我國社會轉(zhuǎn)型期農(nóng)民土地問題探討

李百西

摘要 論述了我國社會轉(zhuǎn)型期妥善處理農(nóng)民土地存在的問題，即產(chǎn)權(quán)問題、征用問題、失地農(nóng)民的安置問題的重要性，提出了可行性建議。

關鍵詞 社會轉(zhuǎn)變型期；農(nóng)民土地問題；建議

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2009）05-0256-01

目前，我國農(nóng)村發(fā)展進入到以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關鍵時期，進入到破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的重要時期。與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相伴隨的矛盾也越來越突出，如農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁不足、農(nóng)村發(fā)展越來越緩慢、農(nóng)民增收不理想等。特別是隨著工業(yè)化和城市化進程的加速前進，新一輪“圈地運動”的興起，耕地迅速大片流失。20世紀90年代平均每年流失33.33萬公頃左右，近幾年來每年流失66.67萬公頃以上，2002年迅速增加到166.67萬公頃，2003年達到253.33萬公頃，占耕地總數(shù)的2%，2006年我國耕地流失面積達到10年前耕地總面積的6%。以這樣的流失速度，50年后耕地將不復存在，由此帶來的將是極其嚴重的后果和更深層次的問題。雖然從法律的角度上講，作為人民主體一部分的農(nóng)民是國家和集體土地所有制的主人，但一旦遇到以國家或集體的名義征用土地時，農(nóng)民手中壓根就沒有一寸土地。因此，筆者認為，在當前社會轉(zhuǎn)型期，如何妥善處理土地的產(chǎn)權(quán)問題、土地用途問題、解決非農(nóng)用地與農(nóng)民耕地保障之間的矛盾顯得尤為突出。

1 農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)問題有待明晰

在我國社會主義公有制體制下，土地的所有權(quán)主體是國家和集體。國家是包括9億農(nóng)民在內(nèi)的全國人民組成的，如果可以因為農(nóng)民們世代居住和耕種，就認為土地是他們自己的，那么農(nóng)民的主人翁意識就會促使他們像經(jīng)營其他產(chǎn)業(yè)那樣發(fā)揮出應有的積極性和創(chuàng)造性，而不是目前這種土地大面積被撂荒、水利建設無人關心、土地生產(chǎn)力持續(xù)下降等狀況。為推進農(nóng)村經(jīng)濟不斷發(fā)展，探索改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題迫在眉睫。

2 農(nóng)村土地的征用問題有待慎重

我國土地資源高度稀缺，它長久承擔人口失控的后果。建國后工業(yè)化的原始積累、城鄉(xiāng)二元化戰(zhàn)略、糧食價格的“剪刀差”，30年左右時間城市從農(nóng)村“積累”走至少8 000億人民幣。最近10年，廉價征地，從農(nóng)村農(nóng)民手中“積累”了2萬億人民幣。而目前我國經(jīng)濟增長率持續(xù)保持世界紀錄，更是加快了工業(yè)化和城市化進程，大量良田被鋼筋混凝土所替代?，F(xiàn)在，中國的高速公路總里程已超過日本，以1萬千米的水平僅次于美國，據(jù)說中國的下一步目標就是超越美國，而中國是世界上耕地最為稀缺的第一人口大國，國土面積近似美國；但美國則是世界耕地最多的大國，其人口不到中國的1/4。據(jù)國土資源部分析：20世紀80年代末以來，土地轉(zhuǎn)讓、出讓所造成的國有資產(chǎn)流失最保守的估計每年也達100億元以上。而某些基層政府和村級干部并不都能代表國家和農(nóng)民的利益而工作，相反，他們把自己看成是國有土地的代表者、支配者、管理者和經(jīng)營者，他們只對上級負責，對官位負責，為了政績和具體經(jīng)營中的幕后好處，根本不考慮國家和農(nóng)民的利益。一是他們讓種什么，農(nóng)民才能種什么，嚴重踐踏市場經(jīng)濟的基本原則；二是站在開發(fā)商一邊，想怎樣侵占農(nóng)民土地就怎樣侵占，即使土地效益和某些國家企業(yè)一樣越來越差。如江蘇某鋼鐵有限公司違規(guī)建設鋼鐵項目一次性圈地436.07hm²，造成了嚴重的影響；又如福建仙游縣楓亭鎮(zhèn)興辦楓亭工業(yè)園強行征地引發(fā)的沖突：該鎮(zhèn)東嶺村原有土地約33.33hm²，人均僅133.3m²，卻被鎮(zhèn)政府一次性強行征去30hm²，使一向以耕地為生的村民失去了賴以生存的土地，使他們淪為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無游民”。再如湖南省寧遠縣舜陵鎮(zhèn)西效村，由于縣政府征用該村最后的7.07hm²土地，讓628人一下子失去了最后的家園。

