鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開與村務(wù)公開有效銜接的公共價(jià)值研究

劉　帆　袁　蘊(yùn)

【摘要】政務(wù)公開是發(fā)展社會(huì)主義民主和建設(shè)社會(huì)主義政治文明的有效形式，是建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的重要內(nèi)容。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開與村務(wù)公開的有效銜接既完善了基層民主政治，也加強(qiáng)了基層政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的公共價(jià)值。深入研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開與村務(wù)公開的公共價(jià)值對(duì)進(jìn)一步促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)村民自治發(fā)展具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開；村務(wù)公開；公共價(jià)值

實(shí)現(xiàn)村務(wù)公開是發(fā)展基層民主政治、鞏固基層政權(quán)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的客觀要求，村務(wù)公開強(qiáng)調(diào)的是村民自治；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開強(qiáng)調(diào)的是基層政府職能實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。二者的有效銜接要求各級(jí)政務(wù)公開工作既要相互鏈接，又要有各自的分工，保證資源有效組合；良性互動(dòng)則要求處理好自下而上的渠道暢通，以村民為紐帶促進(jìn)政務(wù)公開的良好運(yùn)行。通過對(duì)四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村務(wù)公開的調(diào)查中我們了解到公眾認(rèn)為政務(wù)公開主要有如下的具體作用：有利于防止腐?。?3.4％）、有利于提高行政效率（73％）、有利于保障公眾對(duì)公共事務(wù)的參與權(quán)和知情權(quán)（73％）、為企業(yè)和公眾辦事提供便利（64％）等。這也說明了政務(wù)公開的公共價(jià)值主要體現(xiàn)在兩方面：促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變、促進(jìn)了村民自治的發(fā)展。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開與村務(wù)公開的有效銜接體現(xiàn)

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開與村務(wù)公開的制度銜接

99％的被調(diào)查者認(rèn)為所在單位建立了政務(wù)公開制度，其中62％的被調(diào)查者認(rèn)為制度較為完善，只有1％的人認(rèn)為自己?jiǎn)挝粵]有制定政務(wù)公開制度，說明基層政府在政務(wù)公開制度建設(shè)上取得了顯著成就。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上都制定了政務(wù)公開相關(guān)制度。其政務(wù)公開目錄，并實(shí)行兩年更新一次，確保政務(wù)公開有規(guī)可依，也保證政務(wù)公開的內(nèi)容與政治、經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展相一致，做到與時(shí)俱進(jìn)。

而大多數(shù)村委會(huì)也在此基礎(chǔ)上制定了相關(guān)規(guī)章制度，如《××村村務(wù)公開制度》、《農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理制度》、《農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理辦法》等，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開與村務(wù)公開在制度上的銜接。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開與村務(wù)公開的內(nèi)容銜接

政務(wù)公開的內(nèi)容是否全面往往是群眾最為關(guān)心的問題，政務(wù)公開工作的成效就和公開的內(nèi)容息息相關(guān)。在政務(wù)公開工作開展較好的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村都有政務(wù)公開的目錄指南，定期（一至二年）更換一次，并且考慮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村各自的特點(diǎn)，公開的內(nèi)容各有側(cè)重點(diǎn)，相互又有聯(lián)系。

資料顯示，年度工作目標(biāo)、債權(quán)債務(wù)情況、稅費(fèi)的收管用情況、計(jì)劃生育、土地補(bǔ)償、宅基地審批情況、救災(zāi)救濟(jì)情況、低保對(duì)象、低保金和五保戶養(yǎng)老金發(fā)放情況等在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)都需要公開相關(guān)信息，當(dāng)然目錄相同并不意味公開的詳細(xì)信息完全一致，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)公開的主要是政策和總量，村級(jí)公開的則是具體到戶、到人的數(shù)據(jù)。而其他的政務(wù)信息則根據(jù)各自的職能不同實(shí)行有差別的公開，如“執(zhí)收、執(zhí)罰部門的收費(fèi)、罰款標(biāo)準(zhǔn)和文件依據(jù)”、“工程項(xiàng)目招標(biāo)及社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)情況”、“上級(jí)政府或職能部門下?lián)艿膶ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)及使用情況”等在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)進(jìn)行公開，主要體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能；如“集體資產(chǎn)的收益分配及管理使用情況”、“村、組財(cái)務(wù)收支情況”、“耕地、非耕地的承包使用、調(diào)整、審批方案”則在村一級(jí)進(jìn)行公開，體現(xiàn)村務(wù)透明化。這樣既有聯(lián)系又有區(qū)別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開和村務(wù)公開在內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)了有效銜接。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開與村務(wù)公開的渠道銜接

