秸稈能源化利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策解讀

秦世平

一我國能源存在的主要問題

1資源短缺

我國人均擁有的能源資源只有世界平均值的40％，石油可采儲量僅占世界石油可采儲量的3％左右。人均能源資源占有量僅為世界平均水平的13％和8％。2006年一年能源產(chǎn)量為22.1億噸，消費為24.6億噸。其中石油對外依存度已達(dá)49.27％。

2效率問題

我國總能源效率為33％，約低于世界平均水平10個百分點，單位GDP能源消耗是美國的3.5倍、歐盟的5.9倍、日本的9.7倍，世界平均水平的3.4倍。

3環(huán)境問題

我國是世界上少數(shù)幾個以煤為主要能源供應(yīng)的國家，能源消費構(gòu)成中煤炭占67％。我國二氧化硫排放總量的90％、煙塵排放的70％，是由燃煤造成的。這種大氣環(huán)境污染不僅造成土壤酸化、糧食減產(chǎn)和植被破壞，而且引發(fā)大量呼吸道疾病，直接威脅人民身體健康。

4溫室氣體排放問題

溫室氣體排放的問題進(jìn)一步突出，我國有可能在排放總量上超過美國，成為世界第一大溫室氣體排放國。如果不采取有效措施，我國將面臨越來越大的國際壓力。

二我國的可再生能源

1風(fēng)力資源

據(jù)估算，全國陸地上可開發(fā)利用的風(fēng)能約2.53億千瓦，海上可開發(fā)利用的風(fēng)能約7.5億千瓦，共計約10億千瓦，約可發(fā)電20萬億千瓦時。

2小水電資源

全國小水電資源技術(shù)可開發(fā)量為1.25億千瓦，而且分布廣泛，遍及全國30個省(區(qū)、市)的1600多個縣(市)，65％集中在西部地區(qū)，西南地區(qū)的小水電資源占全國的50％以上。

3太陽能資源

我國有十分豐富的太陽能資源。據(jù)估算，陸地表面每年接收的太陽輻射能約為5x1022J，約相當(dāng)于17000億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

4生物質(zhì)能源資源

我國農(nóng)作物秸稈年產(chǎn)量超過6億噸，可作為能源用途的秸稈折合約3億噸，相當(dāng)于1.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤標(biāo)準(zhǔn)煤，農(nóng)產(chǎn)品加工和畜牧業(yè)廢棄物理論上可以生產(chǎn)沼氣近800億m³。森林和林業(yè)剩余物的資源量相當(dāng)于2億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，同時隨著我國退耕還林和天然林保護(hù)政策的實施，森林和林業(yè)剩余物的能源利用量還將大幅度增加，估計到2020年資源量可達(dá)每年3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

5 發(fā)展可再生能源的重要意義

是落實科學(xué)發(fā)展觀、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求：是全面建設(shè)小康社會的重要技術(shù)選擇：是有效調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的迫切要求：是環(huán)境保護(hù)和減少溫室氣體排放的需要：是開拓新的經(jīng)濟(jì)增長領(lǐng)域的良好機(jī)遇：是能源安全的重要保障。因此，在法律層面確定可再生能源開發(fā)利用的地位是十分必要的，也是可行的。

6為可再生能源立法

(1)目標(biāo)和方向

有利于消除可再生能源發(fā)展的市場障礙：有利于建立可再生能源建設(shè)的資金保障體系：有利于營造可再生能源的市場發(fā)展空間：有利于建立完備的工業(yè)體系：有利于提高可再生能源的戰(zhàn)略地位：有利于建立促進(jìn)可再生能源發(fā)展的文化氛圍。

(2)基本原則

應(yīng)遵循國家責(zé)任和全民義務(wù)相結(jié)合的原則：政府推動和市場引導(dǎo)相結(jié)合的原則：現(xiàn)實需求和長遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合的原則：國內(nèi)實踐和國際經(jīng)驗相結(jié)合的原則。

(3)制度建設(shè)

總量目標(biāo)制度，制定產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策，進(jìn)行總體規(guī)劃：強(qiáng)制上網(wǎng)制度，對電力、液體燃料實行市場準(zhǔn)入；分類電價制度，營造市場發(fā)展空間，建立工業(yè)體系；費用分?jǐn)傊贫?，把國家?zé)任和全民義務(wù)相結(jié)合；專項資金制度，以政府推動和市場引導(dǎo)相結(jié)合。

