地方債破冰尚要嚴(yán)防風(fēng)險(xiǎn)

郭田勇　裴　玉

2009年，金融危機(jī)尚未見底，我國(guó)繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策以擴(kuò)大內(nèi)需，為此，安排中央財(cái)政赤字7500億元。并且，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意，發(fā)行2000億元地方政府債券在即，以此來(lái)滿足中央投資項(xiàng)目和地方項(xiàng)目建設(shè)的資金需要。地方債破冰，是當(dāng)前我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需，保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要舉措之一。

目前，財(cái)政部已先后制訂下發(fā)了《關(guān)于做好發(fā)行2009年地方政府債券有關(guān)工作的通知》、《財(cái)政部代理發(fā)行2009年地方政府債券發(fā)行對(duì)付辦法》，《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》，《財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算方法》等制度文件，對(duì)債券的發(fā)行方式，使用范圍，監(jiān)督管理等工作做出了明確的規(guī)定。并且2000億地方債的額度已經(jīng)分配完畢，財(cái)政收入較低的中西部地區(qū)得到了重點(diǎn)支持，獲得了較大的發(fā)債規(guī)模。3月30日，新疆成為首個(gè)發(fā)行地方債的省級(jí)政府，通過全國(guó)銀行間債券市場(chǎng)、證券交易所市場(chǎng)發(fā)行3年起固定利率附息債。

當(dāng)前發(fā)行地方債的必要性

此次地方債發(fā)行的主要目的在于幫助地方政府解決財(cái)政緊張問題。近幾年來(lái)，國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)迅速發(fā)展，地價(jià)也隨之飆升，地方政府作為所轄地區(qū)土地的所有者，通過房地產(chǎn)開發(fā)所帶來(lái)的土地出讓和相關(guān)稅費(fèi)，獲得了巨大的收入，地方政府也把土地當(dāng)作了融資的主要渠道，即為所謂的“土地財(cái)政”問題?？墒菑娜ツ晗掳肽觊_始，受到美國(guó)次貸危機(jī)影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Α隹凇掷m(xù)下滑，同時(shí)房地產(chǎn)業(yè)低迷，大量企業(yè)生存進(jìn)入寒冬期。一方面，企業(yè)效益下滑，再加上實(shí)施提高部分商品出口退稅率等結(jié)構(gòu)性減稅政策，地方財(cái)政收入下降明顯：另一方面，出于擴(kuò)大內(nèi)需，刺激經(jīng)濟(jì)的需要，各地大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目上馬，需要大量的資金支持。在這兩方面的夾擊下，地方財(cái)政難免會(huì)捉襟見肘。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)字來(lái)看我國(guó)的財(cái)政收支情況，2008年全年，全國(guó)實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入61316.9億元，比2007年增長(zhǎng)19.5％。加上調(diào)入中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金1100億元，安排使用的收入總量62414.9億元。而全國(guó)財(cái)政支出為62427.03億元，同比增長(zhǎng)25.4％。加上安排中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金193億元，支出總量合計(jì)62619.03億元。財(cái)政支出增速明顯高于財(cái)政收入的增速，且2008年上半年經(jīng)濟(jì)增速較快，財(cái)政收入受到帶動(dòng)，下半年則逐漸回落，中央又增大了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付力度，增長(zhǎng)了26.5％。至2009年1-2月累計(jì)，全國(guó)財(cái)政收入10239 84億元，比去年同期減少1315.55億元，下降11.4％。全國(guó)財(cái)政收八中的稅收收入9237.27億元，同比下降13％?？梢姡?cái)政收入情況仍在繼續(xù)惡化當(dāng)中。

由此可見，當(dāng)前放行地方債是極為必要的。發(fā)行地方債，有助于緩解地方政府的財(cái)政緊張，維持正常的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)，滿足當(dāng)前增加投資、擴(kuò)大內(nèi)需的需要，彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金不足。并且能夠促進(jìn)地方政府揮其主動(dòng)性和靈活性，使資金運(yùn)用更有效率。