反饋渠道的暢通是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開和村務(wù)公開是否存在有效銜接的重要標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)調(diào)查有88％的部門工作人員認(rèn)為只要公眾需要，都有明確的渠道可以申請(qǐng)獲得所在單位的政務(wù)信息。有的部門還公開承諾：“申請(qǐng)人在上班時(shí)間一來就能找到人，備齊申請(qǐng)資料就能辦事，承諾期滿就能領(lǐng)到證件，一有投訴就會(huì)給你答復(fù)”。這種承諾雖然給工作人員和行政許可有關(guān)部門以無形的壓力，但是這種無形的監(jiān)督力量強(qiáng)化了公務(wù)員的自律意識(shí)，也節(jié)約了專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的行政成本。群眾也可以通過暢通的渠道就自己感興趣的政務(wù)信息進(jìn)行主動(dòng)查詢，這比被動(dòng)接受政府的公開信息更加有價(jià)值。這表明，基層政府部門在政務(wù)公開的反饋渠道建設(shè)上投入不小力量，也取得了一定的成果。

這種反饋渠道的建立保證了公眾在政務(wù)公開工作中的參與性，加強(qiáng)了政府工作人員的責(zé)任感。對(duì)于實(shí)現(xiàn)公眾的“知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)”起到了積極的作用。

二、推動(dòng)服務(wù)型政府職能的轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開和村務(wù)公開強(qiáng)化了公眾對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督制約，對(duì)預(yù)防和治理腐敗起到了積極效果。同時(shí)，政務(wù)公開也促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部改進(jìn)工作作風(fēng)，提高工作效率，樹立服務(wù)公眾的意識(shí)，對(duì)于密切黨群干群關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到重要的保障作用。 政務(wù)公開工作在政府推進(jìn)自身建設(shè)，實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新，建立完善的法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府和效能政府，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等方面都起著不可或缺的作用。

（一）能夠促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開與村務(wù)公開規(guī)范了基層政府的職責(zé)和權(quán)限，規(guī)范了行政行為，全面推進(jìn)了依法行政，要求基層政府嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序開展活動(dòng)。也加強(qiáng)了基層政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，改進(jìn)了社會(huì)管理和公共服務(wù)的方式。

從調(diào)研數(shù)據(jù)的分析中，我們發(fā)現(xiàn)97％的被調(diào)查者在回答“政務(wù)公開對(duì)提升政府公共服務(wù)水平的作用”這一問題時(shí)，都給出了肯定的評(píng)價(jià)。只有3％的人認(rèn)為政務(wù)公開對(duì)政府公共服務(wù)水平的提升作用不大。可以看出，政務(wù)公開工作經(jīng)過多年的努力，在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變這一問題上起到了積極的作用。

（二）能夠從源頭預(yù)防腐敗

腐敗是權(quán)力和貪欲結(jié)合的產(chǎn)物，失去制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。過去，一些政府官員受到公眾的監(jiān)督和約束太少，是“牛欄里關(guān)貓，進(jìn)出自由”。推進(jìn)政務(wù)公開是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，是創(chuàng)新政府管理的重要抓手。

