這種從全面整體利益出發(fā)的爭(zhēng)權(quán)，不是從本位利益出發(fā)的爭(zhēng)權(quán)，不能叫地方主義，不能叫鬧獨(dú)立性”。［8］也就是說(shuō)，要真正發(fā)揮地方積極性，還必須發(fā)揮地方的主動(dòng)精神和首創(chuàng)精神。

《論十大關(guān)系》發(fā)表后，根據(jù)講話(huà)精神，劉少奇在八大政治報(bào)告中，周恩來(lái)在“二·五”計(jì)劃建議報(bào)告中，就此問(wèn)題作了進(jìn)一步部署。由陳云主持對(duì)上述探索進(jìn)行具體落實(shí)。起草了關(guān)于改進(jìn)工業(yè)管理體制、商業(yè)管理體制、財(cái)政管理體制三個(gè)文件，正式規(guī)定了下放權(quán)力的原則、措施、步驟。中央開(kāi)始了建國(guó)以來(lái)第一次放權(quán)，主要是擴(kuò)大企業(yè)管理權(quán)、地方財(cái)政權(quán)、地方計(jì)劃管理權(quán)及物質(zhì)統(tǒng)配權(quán)，以調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方積極性，但下放的權(quán)力很快不同程度的收回。1958年“大躍進(jìn)”開(kāi)始后，又開(kāi)始第二次放權(quán)。但明顯受“左”傾影響帶有偏激性。企業(yè)管理權(quán)、計(jì)劃?rùn)?quán)、基建投資權(quán)、物資分配權(quán)大幅度下放，各地方隨意提高經(jīng)濟(jì)計(jì)劃指標(biāo)，投資極度升溫。很快，國(guó)民經(jīng)濟(jì)比例失調(diào)，經(jīng)濟(jì)秩序混亂，物資匾乏，資金緊張，人民生活水平急劇下降的惡果就出來(lái)了。為了改變這種局面，中央在1960年調(diào)整時(shí)，又把所下放的各種權(quán)力重新收回。但收權(quán)僅僅是擺脫暫時(shí)困難的權(quán)宜之計(jì)，1966年3月，毛澤東在給劉少奇的信中寫(xiě)道“一切統(tǒng)一于中央，卡得死死的，不是好辦法。”［9］建議國(guó)家積累不要過(guò)多，要為人民生活著想，為地方積累資金用于擴(kuò)大再生產(chǎn)著想。之后，中央再次放權(quán)，但由于受“文化大革命”影響，呈現(xiàn)盲目放權(quán)傾向，過(guò)分?jǐn)U大了地方的財(cái)政、計(jì)劃管理、物資分配、商品價(jià)格管理和人事管理方面的權(quán)限。并對(duì)中央政府機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行大規(guī)模的撤并、裁減，導(dǎo)致中央與地方權(quán)力關(guān)系的混亂局面。對(duì)此，毛澤東去世不久，中央又開(kāi)始收權(quán)，強(qiáng)調(diào)對(duì)鐵路、民航、郵電等部門(mén)的統(tǒng)一管理，把重點(diǎn)企業(yè)收歸中央管理，并收回了部分財(cái)政、稅收、物資管理權(quán)。

總之，在毛澤東時(shí)期，由于我黨對(duì)社會(huì)主義建設(shè)尚處于摸索階段，在處理中央與地方關(guān)系問(wèn)題上還缺乏經(jīng)驗(yàn)，加之在不同時(shí)期對(duì)中央集權(quán)、地方分權(quán)重要性認(rèn)識(shí)的左右搖擺，以及一些客觀因素的制約，中央與地方關(guān)系大起大落，陷入集權(quán)——放權(quán)——再集權(quán)——再放權(quán)的循環(huán)之中，處于“一統(tǒng)就死、一放就亂”的尷尬局面。對(duì)此，毛澤東在講話(huà)中說(shuō)“在解決中央和地方、地方與地方的關(guān)系問(wèn)題上，我們的經(jīng)驗(yàn)還不夠，還不成熟，希望你們好好研究討論，并且每過(guò)一個(gè)時(shí)期就要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揚(yáng)成績(jī)，克服缺點(diǎn)?！保?0］但毛澤東對(duì)處理中央與地方關(guān)系的探索，為以后正確處理中央和地方的關(guān)系，無(wú)疑提供了重要借鑒?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

［1］列寧全集:第31卷［M］.北京:人民出版社,1990.50.

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［4］毛澤東文集：第六卷［M］.北京:人民出版社,1999.252.

［9］毛澤東文集：第八卷［M］.北京:人民出版社,1999.428.

責(zé)任編輯 梅 宏