另外，公開發(fā)行地方債有助于規(guī)范地方融資體系。雖然我國(guó)的《預(yù)算法》規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，但是在很多地方已經(jīng)采取了變相發(fā)債的形式，形成了隱性的地方政府債。如1999年2月上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司發(fā)行5億元浦東建設(shè)債券，用于上海地鐵二號(hào)線一期工程，1999年4月濟(jì)南市自來(lái)水公司發(fā)行1.5億元供水建設(shè)債券，用于城市供水設(shè)施建設(shè)。這些債券都是由與地方政府有密切關(guān)系的企業(yè)發(fā)行，所募集資金用于城市或地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。它們?cè)谛问缴鲜瞧髽I(yè)債，規(guī)避了國(guó)家法律約束，而在實(shí)質(zhì)上則是地方債，這部分債務(wù)可以看作是準(zhǔn)地方債。這些準(zhǔn)地方債雖然解決了資金問題，但在另一方面，由于缺乏明確的法律依據(jù)，管理較為分散，中央部門和地方人大無(wú)法對(duì)這種債券發(fā)行實(shí)施有效的監(jiān)管，有關(guān)債權(quán)人的權(quán)益缺乏健全的法律保護(hù)。在地方財(cái)政緊張的關(guān)口，準(zhǔn)地方債，必將加速擴(kuò)張，它將加大地方和國(guó)家的金融風(fēng)險(xiǎn)。如此看來(lái)，公開發(fā)行地方債能夠大大提高信用水平，規(guī)范地方融資體系，利于對(duì)其實(shí)施有效的監(jiān)管。

與此同時(shí)，發(fā)行地方債可以拓寬居民的投資渠道，滿足投資需求，完善金融市場(chǎng)。我國(guó)城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款數(shù)額巨大，當(dāng)前股市低迷，廣大居民對(duì)于各種理財(cái)產(chǎn)品的熱衷已經(jīng)冷卻下來(lái)，而銀行儲(chǔ)蓄利率較低，公眾正在尋找低風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)收益的投資產(chǎn)品。地方債信用級(jí)別較高，素有“銀邊債券”之稱。此次地方債由中央代發(fā)，借國(guó)家信用，信用等級(jí)得以提高，投資企業(yè)和個(gè)人又能夠享受稅收優(yōu)惠政策，對(duì)于利息所得免征企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，預(yù)計(jì)在發(fā)行后會(huì)受到歡迎。

風(fēng)險(xiǎn)問題仍需關(guān)注

此次發(fā)行地方債，是繼1998年亞洲金融危機(jī)，我國(guó)發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債并轉(zhuǎn)貸給地方之后，十年來(lái)再次通過中央代地方發(fā)債方式解決地方政府融資問題。1998年的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債是完全由中央代發(fā)，中央確定項(xiàng)目后轉(zhuǎn)給地方，這部分資金不納入中央和地方赤字，屬于預(yù)算外資金，此次發(fā)行的地方債，全部納入地方預(yù)算，構(gòu)成地方債務(wù)。雖然此次地方債發(fā)行的操作方式與1998年有所不同，具有更高的透明度，利于監(jiān)督，相關(guān)法規(guī)也較為完善，但是風(fēng)險(xiǎn)仍是當(dāng)前不容忽視的問題。

根據(jù)《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》，“資金使用范圍主要包括保障性安居工程，農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)建設(shè)工程，地震災(zāi)后恢復(fù)重建以及其他涉及民生的項(xiàng)目建設(shè)與配套。融入資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目耗資巨大，回收期較長(zhǎng)，通常會(huì)超過5年，此次發(fā)行地方債為3年期，到期時(shí)項(xiàng)目投資能否得到回收甚至取得盈利直接關(guān)系到債務(wù)償還能力。如果項(xiàng)目收益不足以償付地方債的本息，那么地方政府必將會(huì)以其財(cái)政收入作為還款保證。那么地方債彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口，緩解財(cái)政壓力的作用則難以得以發(fā)揮。