三可再生能源配套政策

1《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》

2《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》

生物質(zhì)能重點發(fā)展技術(shù)領(lǐng)域和規(guī)劃目標(biāo)

3《生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》

生物能源：要突出區(qū)域特色、技術(shù)創(chuàng)新和節(jié)能環(huán)保，加快培育我國生物能源產(chǎn)業(yè)。

能源植物：充分利用荒草地、鹽堿地等，培育木薯、甘薯、甜高粱、菊芋等能源專用作物新品種。以黃連木、麻瘋樹、油桐、文冠果、光皮樹、烏桕等為對象，選育新品種：培育與選育高含油率、高產(chǎn)的油脂植物新品種(系)，建立原料林基地。

燃料乙醇：支持非糧原料生產(chǎn)燃料乙醇，加快農(nóng)作物秸稈和木質(zhì)素生產(chǎn)乙醇技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化示范，實現(xiàn)原料供應(yīng)的多元化；逐步擴(kuò)大燃料乙醇生產(chǎn)規(guī)模和乙醇汽油推廣范圍。

生物柴油：支持以農(nóng)林油料植物為原料生產(chǎn)生物柴油，加強(qiáng)清潔生產(chǎn)工藝開發(fā)，提高轉(zhuǎn)化效率，建立示范企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)化規(guī)模。開發(fā)餐飲業(yè)油脂等廢油利用的新技術(shù)、新工藝。加快制訂生物柴油技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。加速我國生物柴油產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

4《農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2007～2015年)》

基本原則：堅持循環(huán)農(nóng)業(yè)理念，推動農(nóng)業(yè)廢棄物能源化利用：堅持不與人爭糧，不與糧爭地：堅持技術(shù)可行，強(qiáng)化自主創(chuàng)新；堅持因地制宜和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。

5生物質(zhì)發(fā)電配套政策

(1)根據(jù)《可再生能源法》的規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門制定了一系列與立法配套的政策，目前已經(jīng)頒布的配套政策有：

《可再生能源發(fā)電管理辦法》，可再生能源發(fā)電的行政管理體制、項目管理和發(fā)電上網(wǎng)等作了進(jìn)一步明確的規(guī)范。

《可再生能源上網(wǎng)電價及費用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》，對法律規(guī)定的上網(wǎng)電價和費用分?jǐn)傊贫?，作了相對比較具體的規(guī)定。

國家電力監(jiān)管委員會發(fā)布了《電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》再次重申了電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量和優(yōu)先上網(wǎng)的政策，并對相關(guān)事宜做出了詳細(xì)的規(guī)定。

國家發(fā)改委價格司發(fā)布了《可再生能源電價附加收入調(diào)配暫行辦法》，并與國家電監(jiān)會公布了三批可再生能源電價補(bǔ)貼和配額交易方案，落實了從2006年1月到2008年6月可再生能源發(fā)電企業(yè)的電價補(bǔ)貼。

(2)具體內(nèi)容

明確范圍：生物質(zhì)發(fā)電為農(nóng)林剩余物發(fā)電、垃圾發(fā)電、畜禽糞便發(fā)電、工業(yè)有機(jī)廢棄物與有機(jī)污水發(fā)電等。

收取可再生能源附加費：在電價中按0.002元／kWh的標(biāo)準(zhǔn)收取可再生能源附加費。(農(nóng)用電和西藏除外)

全額上網(wǎng)：明確電網(wǎng)企業(yè)需全額收購生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)的電量。

固定電價：明確生物質(zhì)發(fā)電的電價為，本省帶脫硫燃煤發(fā)電機(jī)組標(biāo)桿電價的基礎(chǔ)上加0.25元／kWh，自2007年10月起又增加0.1元／kWh的臨時補(bǔ)貼。

電網(wǎng)接入點：明確電網(wǎng)接入分界點為發(fā)電企業(yè)圍墻外第一個電桿(架)，接網(wǎng)線路由電網(wǎng)企業(yè)建設(shè)。

接網(wǎng)費用：明確接網(wǎng)費用的標(biāo)準(zhǔn)按線路長度制定，50公里以內(nèi)為每千瓦時1分錢，50～100公里為每千瓦時2分錢，100公里及以上為每千瓦時3分錢。