政務(wù)公開增強(qiáng)了政府工作透明度，促進(jìn)了黨風(fēng)廉正建設(shè)。通過公開辦事，各級(jí)政府的工作由“暗箱操作”改為“陽光工程”，使施政行為處于公眾的監(jiān)督之下，從而有效地防止了權(quán)錢交易、權(quán)情交易、權(quán)權(quán)交易、辦事不公、欺騙上級(jí)和愚弄民眾等問題的發(fā)生。提高了工作透明度，規(guī)范了行政行為，方便了企業(yè)和公眾辦事，促進(jìn)辦事效率的提高。同時(shí)，充分發(fā)揮了各級(jí)監(jiān)督主體的作用，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督關(guān)口前移，提高了監(jiān)督的整體效果，從源頭防治了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

調(diào)研數(shù)據(jù)說明73％的被調(diào)查者認(rèn)為政務(wù)公開這一措施能夠防止腐敗，因而，政務(wù)公開能讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，已得到廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、廣大公眾的贊同和認(rèn)可，取得了良好的社會(huì)效果。政務(wù)公開工作已經(jīng)成為建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府的一項(xiàng)重要工作。

（三）能夠帶來科學(xué)的決策

在整個(gè)社會(huì)信息資源中，政府信息蘊(yùn)含著無法估量的價(jià)值。對(duì)國家和政府而言，充分利用信息資源，有利加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步；對(duì)公眾而言，政府掌握的信息中有許多與自己切身利益緊密相關(guān)的事項(xiàng)。公民對(duì)政府的監(jiān)督及其有效性，依賴于政府信息的公開程度，而政府信息的公開程度，也反映著政府接受公民監(jiān)督的主動(dòng)程度，進(jìn)而促進(jìn)政府決策的開放性、民主性、科學(xué)性。

在這次調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)政務(wù)公開對(duì)提高政府行政效率的積極作用。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開和村務(wù)公開，有效的規(guī)范了行政審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)，規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行，提高了工作效率，保障了工作順利展開。不公正、不公平現(xiàn)象逐漸減少，非生產(chǎn)性開支大幅度降低，提高了工作效率，受到了公眾的普遍歡迎。政務(wù)公開增強(qiáng)了政府行為的透明度，政府行政決策事項(xiàng)依法予以公告，政府重大活動(dòng)和結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公示，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。這進(jìn)一步推進(jìn)公眾參與、專家咨詢和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制，促使政府做到依法決策、科學(xué)決策、民主決策。

三、促進(jìn)了村民自治的發(fā)展

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開和村務(wù)公開加強(qiáng)了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)依法行政，這是實(shí)現(xiàn)依法治國的基本方略，是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)村基層民主政治建設(shè)得到加強(qiáng)，保證了農(nóng)民公眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下行使民主權(quán)利，廣泛參與到管理國家和社會(huì)事務(wù)的活動(dòng)中，最終起到促進(jìn)村民自治進(jìn)程的作用。

農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作，不僅包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建設(shè)，還包括農(nóng)村基層群眾性自治組織建設(shè)。實(shí)行村民自治是改革開放以來農(nóng)村社會(huì)在政治社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行的一場(chǎng)重大變革，深得農(nóng)民的支持與肯定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開和村務(wù)公開的推進(jìn)進(jìn)一步加速了村民自治的發(fā)展，使農(nóng)民獲得了看得見、摸得著的利益，改善了農(nóng)村治理狀況，推動(dòng)了社會(huì)主義民主政治建設(shè)和人權(quán)建設(shè)。

（一）民主意識(shí)加強(qiáng)，公共責(zé)任意識(shí)增強(qiáng)

通過搞好村務(wù)公開、政務(wù)公開和財(cái)務(wù)公開，讓依法辦事和依法行政的理念深入人心，農(nóng)村逐步建立起農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的機(jī)制，農(nóng)民逐步培養(yǎng)依法行使民主權(quán)利的意識(shí)。

對(duì)“政府在做與公眾重大利益相關(guān)的決策時(shí)，是否征求公眾意見”這一數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，我們發(fā)現(xiàn)70％的被調(diào)查居民認(rèn)為政府征求了公眾意見，有25％的居民對(duì)這一項(xiàng)不清楚，只有5％的居民認(rèn)為政府沒有征求他們的意見。這從一定程度上反映公眾的主人翁意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，有更強(qiáng)的參政議政的意識(shí)。

