從行政學(xué)角度看政府管制體制改革

摘要：從行政學(xué)看，政府作為對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活權(quán)利主體微觀干預(yù)的優(yōu)劣已經(jīng)展現(xiàn)的相當(dāng)清楚，這為我們今天以行政學(xué)為角度在國(guó)家層面對(duì)其進(jìn)行整體理解奠定了基礎(chǔ)。政府管制體制改革，不是簡(jiǎn)單地放松經(jīng)濟(jì)性管制，不是簡(jiǎn)單地減少行政審批、行政許可，而是要以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)，重構(gòu)整個(gè)政府行政管理體制。政府管制從產(chǎn)生發(fā)展強(qiáng)化到放松管制，出現(xiàn)至今已經(jīng)走過(guò)了一個(gè)多世紀(jì)。

關(guān)鍵詞：行政學(xué) 政府管制體制改革 管制失靈 依法管制 民營(yíng)化政府管制

0 引言

政府管制從產(chǎn)生發(fā)展強(qiáng)化到放松管制，出現(xiàn)至今已經(jīng)走過(guò)了一個(gè)多世紀(jì)。從行政學(xué)來(lái)看，政府作為對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活權(quán)利主體的微觀干預(yù)的優(yōu)劣已經(jīng)相當(dāng)清楚的展現(xiàn)了，這也為我們今天從國(guó)家層面行政學(xué)角度對(duì)其整體理解奠定了深厚的基礎(chǔ)。行政學(xué)跳出僅對(duì)政府管制程序以及監(jiān)控管制進(jìn)行研究的傳統(tǒng)框架，力圖研究政府管制的實(shí)質(zhì)。本文目的不僅在于作學(xué)理上的評(píng)論，更希望對(duì)目前中國(guó)正在進(jìn)行的行政機(jī)構(gòu)改革以及政府規(guī)制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的具體實(shí)踐有所助益與借鑒。

1 政府管制理論概念

政府管制是具有法律地位的相對(duì)獨(dú)立的政府管制機(jī)構(gòu)依照一定的法規(guī)對(duì)被管制者(主要是企業(yè))所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。政府管制行為本身就是一種管制行政權(quán)的行使行為，管制權(quán)的行使行為和行使過(guò)程，從根本上決定了管制的有效性和公正性。因此，管制權(quán)的行使活動(dòng)和行使過(guò)程應(yīng)當(dāng)是管制理論研究的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建科學(xué)管制機(jī)構(gòu)體制的核心。

同時(shí)管制是政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)的一種行為方式，那么，按照政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)的路徑來(lái)看，通?？煞譃橹苯庸苤坪烷g接管制。直接管制，是政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)通過(guò)有關(guān)進(jìn)入、價(jià)格、許可、認(rèn)可、標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)等法規(guī)而直接對(duì)企業(yè)市場(chǎng)行為施加的管制。間接管制，是指由政府的司法機(jī)構(gòu)通過(guò)一定的法律程序而對(duì)企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為進(jìn)行的管制。其中，政府的直接管制又可分為經(jīng)濟(jì)性管制與社會(huì)性管制。經(jīng)濟(jì)性管制是對(duì)諸如自然壟斷行業(yè)和金融業(yè)等特殊行業(yè)的管制；社會(huì)性管制是對(duì)企業(yè)行為造成了環(huán)境污染等外部性問(wèn)題與產(chǎn)品質(zhì)量以及生產(chǎn)安全和衛(wèi)生等內(nèi)部性問(wèn)題進(jìn)行的管制。

2 政府管制體制改革的關(guān)鍵在于行政管理體制改革的實(shí)質(zhì)性突破

2.1 以改善公共治理結(jié)構(gòu)為前提強(qiáng)化政府管制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

目前，我國(guó)一些政府機(jī)構(gòu)存在集宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)三項(xiàng)職能或其中兩項(xiàng)職能為一體的現(xiàn)象，不利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。在需要政府實(shí)施專業(yè)監(jiān)管的領(lǐng)域，形成一套政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會(huì)主動(dòng)自律、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織積極參與、傳媒充分發(fā)揮監(jiān)督作用、全社會(huì)參與監(jiān)督的新型治理機(jī)制。

2.2 以政府轉(zhuǎn)型為突破口進(jìn)行政府管制體制改革

當(dāng)前，深化政府管制體制改革具有重要性、迫切性：政府管制體制改革的壓力逐步增大。深化政府管制體制改革是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。深化政府管制體制改革是解決民生問(wèn)題的迫切要求。深化政府管制體制改革是破除行政壟斷、實(shí)現(xiàn)公平正義的重要前提。在現(xiàn)行的政府管制體制下，行政壟斷實(shí)際上有強(qiáng)化的傾向。在政企不分的情況下，濫用市場(chǎng)力量的壟斷行為長(zhǎng)期得不到遏制，工商企業(yè)用戶和消費(fèi)者權(quán)益因而受到損害。

改革已進(jìn)入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展積累的一系列深層次的問(wèn)題，如宏觀調(diào)控失靈、中央與地方關(guān)系出現(xiàn)的一些新矛盾、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能薄弱等，都需要從政府行政管理體制層面尋求解決問(wèn)題的辦法和途徑。應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)行政管制體制轉(zhuǎn)向基于規(guī)則、透明、可問(wèn)責(zé)的管制體制。全面推進(jìn)行政管理體制改革需要實(shí)現(xiàn)政府的三大轉(zhuǎn)型：由管制型轉(zhuǎn)向服務(wù)型；由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)向公共治理型；由手工作業(yè)型轉(zhuǎn)向信息網(wǎng)絡(luò)型。

