從主體角度規(guī)范和健全我國當前食品安全市場的對策研究

韓慶齡

摘要：在現(xiàn)階段，同其他國家一樣，由致病微生物和其他有毒、有害因素引起的食物中毒和食源性疾病仍然時我國的食品質(zhì)量安全構成了明顯威脅，必須進一步健全和規(guī)范食品安全市場，建立統(tǒng)一、高效的食品安全管制機構，強化社會及市場相關監(jiān)督主體的作用。明確不同階段政府對食品安全市場進行規(guī)范的范圍和目標等，都是從規(guī)范主體方面進一步規(guī)范和健全我國當前食品安全市場的有效舉措。

關鍵詞：食品安全對策研究

一、健全和規(guī)范我國食品安全市場的必要性

長期以來，我國的食品供應體系主要是圍繞解決食品供給量，即食品數(shù)量安全問題建立起來的，對于食品質(zhì)量安全的關注程度不夠。我國食品行業(yè)在原料供給、生產(chǎn)環(huán)境、加工、包裝及銷售等環(huán)節(jié)的安全管理上，都存在嚴重的不適性。在現(xiàn)階段，同其他國家一樣，由致病微生物和其他有毒、有害因素引起的食物中毒和食源性疾病仍然對我國的食品質(zhì)量安全構成了明顯的威脅。對此，僅靠當前的市場機制已經(jīng)不能有效解決，必須進一步健全和規(guī)范食品安全市場。

(一)當前我國食品安全風險高發(fā)、矛盾凸顯，要求進一步健全和規(guī)范食品安全市場

我國當前正處于食品安全風險高發(fā)期和矛盾凸顯期，食品安全總體形勢不容樂觀，食品安全市場規(guī)范工作任重道遠。

當國家計劃在經(jīng)濟生活中起主導作用時，因國家直接參與企業(yè)的具體經(jīng)營管理，市場上偽劣低質(zhì)的食品較少。隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，特別是市場范圍的擴大，食品安全問題變得日益嚴重。隨著經(jīng)濟進入更高級發(fā)展階段，人們的食品安全意識大為增強，各種力量加強對食品安全中存在的問題進行有效的治理，食品安全問題將逐漸減少，食品安全問題也會像環(huán)境出現(xiàn)先惡化后改善的趨勢一樣，根據(jù)庫茲涅茨環(huán)境曲線假說，食品安全問題隨著經(jīng)濟發(fā)展將經(jīng)歷如下圖形所示的過程。

當前，我國正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌期間，市場范圍不斷擴大，市場發(fā)育不充分，食品安全問題凸顯。近年來紅心鴨蛋、金華毒火腿、太倉劣肉松、阜陽毒奶粉、龍口毒粉絲、廣州毒酒、四川毒泡菜、紹興假黃酒、上海垃圾油炸豆腐、央視曝光的母豬肉、病害豬肉肉丸等不安全食品，給人民群眾的生命安全帶來極大危害，食品安全形勢非常嚴峻。眾多的食品安全事件警示我們：由于我國社會主義市場經(jīng)濟體制建立的時間較短，市場機制和法制尚不健全，誠信意識缺失，影響食品安全的一些深層次問題仍然存在，行業(yè)生產(chǎn)力水平不高，產(chǎn)業(yè)化程度低，核心競爭力較差，初級農(nóng)產(chǎn)品源頭污染依然嚴重，食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)假冒偽劣問題比較突出，食品流通經(jīng)營秩序有待進一步規(guī)范，食品安全事故和事件時有發(fā)生。發(fā)達國家在現(xiàn)代化、城市化、工業(yè)化長期進程中分階段出現(xiàn)的食品安全風險在我國現(xiàn)階段比較集中地出現(xiàn)和暴露，進一步健全和規(guī)范食品安全市場迫在眉睫。