費用分?jǐn)偅荷镔|(zhì)發(fā)電高于本省標(biāo)桿電價部分和接網(wǎng)費用從可再生能源附加中支付。

(6)《可再生能源發(fā)展專項資金管

理暫行辦法》

體現(xiàn)國家財政資金對發(fā)展可再生能源的扶持政策。

第二條發(fā)展專項資金是指由國務(wù)院財政部門依法設(shè)立的，用于支持可再生能源開發(fā)利用的專項資金。發(fā)展專項資金通過中央財政預(yù)算安排。

第三條發(fā)展專項資金用于資助以下活動：(一)可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定和示范工程；……(四)可再生能源的資源勘查、評價和相關(guān)信息系統(tǒng)建設(shè)；(五)促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用設(shè)備的本地化生產(chǎn)。

(7)關(guān)于執(zhí)行資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄有關(guān)問題的通知(財稅[2008]47號)

企業(yè)自2008年1月1日起以《目錄》中所列資源為主要原材料，生產(chǎn)《目錄》內(nèi)符合國家或行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品取得的收入，在計算應(yīng)納稅所得額時，減按90％計入當(dāng)年收入總額。享受上述稅收優(yōu)惠時，《目錄》內(nèi)所列資源占產(chǎn)品原料的比例應(yīng)符合《目錄》規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

《目錄》第三、16中明確：綜合利用的資源為農(nóng)作物秸稈及殼皮(包括良好死作物秸稈、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物秸稈、糧食殼皮、玉米芯)；生產(chǎn)的產(chǎn)品為代木產(chǎn)品、電力、熱力及燃?xì)?；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為產(chǎn)品原料70％以上來自所列資源。

四重要政策解讀

1《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見》國務(wù)院辦公廳(國辦發(fā)[2008]105號)

(1)指導(dǎo)思想

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真落實資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)基本國策，把推進(jìn)秸稈綜合利用與農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收結(jié)合起來，以技術(shù)創(chuàng)新為動力，以制度創(chuàng)新為保障，加大政策扶持力度，發(fā)揮市場機(jī)制作用，加快推進(jìn)秸稈綜合利用，促進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)。

(2)基本原則

統(tǒng)籌規(guī)劃，突出重點。根據(jù)秸稈的種類和分布，統(tǒng)籌編制秸稈綜合利用規(guī)劃，穩(wěn)步推進(jìn)，重點抓好秸稈禁燒及剩余秸稈綜合利用工作。

因地制宜，分類指導(dǎo)。結(jié)合各地生產(chǎn)條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，進(jìn)一步優(yōu)化秸稈綜合利用結(jié)構(gòu)和方式，分類指導(dǎo)，逐步提高秸稈綜合利用效益。

科技支撐，試點示范。充分發(fā)揮科技支撐作用，著力解決秸稈綜合利用中的共性和實用技術(shù)難題，努力提高秸稈綜合利用的技術(shù)、裝備和工藝水平，并積極開展試點示范。

政策扶持，公眾參與。加大政策引導(dǎo)和扶持力度，利用價格和稅收杠桿調(diào)動企業(yè)和農(nóng)民的積極性，形成以政策為導(dǎo)向、企業(yè)為主體、農(nóng)民廣泛參與的長效機(jī)制。

(3)主要目標(biāo)

秸稈資源得到綜合利用，解決由于秸稈廢棄和違規(guī)焚燒帶來的資源浪費和環(huán)境污染問題。力爭到2015年，基本建立秸稈收集體系，基本形成布局合理、多元利用的秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)化格局，秸稈綜合利用率超過80％。

(4)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化需要做的工作

加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)。開展秸稈資源調(diào)查，編制秸稈綜合利用中長期發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)資源分布情況，統(tǒng)籌考慮綜合利用項目和產(chǎn)業(yè)布局。加快建設(shè)秸稈收集體系。建立以企業(yè)為龍頭，農(nóng)戶參與，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府監(jiān)管，市場化推進(jìn)的秸稈收集和物流體系。建設(shè)必要的秸稈儲存基地，建立和完善秸稈田間處理體系。加強(qiáng)技術(shù)與設(shè)備研發(fā)；開展技能培訓(xùn)和技術(shù)推廣；實施技術(shù)示范和產(chǎn)業(yè)化項目；加大政策扶持力度。