2.3 政府管制體制改革涉及的核心問(wèn)題：破除部門利益和行業(yè)利益

當(dāng)前行政部門主導(dǎo)立法，將部門利益法定化情況嚴(yán)重。這其中有四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：①部門立法往往都試圖通過(guò)立法的形式把審批權(quán)擴(kuò)大；②立法中自主和隨意設(shè)置收費(fèi)項(xiàng)目；③設(shè)置處罰項(xiàng)目多，而且彈性大；④設(shè)置罰款區(qū)間廣泛，自由量裁權(quán)大。政府管制體制改革的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是各利益主體利益博弈的過(guò)程。有專家指出，政府管制體制改革涉及到經(jīng)濟(jì)、法律、政治多方面問(wèn)題，是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的一個(gè)很好的結(jié)合點(diǎn)，需要積極推進(jìn)政治體制改革，突破部門利益、行業(yè)利益的約束。

2.4 盡快實(shí)現(xiàn)依法管制，消除管制失靈風(fēng)險(xiǎn)。

政府管制的一個(gè)根本特征，就是依法管制，也即通常所說(shuō)的依法行政。這里的“法”必須是合理的法。否則依法行政或依法管制就成為少數(shù)強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)侵害弱勢(shì)利益集團(tuán)的“合法”工具。在政府適度干預(yù)下經(jīng)濟(jì)走向社會(huì)主義法治的基礎(chǔ)性條件為：經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和程序必須由法律明確規(guī)定，違法行為必須依法界定。政府管制體制改革應(yīng)與我國(guó)法治政府建設(shè)的方向保持一致，將政府管理經(jīng)濟(jì)的權(quán)限，置于法治框架之下，給微觀經(jīng)濟(jì)主體以穩(wěn)定的預(yù)期。使政府管制領(lǐng)域有法可依，并確保行政違法行為的可訴性。

3 從政治學(xué)角度看民營(yíng)化政府管制的發(fā)展

公用事業(yè)民營(yíng)化之后的漲價(jià)問(wèn)題關(guān)乎老百姓的權(quán)益，公用事業(yè)的漲價(jià)行為需要得到制度性規(guī)范。一般來(lái)說(shuō)，水電煤氣等公用事業(yè)通常都是自然壟斷性比較顯著的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，同時(shí)又是具有明顯公共性的產(chǎn)業(yè)；由于其突出的自然壟斷性與公共性，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，政府往往是公用事業(yè)惟一的所有者與經(jīng)營(yíng)者。政府經(jīng)營(yíng)下的公用事業(yè)飽受管理效率與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)低下的困擾，公眾作為消費(fèi)者無(wú)法得到滿意的服務(wù)；而打破政府壟斷，讓民間資本成為公用事業(yè)的支配力量之一，則完全可以大幅度提高公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益與效率。

事實(shí)上，公用事業(yè)民營(yíng)化的基本邏輯是通過(guò)充分激發(fā)個(gè)人利益最大化的行為動(dòng)機(jī)，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化；在公用事業(yè)由政府直接經(jīng)營(yíng)的情況下，經(jīng)營(yíng)者個(gè)人的收益與其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)常常缺乏直接聯(lián)系，因此其必然缺乏提高管理效率與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的動(dòng)力。民營(yíng)化意味著經(jīng)營(yíng)者必須自負(fù)盈虧，其個(gè)人收益與公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)息息相關(guān)。因此，經(jīng)營(yíng)者為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人收益最大化，則完全有充足的動(dòng)力降低經(jīng)營(yíng)成本、改進(jìn)管理過(guò)程、改善公用事業(yè)產(chǎn)品的供給狀況，而其經(jīng)營(yíng)管理業(yè)績(jī)的優(yōu)化也意味著消費(fèi)者可以享受更為豐富的產(chǎn)品與更為方便快捷的服務(wù)。

政府管制作為現(xiàn)代政府的一種治理工具，其意味著政府制定特定規(guī)則約束企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)管理行為。政府管制的基本邏輯是通過(guò)約束個(gè)人利益最大化的動(dòng)機(jī)以防止其損害他人與公眾的利益，這恰恰與民營(yíng)化的邏輯相互補(bǔ)充。政府管制并不意味著政府依舊擔(dān)任公用事業(yè)的所有者與經(jīng)營(yíng)者，而是意味著政府充當(dāng)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督者，及時(shí)約束經(jīng)營(yíng)者個(gè)人利益最大化動(dòng)機(jī)的過(guò)分膨脹，以維護(hù)消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益。世界范圍內(nèi)的民營(yíng)化實(shí)踐表明，民營(yíng)化大潮席卷過(guò)后必然是政府公用事業(yè)管制的跟進(jìn)，價(jià)格管制、進(jìn)出管制、質(zhì)量管制等良好的政府管制構(gòu)成了民營(yíng)化公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的制度基礎(chǔ)。

因此，民營(yíng)化邏輯與政府管制邏輯的互補(bǔ)才可能帶來(lái)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者利益與公眾利益的雙贏，公用事業(yè)價(jià)格的起伏必然要處于良好政府管制的約束之下。

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作者簡(jiǎn)介:周曉鵬 1982.03，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院 07級(jí)行政管理專業(yè)研究生，研究方向:行政管理理論與實(shí)踐。