(二)食品安全市場存在信息不對稱與外部性的特征，需要政府干預市場，進一步健全和規(guī)范食品安全市場

食品安全問題具有外部性特征。所謂外部性，指的是一個經(jīng)濟單位的活動所產(chǎn)生的對其他經(jīng)濟單位的有利或有害的影響。食品安全問題存在的外部性問題體現(xiàn)在兩個方面：一方面是食品市場上的正規(guī)(生產(chǎn)安全食品的)企業(yè)對消費者和非正規(guī)企業(yè)產(chǎn)生的正的外部性，另一方面是非正規(guī)企業(yè)對于消費者和正規(guī)企業(yè)產(chǎn)生的負的外部性。外部性是非排他的，因而不能通過市場機制自動設置價格來管理，從而導致了市場失靈。假設某一地區(qū)存在兩個食品生產(chǎn)企業(yè)，某非正規(guī)企業(yè)生產(chǎn)的不安全食品能夠?qū)α硪黄髽I(yè)的安全食品產(chǎn)生負的外部性，比如由于該企業(yè)生產(chǎn)的食品不符合安全食用標準，消費者購買食用受到傷害后，在下一次購買決策中，由于上一次的食用負面心理影響，造成一定的信息傳遞，致使消費者懷有對該類食品的不信任態(tài)度，由此對正規(guī)企業(yè)造成了一定的間接經(jīng)營損失。反之我們也認為正規(guī)企業(yè)同樣會對其它企業(yè)產(chǎn)生正的外部效應。為了便于分析，我們假定經(jīng)加工處理的食品為安全食品，沒有加工處理的食品為不安全食品。假設食品安全處理的成本對于每個企業(yè)都是10，不處理的成本是0；如果兩個企業(yè)都不處理，每個企業(yè)的食品價值都為5；一個企業(yè)處理而另一個企業(yè)不處理，每個企業(yè)的食品價值都為12；兩個企業(yè)都處理，每個企業(yè)的食品價值都為20。企業(yè)的凈收益為食品價值與食品處理成本之差，所以，我們可以得到如表所示的生產(chǎn)博弈矩陣：

二、規(guī)范和健全當前我國食品安全市場的對策

(一)建立統(tǒng)一、高效的食品安全管制機構

在食品安全的政府管制體系中，管制主體是影響食品安全管制效果的重要因素之一。其中，管制機構是整個管制體系的運行載體，機構設置是否科學、規(guī)范影響著政府對食品安全管制職能的發(fā)揮與完善。

借鑒歐盟、加拿大、丹麥建立統(tǒng)一、高效的食品安全管制機構的經(jīng)驗，結合我國食品安全管制工作的實際情況，在我國建立統(tǒng)一、高效的食品安全管制機構，賦予該機構制定統(tǒng)一的政策、具體執(zhí)法和仲裁的權力，使管制的法律、機構統(tǒng)一，責任明確，是逐步改變長期以來我國食品安全政府管制現(xiàn)狀的有效途徑。另一方面，學習美國的經(jīng)驗，給予該機構足夠的財政支持，使其執(zhí)法的能力增強，不受地方政府和經(jīng)濟利益因素的影響，是當前比較有效的方法。

深圳和上海等地小范圍內(nèi)建立、統(tǒng)一食品安全管制機構的做法也值得推廣借鑒。深圳市2004年成立深圳市食品安全委員會負責統(tǒng)一組織領導全市的食品安全工作，進一步劃清各部門的職責，各部門管制側(cè)重點有所不同，如：農(nóng)林漁業(yè)局負責農(nóng)副產(chǎn)品的質(zhì)量管制，質(zhì)監(jiān)局則負責食品生產(chǎn)領域的質(zhì)量監(jiān)督，流通領域的食品安全管制主力在工商部門，衛(wèi)生部門重點在一般餐飲、學校、集體食堂的食品安全監(jiān)督，食品藥品監(jiān)督管理局行使食品安全管理的綜合監(jiān)督協(xié)調(diào)職責等。上海市2004年底出臺的改革方案，對食品安全管制體制進行了改革探索，將原由衛(wèi)生部門負責的食品流通和消費環(huán)節(jié)的管制職責劃歸食品藥品監(jiān)管部門，衛(wèi)生部門不再承擔包括發(fā)放《衛(wèi)生許可證》、行政檢查、行政處罰和行政強制等食品安全方面的管制職責，逐步實現(xiàn)以一個部門為主的綜合性、專業(yè)化、成體系的管制模式。