政務(wù)公開和村務(wù)公開切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。農(nóng)民意識(shí)到政務(wù)和村務(wù)的公開是政府對(duì)他們的充分尊重和信任，調(diào)動(dòng)了他們積極參與的熱情，他們也認(rèn)識(shí)到只有實(shí)施村民自治、民主管理，才能建設(shè)起真正的社會(huì)主義新農(nóng)村。

（二）推進(jìn)基層民主建設(shè)

調(diào)查顯示，基層民主建設(shè)進(jìn)程的快慢與村務(wù)公開的完備程度有著密切的關(guān)系，在村務(wù)公開工作較好的地方村民參與民主管理積極性更高。大多數(shù)村民認(rèn)為村務(wù)公開有助于讓村民了解村里的情況、有利于防止村干部貪污、有助于村民參與村務(wù)。對(duì)比村務(wù)公開與民主管理前后的變化時(shí)村民紛紛表示村里管理更加民主。

在村務(wù)公開與民主管理的過程中，逐漸形成了諸如村民代表大會(huì)、民主理財(cái)、財(cái)務(wù)審計(jì)以及村干部離任審計(jì)等制度，建立了村民自治章程或村規(guī)民約，這些制度規(guī)范的施行，為村民有序地參與村莊事務(wù)，合法而理性地維護(hù)自己的利益提供了制度保障。隨著有關(guān)村級(jí)選舉的法規(guī)不斷完善，各地民主選舉的方式和方法不斷規(guī)范，各地在選舉中也創(chuàng)造了不少新的形式，如“海選”、“公推公選”，使得村民委員會(huì)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性和民主性明顯增強(qiáng)。

“一事一議”已經(jīng)成了各村所采用的重大事項(xiàng)決策的主要公開方式，如修溝渠、修路等公益行政事業(yè)要所有社員參會(huì)，80％以上通過方可執(zhí)行。具體的修建方式也需要村民代表大會(huì)共同決定，充分體現(xiàn)村務(wù)公開與村民自治的有效結(jié)合。

（三） 推進(jìn)人權(quán)建設(shè)

除此之外，政務(wù)公開還推進(jìn)了我國人權(quán)建設(shè)，對(duì)于樹立我國在國際社會(huì)中的良好形象，產(chǎn)生了有利的影響。“國家尊重和保障人權(quán)”是我國重要的憲法原則，村民自治是還權(quán)于民，賦予農(nóng)民直接管理基層公共事務(wù)權(quán)利的制度模式。

調(diào)研中關(guān)于投訴渠道的統(tǒng)計(jì)表明，大多數(shù)的村民能夠找到投訴的渠道，只有10%的認(rèn)為沒有辦法投訴，而且有56%的人認(rèn)為政府會(huì)對(duì)投訴給予及時(shí)的反饋。這反應(yīng)了農(nóng)村人權(quán)建設(shè)的進(jìn)步。人權(quán)的保障堅(jiān)定了農(nóng)民群眾對(duì)黨、對(duì)社會(huì)主義的信心。從人權(quán)與外交的角度看，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開和村務(wù)公開促進(jìn)了村民自治的進(jìn)程，而村民自治又體現(xiàn)了社會(huì)主義制度對(duì)公平正義的追求，贏得了民心，增進(jìn)了世界對(duì)我國的了解和支持。自1991年以來，國務(wù)院新聞辦每次就中國的人權(quán)狀況發(fā)表白皮書，都把村民自治的進(jìn)展作為我國公民和政治權(quán)利得到有效保障的重要標(biāo)志。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)和村務(wù)公開的有效銜接和良性互動(dòng)對(duì)于正確處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作中的各種問題和當(dāng)前農(nóng)村的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，對(duì)于落實(shí)黨在農(nóng)村的各項(xiàng)方針、政策，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定，都具有極其重要的意義。

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本文受“四川省政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)辦公室委托項(xiàng)目”資助。

作者簡(jiǎn)介：

劉帆（1978—），男，西南民族大學(xué)管理學(xué)院講師。

袁蘊(yùn)（1977—），女，西南民族大學(xué)管理學(xué)院講師。