利用方式。種(養(yǎng))植業(yè)綜合利用秸稈；秸稈快速腐熟還田、過腹還田和機(jī)械化直接還田、生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)飼料、食用菌生產(chǎn)。秸稈能源化利用；秸稈生物氣化(沼氣)、熱解氣化、固化成型、炭化、纖維素制燃料乙醇。以秸稈為原料的加工業(yè)：生產(chǎn)非木紙漿、人造板材、包裝材料、餐具等產(chǎn)品，以及秸稈飼料加工業(yè)和秸稈編織業(yè)。

(5)加大政策扶持力度

加大資金投入：研究制定政策引導(dǎo)、市場運作的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制，不斷加大資金投入力度。對秸稈發(fā)電、秸稈氣化、秸稈燃料乙醇制備技術(shù)以及秸稈收集貯運等關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備研發(fā)給予適當(dāng)補(bǔ)助。將秸稈還田、青貯等相關(guān)機(jī)具納入農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼范圍。對秸稈還田、秸稈氣化技術(shù)應(yīng)用和生產(chǎn)秸稈固化成型燃料等給予適當(dāng)資金支持。對秸稈綜合利用企業(yè)和農(nóng)機(jī)服務(wù)組織購置秸稈處理機(jī)械給予信貸支持。鼓勵和引導(dǎo)社會資本投入。

實施稅收和價格優(yōu)惠政策：把秸稈綜合利用列入國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源綜合利用鼓勵與扶持的范圍，針對秸稈綜合利用的不同環(huán)節(jié)和不同用途，制定和完善相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。完善秸稈發(fā)電等可再生能源價格政策。

(6)保障措施

落實地方政府責(zé)任。要把秸稈綜合利用和禁燒作為推進(jìn)節(jié)能減排、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的一項工作內(nèi)容，實現(xiàn)秸稈綜合利用和禁燒目標(biāo)。

加強(qiáng)部門分工協(xié)作。建立由發(fā)展改革部門會同農(nóng)業(yè)部門牽頭、各有關(guān)部門參加的協(xié)調(diào)機(jī)制。發(fā)展改革委要會同農(nóng)業(yè)部——規(guī)劃編制；農(nóng)業(yè)部——秸稈資源調(diào)查；科技部要會同農(nóng)業(yè)部——技術(shù)研發(fā)和推廣；財政部——財稅優(yōu)惠政策；環(huán)境保護(hù)部——秸稈禁燒。

嚴(yán)格禁燒監(jiān)管執(zhí)法。明確秸稈禁燒范圍。加強(qiáng)對秸稈禁燒工作的督促檢查，加大實時監(jiān)測和現(xiàn)場執(zhí)法力度，依法查處違規(guī)焚燒行為。

廣泛開展宣傳教育。開展秸稈綜合利用和禁燒宣傳教育活動，充分發(fā)揮新聞媒體的輿論引導(dǎo)和監(jiān)督作用，提高公眾對秸稈綜合利用和禁燒的認(rèn)識水平與參與意識。

2《秸稈能源化利用補(bǔ)助資金管理暫行辦法》財政部(財建[2008]735號)

(1)范圍

第二條：本辦法所指秸稈包括水稻、小麥、玉米、豆類、油料、棉花、薯類等農(nóng)作物秸稈以及農(nóng)產(chǎn)品初加工過程中產(chǎn)生的剩余物。第四條：支持對象為從事秸稈成型燃料、秸稈氣化、秸稈干餾等秸稈能源化生產(chǎn)的企業(yè)。對企業(yè)秸稈能源化利用項目中屬于并網(wǎng)發(fā)電的部分，按國家發(fā)展改革委《可再生能源發(fā)電價格和費用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》(發(fā)改價格[2006]7號)規(guī)定享受扶持政策，不再給予專項補(bǔ)助。

(2)支持條件

第六條：申請補(bǔ)助資金的企業(yè)應(yīng)滿足以下條件：企業(yè)注冊資本金在1000萬元以上；企業(yè)秸稈能源化利用符合本地區(qū)秸稈綜合利用規(guī)劃；企業(yè)年消耗秸稈量在1萬噸以上(含1萬噸)；企業(yè)秸稈能源產(chǎn)品已實現(xiàn)銷售并擁有穩(wěn)定的用戶。