(二)強化社會及市場相關監(jiān)督主體的作用

針對目前我國食品安全管制主體力量小、任務大、食品企業(yè)經(jīng)營分散、規(guī)模小、無序競爭等問題，應進一步發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、消費者團體和媒體的作用?？梢酝ㄟ^建立和完善食品行業(yè)協(xié)會來整體提高標準，幫助協(xié)會成員加強食品安全和達到管理要求。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在宣傳國家的法律法規(guī)，組織農(nóng)戶、農(nóng)場進行標準化生產(chǎn)，推廣各項適用的先進技術，組織農(nóng)戶、農(nóng)場銷售產(chǎn)品等方面的作用。

媒體也應充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，對不安全食品的危害做出客觀、準確的報道，以向普通民眾及時地傳遞信息，要鼓勵新聞媒體和消費者開展深入廣泛的輿論監(jiān)督工作，積極參與國際機構相關的食品安全議題，從而為進一步規(guī)范我國食品安全市場創(chuàng)造條件。

(三)明確不同階段政府對食品安全市場進行規(guī)范的

范圍和目標

根據(jù)產(chǎn)品生命周期理論，政府規(guī)范食品安全市場的工作也應有生命周期，這個生命周期是指食品安全問題由社會需要進入政府規(guī)范范疇開始，到最終退出政府規(guī)范領域為止所經(jīng)歷的生命循環(huán)過程。借鑒產(chǎn)品生命周期理論，把其生命周期階段劃分為出現(xiàn)階段、成長階段、成熟階段和退出階段。在政府規(guī)范食品安全市場的不同階段。政府關注和規(guī)范的重點應有所不同，在不同時期設定不同的規(guī)范目標，用恰當?shù)囊?guī)范方式，以實現(xiàn)社會總體福利最大。如在出現(xiàn)階段，政府規(guī)范應以數(shù)量安全為主，首先保證人們有數(shù)量充足的食品，手段上以行政干預為主；在成長階段，以建立規(guī)范制度、完善規(guī)范政策和規(guī)范標準為主，健全市場機制，以行政干預和市場激勵雙重手段進行規(guī)范；在成熟階段，健全市場機制，充分發(fā)揮市場自身的調(diào)節(jié)能力，以市場激勵手段為主；在退出規(guī)范階段，由于市場機制已經(jīng)非常成熟，各種社會力量的充分參與，食品安全問題不再是政府規(guī)范中的重要內(nèi)容，政府可以把食品安全問題完全交還給健全與發(fā)達的市場。食品安全問題及政府對其的規(guī)范所經(jīng)歷的變動情況如圖2所示：

(四)加強對規(guī)范者的規(guī)范

對于執(zhí)法者，也實行嚴格的責任追究制度。對造成食物中毒的相關責任人進行處罰，對造成食物中毒的當事人和責任領導，不但經(jīng)濟上進行處罰，更重要的要在行政上給予處分?？梢酝菩小耙剔o職”制度，并視情節(jié)考慮是否移送司法機關，以此來引起各個部門的注意和重視。

建立相應的激勵制度，實現(xiàn)市場與規(guī)范者的互動機制，在互動機制中提高規(guī)范的效率，具體措施包括：一是提高規(guī)范的信息披露程度，增強市場激勵。食品安全信息的透明度應當進一步提高，以此消除因信息不對稱所產(chǎn)生的各種問題，同時為廣大市場主體評價規(guī)范機構與規(guī)范者的績效提供條件，以此建立規(guī)范機構及規(guī)范者與被規(guī)范者的互動渠道，提高市場對規(guī)范機構和規(guī)范者的市場激勵。如果沒有信息公開和適當?shù)耐该鞫?，市場無法對規(guī)范者進行公正與適當?shù)脑u價，便會導致市場約束的缺失，市場對規(guī)范者的激勵便無法實現(xiàn)。二是完善績效考核制度，增強制度上的激勵?？煽紤]成立非政府性質(zhì)的績效考評委員會，定期對食品安全市場規(guī)范機構進行考評，考評的范圍包括職能發(fā)揮的狀況、目標的完成情況、對市場環(huán)境的影響、執(zhí)行與遵守法律的情況等?？荚u結果將作為國家撥款、任免、升遷及處罰的依據(jù)。考評委員會可以設在人大，適當吸收專家與業(yè)內(nèi)人士參加，以保證考評的客觀性與公正性。