遼寧省規(guī)劃實(shí)施法律手段管理中存在的問(wèn)題及對(duì)策

張曉霞

摘要：土地利用總體規(guī)劃是落實(shí)土地用途的重要依據(jù)，是加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控的關(guān)鍵措施和實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度的一項(xiàng)基本手段。規(guī)劃實(shí)施的法律手段是指建立健全實(shí)施的法律體系，明確規(guī)劃實(shí)施的法律地位，理順與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系，建立規(guī)劃實(shí)施的基本制度，確立規(guī)劃實(shí)施的基本原則。其主要功能在于為規(guī)劃實(shí)施提供良好的法律環(huán)境，規(guī)范和約束土地管理者和用地單位的行為，通過(guò)建立以保障規(guī)劃實(shí)施基本法律為核心，專項(xiàng)法規(guī)和地方法規(guī)相配套的法律體系，保障規(guī)劃的順利實(shí)施。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃實(shí)施 法律 管理

1 遼寧省土地利用規(guī)劃實(shí)施管理法規(guī)制度建設(shè)情況及執(zhí)法情況

遼寧省規(guī)劃實(shí)施從七個(gè)方面提出了具體措施。一是建立土地利用規(guī)劃審批制度；二是建立土地利用總體規(guī)劃的銜接制度；三是建立用地預(yù)審和農(nóng)用地轉(zhuǎn)批制度；四是建立土地利用計(jì)劃管理制度；五是建立土地土地利用環(huán)境管理制度；六是建立土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告制度。七是建立耕地占用與土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理掛鉤制度。建立這些制度的目的是保證規(guī)劃的順利實(shí)施。從1997年開(kāi)始，全省逐步推行了嚴(yán)格資源保護(hù)制度，對(duì)所有非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目用地，實(shí)行了“三個(gè)不報(bào)批，一個(gè)從嚴(yán)”，保證規(guī)劃實(shí)施的制度逐漸完善。同時(shí)，根據(jù)《土地管理法》及其一系列的配套法規(guī)，制定了《遼寧省實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法》、《遼寧省基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《遼寧省建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》、《遼寧省土地復(fù)墾規(guī)定》和《遼寧省建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》等地方性法規(guī)和規(guī)章，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)、土地復(fù)墾、建設(shè)用地預(yù)審、建設(shè)用地規(guī)劃審核等作了明確規(guī)定，為保證規(guī)劃實(shí)施打下了良好的基礎(chǔ)。

近兩年來(lái)，遼寧省對(duì)162個(gè)各類開(kāi)發(fā)區(qū)(園區(qū))進(jìn)行了治理整頓，共撤銷各類開(kāi)發(fā)區(qū)78個(gè)，撤銷規(guī)劃面積3萬(wàn)公頃；整合保留開(kāi)發(fā)區(qū)84個(gè)。經(jīng)過(guò)清理整頓，遼寧省各類開(kāi)發(fā)區(qū)逐步走上了規(guī)范發(fā)展的軌道，開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)向布局集中、用地集約經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)集聚方向發(fā)展。

2 遼寧省規(guī)劃實(shí)施法律手段運(yùn)用中存在的問(wèn)題

2.1 規(guī)劃管理的法律法規(guī)尚需完善

遼寧省目前還沒(méi)制定專門的土地規(guī)劃管理的法規(guī)。二是現(xiàn)行法律法規(guī)有關(guān)土地規(guī)劃的規(guī)定比較原則，有的規(guī)定操作性、針對(duì)性不強(qiáng)。比如省級(jí)人民政府按權(quán)限修改規(guī)劃涉及調(diào)整基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)位置時(shí)，省級(jí)人民政府修改規(guī)劃?rùn)?quán)限的規(guī)定與占用基本農(nóng)田必須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的規(guī)定發(fā)生沖突；三是近年來(lái)加強(qiáng)土地管理，深化土地制度改革在過(guò)程中，有關(guān)征地制度改革、土地市場(chǎng)管理、推進(jìn)節(jié)約集約用地等方面，探索形成的新的政策，多數(shù)以文件形式出現(xiàn)，尚未上升為法律規(guī)定，缺乏足夠的約束力，與依法行政的要求有差距。此外有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定隨著時(shí)間的推移，已明顯不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地管理的實(shí)際需要，亟待修改完善。

2.2 規(guī)劃的法律地位有待于進(jìn)一步提高

土地規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性不夠。規(guī)劃的法律地位與依法行政和按規(guī)劃用地的要求相比，土地利用規(guī)劃的法制建設(shè)還有很大差距，無(wú)論在立法上，還是在實(shí)踐上，規(guī)劃的“準(zhǔn)立法”地位還遠(yuǎn)未確立。特別是土地利用總體規(guī)劃與涉及土地利用的其它相關(guān)規(guī)劃之間關(guān)系，仍需進(jìn)一步明確，在實(shí)踐中，水利、林業(yè)和城市、村莊集鎮(zhèn)等區(qū)域及行業(yè)規(guī)劃存在著與土地利用總體規(guī)劃不相協(xié)調(diào)問(wèn)題。