3 失地農(nóng)民的安置問題不容忍視

據(jù)國土資源部統(tǒng)計：2002年上半年群眾征地糾紛、違法占地問題占信訪接待部門受理總量的73%，其中40%的上訪人訴說的是糾紛問題，在這些糾紛中，87%反映的是征地補償和安置問題。國家信訪局2006年接到的土地征用初訪4 116件，大部分是失地失業(yè)問題，其中浙江、福建、山東、廣東占41%，這意味著城市化、工業(yè)化速度加快，失地失業(yè)的農(nóng)民問題就愈突出。農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計：近兩年來，征地及土地流轉(zhuǎn)等問題的信訪始終占總量的1/2以上。浙江省統(tǒng)計：1999~2001年全省征地3.85萬公頃，造成87.8萬人失去土地，相當于每征用667m²地，就有1.5個農(nóng)民失業(yè)。據(jù)此推算，這意味著我國“失地農(nóng)民群體”將從目前3 500萬人劇增至2030年的1.1億人。專家保守估計：其中將有5 000萬以上的農(nóng)民處于既失地又失業(yè)的狀態(tài)，而從動態(tài)來看，這一數(shù)字最高可達8 000萬人，這將成為我國社會穩(wěn)定的巨大隱患和社會經(jīng)濟發(fā)展的重大難題。最近10年，我國城市化進程以平均提高0.63個百分點的速度發(fā)展；未來10年，我國城市化水平將達到世界發(fā)展中國家38.4%的平均水平；在未來20年內(nèi)，將達到世界47%的平均水平，需轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口1.5億人。如果要將城市化水平提高到與中國工業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展相適應的水平，則需要轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口2.5億人，這還不包括每年城市將有800~1 000萬下崗失業(yè)職工的安置問題。按此估算，我國未來20年內(nèi)至少要建1 000萬人口的城市20座，或100萬人口城市200座，這一目標很難實現(xiàn)。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計，到2000年12月，全世界100萬人口的城市才341座。

4 建議

一是明晰土地財產(chǎn)權(quán)，推行土地股份制和土地年租制、探索發(fā)行土地債券等辦法解決建設發(fā)展使用農(nóng)村土地存在的問題，從制度上緩解建設發(fā)展資金不足與保障農(nóng)民利益的矛盾。二是盡量縮小征地范圍，嚴格執(zhí)行土地征用制度。在土地征用時，讓農(nóng)民與土地的最終使用者直接進行交易，而政府或土地管理機構(gòu)只是作為中間人。因為過去不公開的交易剝奪了農(nóng)民的合法權(quán)益，而政府官員則能夠通過倒賣土地促進城市建設取得政績；開發(fā)商則能夠通過開發(fā)建設獲得巨大的利益；而農(nóng)民獲得的僅僅是巨大土地收益的一個零頭。三是在補償問題上，按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，建立土地用途與社會保障相結(jié)合體系，提高農(nóng)民的補償標準，讓農(nóng)民享受醫(yī)療、養(yǎng)老保險和城市的最低生活保障。四是對失去土地的農(nóng)民進行免費的知識和技能培訓，將其納入城市就業(yè)體系，為其創(chuàng)業(yè)提供貼息貸款等。

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