(3)申報所需提交的資料

第八條：企業(yè)在申報時，應(yīng)按要求填報秸稈能源化利用財政補(bǔ)助資金申請報告及申請表(格式見附件)，并提供以下材料：秸稈收購情況，包括：收購秸稈的品種、數(shù)量、價格及水分含量等有關(guān)憑證：秸稈能源產(chǎn)品產(chǎn)銷情況，包括：各類產(chǎn)品產(chǎn)量、銷量及銷售價格等，并提供銷售發(fā)票等憑證：秸稈能源產(chǎn)品質(zhì)量及檢測報告：與用戶簽訂的秸稈能源產(chǎn)品長期供應(yīng)協(xié)議：單位產(chǎn)品能耗、環(huán)保、安全等有關(guān)材料。

(4)項目申報渠道

第九條：申報企業(yè)按屬地原則將資金申請報告及相關(guān)材料報所在地財政部門，省級財政部門組織檢查、核實并匯總后，于每年3月31日前報財政部。

第十條：財政部組織相關(guān)專家對申報材料進(jìn)行審查，核定補(bǔ)助金額，并按規(guī)定下達(dá)預(yù)算、撥付補(bǔ)助資金。

(5)補(bǔ)助資金力度

據(jù)可靠消息稱：補(bǔ)助資金按利用每噸秸稈補(bǔ)助100～150元。

五未來產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展趨勢

生物質(zhì)能源規(guī)?；卯a(chǎn)業(yè)在很長一段時期內(nèi)，將得國家層面的產(chǎn)業(yè)政策支持。而且支持的力度將越來越大、支持的范圍將越來越廣，支持的方式將越來越具體。政策將主要包括財政放寬市場準(zhǔn)入、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)，提供財政資金、給予稅收優(yōu)惠、拓展融資渠道等方面。

生物質(zhì)能源化利用產(chǎn)業(yè)的市場化程度將越來越高，政府資金對建設(shè)項目的資本金支持將越來越少，資金將主要用于基礎(chǔ)理論研究、產(chǎn)業(yè)化技術(shù)及設(shè)備研發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)制定等方面。項目建設(shè)將主要由商業(yè)投資完成，財稅優(yōu)惠政策將主要體現(xiàn)在對項目建成后所銷售的產(chǎn)品或提供的服務(wù)給予補(bǔ)貼。

生物質(zhì)能源化利用產(chǎn)業(yè)的技術(shù)將進(jìn)一步多元化，將研發(fā)出眾多適用于不同原料、不同地區(qū)、不同條件的實用技術(shù)和裝備，更好地體現(xiàn)生物質(zhì)能源化利用必須堅持“因地制宜”的基本原則。

生物質(zhì)能源化利用的市場化程度將越來越高，生產(chǎn)的產(chǎn)品將越來越多地進(jìn)入流通環(huán)節(jié)，徹底改變產(chǎn)品局限于農(nóng)村就地使用局面。

農(nóng)民將越來越多地參與到生物質(zhì)能源化利用產(chǎn)業(yè)，也將對生物質(zhì)原料和產(chǎn)品實現(xiàn)“該買的買，該賣的賣”，而不是采取“自產(chǎn)自銷”的方式。

生物質(zhì)能源化利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展將越來越規(guī)范，各種相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)將相繼制定并得到執(zhí)行。

六未來政策走向

進(jìn)一步擴(kuò)大對可再生能源支持的范圍，并加大對可再生能源利用的扶持力度，以提高可再生能源在能源消費結(jié)構(gòu)中的比重，到2010年，使可再生能源消費占我國能源消費總量的10％，到2020年達(dá)16％左右。

進(jìn)一步支持農(nóng)村可再生能源利用，以解決偏遠(yuǎn)地區(qū)無電人口的供電問題和農(nóng)村生活燃料短缺問題。

進(jìn)一步放開可再生能源市場，并提高可再生能源生產(chǎn)企業(yè)的市場競爭力，促進(jìn)可再生能源技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

進(jìn)一步扶持可再生能源產(chǎn)業(yè)的能力建設(shè)，“十一五”期間，通過引進(jìn)消化吸收及再創(chuàng)新，基本實現(xiàn)可再生能源設(shè)備國內(nèi)制造為主的裝備能力。到2020年，形成以自有知識產(chǎn)權(quán)為主的國內(nèi)可再生能源裝備能力。