2.3 規(guī)劃執(zhí)行難、執(zhí)法不力的問(wèn)題仍然比較突出

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年，全省未批先建項(xiàng)目占用耕地面積61.9公頃，由于規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)、監(jiān)督機(jī)制不完善，隨意調(diào)整規(guī)劃，違反規(guī)劃、計(jì)劃批地用地等問(wèn)題仍然不同程度存在。①規(guī)劃的權(quán)威性還不夠；②上輪規(guī)劃對(duì)不同區(qū)域特點(diǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求等有偏差，規(guī)劃用地指標(biāo)分配不夠科學(xué)，使一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)用地緊張矛盾突出，給規(guī)劃執(zhí)行帶來(lái)一定難度，一些地方存在遺留違反規(guī)劃用地問(wèn)題；③在規(guī)劃執(zhí)法過(guò)程中，部分地方從局部利益出發(fā)，盲目上項(xiàng)目，違法違規(guī)用地問(wèn)題依然存在，④由于對(duì)違反規(guī)劃用地行為缺乏足夠嚴(yán)厲的處罰措施，違法成本低，甚至明受罰暗得利，是行政干預(yù)規(guī)劃實(shí)施、違反規(guī)劃批地用地難以從根本上遏止的重要原因，在個(gè)別地區(qū)還呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。

3 強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施法律手段的對(duì)策

強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施的法律手段，需要針對(duì)目前存在的問(wèn)題，明確總的要求，著力完善規(guī)劃管理法律法規(guī)體系，切實(shí)加強(qiáng)規(guī)劃管理執(zhí)法力度。

3.1 完善規(guī)劃管理的法律體系

3.1.1 切實(shí)提高規(guī)劃的法律地位

明確規(guī)定土地利用總體規(guī)劃是土地管理和利用主要依據(jù)，違反規(guī)劃，就要受到法律制裁；進(jìn)一步明確規(guī)定違反規(guī)劃的處罰措施，增強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃?rùn)?quán)威性、強(qiáng)制性。

3.1.2 嚴(yán)格編制和修改規(guī)劃審批制度

應(yīng)明確規(guī)劃調(diào)整與修改的原則、適用范圍、審批權(quán)限和具體程序，凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局改變的，應(yīng)作為規(guī)劃修改；不涉及改變上述內(nèi)容，應(yīng)作為規(guī)劃局部調(diào)整。市、縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃修改，必須報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；嚴(yán)格控制市級(jí)政府的規(guī)劃調(diào)整的審批權(quán)，凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等原則性修改的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃，必須逐級(jí)報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，防止隨意修改、調(diào)整土地利用總體規(guī)劃。

3.1.3 明確土地利用總體規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)關(guān)系

規(guī)定土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與全省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相銜接；城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)布局規(guī)劃以及交通、水利等各類專門規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃等應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，建立相關(guān)規(guī)劃編制的土地規(guī)劃審核制度，保證相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在目標(biāo)上的協(xié)調(diào)一致，規(guī)劃建設(shè)用地不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍和規(guī)模。在土地利用總體規(guī)劃修編中，下位規(guī)劃要服從上位規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃要服從總體規(guī)劃。

3.1.4 進(jìn)一步嚴(yán)格土地利用年度計(jì)劃管理制度

明確土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)分配、下達(dá)、使用情況監(jiān)管等項(xiàng)制度，確保用地指標(biāo)合理投入，控制新增建設(shè)用地規(guī)模。

3.1.5 建立土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況的定期評(píng)價(jià)和調(diào)整制度

應(yīng)當(dāng)規(guī)定除因相關(guān)法定原因，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行局部調(diào)整外，明確對(duì)土地利用總體規(guī)劃定期評(píng)價(jià)的原則和年限，在保證規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)不改變的前提下，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行定期調(diào)整，以保證規(guī)劃現(xiàn)勢(shì)性。

3.1.6 建立土地用途分區(qū)管制制度

明確以市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃的土地利用分區(qū)為基礎(chǔ)，確定土地用途管制規(guī)劃，實(shí)行分區(qū)管制，具體措施包括：以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，科學(xué)合理地劃分簡(jiǎn)明實(shí)用土地利用區(qū)。作為用途管制依據(jù)；劃入農(nóng)業(yè)用地區(qū)的土地嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)變用途；劃入園地區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、牧業(yè)用地區(qū)的土地嚴(yán)格遵守相關(guān)法律規(guī)定適用；劃入城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)、獨(dú)立工礦等建設(shè)用地區(qū)的農(nóng)地，要嚴(yán)格按批準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)使用土地。

3.2 強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)察力度

保證規(guī)劃的實(shí)施，必須加強(qiáng)土地監(jiān)察工作。適當(dāng)時(shí)機(jī)制定出臺(tái)《遼寧省土地監(jiān)察條例》，完善各項(xiàng)檢查制度，明確劃分各級(jí)國(guó)土資源管理部門權(quán)限和職責(zé)，強(qiáng)化省級(jí)國(guó)土資源部門對(duì)市縣政府及其國(guó)土資源部門貫徹執(zhí)行土地管理法律法規(guī)情況監(jiān)督檢查職能，堅(jiān)決糾正土地管理工作中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的行為，嚴(yán)肅查處土地利用和交易中的違法違紀(jì)行為。

建立土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)察工作報(bào)告制度、動(dòng)態(tài)巡查制度、土地違法行為舉報(bào)制度、舉報(bào)案件快速反應(yīng)制度、聯(lián)合辦案制度和重大土地違法案件備案制度。對(duì)有案不查、執(zhí)法不嚴(yán)的，國(guó)土資源部門應(yīng)責(zé)令其作出行政處罰決定或直接給予行政處罰。堅(jiān)決糾正違反規(guī)劃用地只通過(guò)罰款就補(bǔ)辦合法手續(xù)行為。對(duì)違法用地及其建筑物和其他設(shè)施，按法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)拆除或沒(méi)收的，不得以罰款補(bǔ)辦手續(xù)取代。建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)察和督察制度，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，做到事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，定性準(zhǔn)確，處理恰當(dāng)，手續(xù)完備，適用法律、法規(guī)準(zhǔn)確，符合法定程序和法定職責(zé)權(quán)限。