一旦償付出現(xiàn)困難，《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》還為地方政府提供了另外一條解決途徑”如果屆時(shí)還本確實(shí)存在困難，經(jīng)批準(zhǔn)，到期后可按一定比例發(fā)行1-5年期新債券，分年全部歸還?！暗欠催^來(lái)看，此條規(guī)定使得地方政府的償付壓力減輕，預(yù)算約束大大放松。在1998年財(cái)政擴(kuò)張中，出現(xiàn)了多年過后地方政府仍無(wú)法還清中央政府代發(fā)的債轉(zhuǎn)貸的情況，最后只得由中央政府“埋單”，由轉(zhuǎn)貸資金轉(zhuǎn)為撥款。在此輪發(fā)放地方債的過程中，要吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，密切關(guān)注信用風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)東西部發(fā)展不平衡，對(duì)于一些省份來(lái)說，所分配地方債額度占財(cái)政收入比重過大，而對(duì)于一些省份來(lái)說又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。一面是需要大力支持的中西部地區(qū)，

一面是發(fā)展較快但受沖擊較大的東部地區(qū)，融資需求難以平衡。促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展則面臨償付問題，根據(jù)還債能力分配則會(huì)進(jìn)一步拉大東西差距，決策處于兩難境地。從最終分配額度來(lái)看，中西部地區(qū)得到了較大的配額。這主要是考慮到了中西部地區(qū)涉及民生的建設(shè)項(xiàng)目欠賬較多，中央投資地方配套的公益性投資項(xiàng)目任務(wù)較重，而中西部地區(qū)財(cái)政收入較低，籌資能力有限，這樣分配保證了項(xiàng)目的順利進(jìn)行。但是，也帶來(lái)了相應(yīng)的問題——中西部財(cái)政收入低而債務(wù)額度大成為矛盾。對(duì)此，多個(gè)省表態(tài)將建立“還款準(zhǔn)備金制度”，如寧夏在2009年的預(yù)算中安排了7000萬(wàn)元的還款準(zhǔn)備金，這是一個(gè)很好的還款保障手段，保證還款準(zhǔn)備金制度迅速、規(guī)范的建立起來(lái)，將有助于地方債的順利償付，一旦建立，有關(guān)管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)還款準(zhǔn)備金的監(jiān)督檢查，保障債務(wù)的償還。

構(gòu)建發(fā)行渠道完善法律法規(guī)

當(dāng)前發(fā)行地方債是由財(cái)政部代理發(fā)行，并通過通過現(xiàn)行的國(guó)債發(fā)行渠道代理發(fā)行。筆者認(rèn)為，雖然國(guó)債發(fā)行渠道較為成熟，且財(cái)政部具有發(fā)債的豐富經(jīng)驗(yàn)，以此種方式能夠降低地方政府融資成本，提高發(fā)行效率，保障投資者利益，但是建立獨(dú)立的地方債信用評(píng)級(jí)體系和發(fā)行渠道還是十分必要的。盡管地方政府的信用級(jí)別很高，但是相對(duì)于中央政府還是有一定的差距，由財(cái)政部代為發(fā)行使得地方政府享有了中央政府的信用，對(duì)地方政府的信用加以增級(jí)。投資者將會(huì)忽視二者的信用差別。而且，各地方政府的信用級(jí)別和償債水平也是有所差距的，中央統(tǒng)一代發(fā)則掩蓋了這些差別。地方債的發(fā)行，仍需構(gòu)建起獨(dú)立的發(fā)行渠道和信用評(píng)級(jí)體系，從而才能夠規(guī)范的運(yùn)行，引導(dǎo)投資者合理決策。

另外，此次地方債的發(fā)行尚屬于《預(yù)算法》規(guī)定中“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外”的范圍內(nèi)，在現(xiàn)行法律框架下，地方債市場(chǎng)的發(fā)展仍然存在著約束。相關(guān)法律不放開，法規(guī)不完善，就無(wú)法發(fā)行真正的地方債，發(fā)揮其靈活有效的特點(diǎn)。我國(guó)地方債的管理制度框架尚未完全建立起來(lái)，此次地方債的發(fā)行目的也只在于解決短期的資金短缺，渡過危機(jī)，具有極大的特殊性?？墒菑拈L(zhǎng)期看來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求會(huì)越來(lái)越大，放行真正的地方債是極為必要的。我國(guó)應(yīng)盡快建立一個(gè)規(guī)范有效的地方債發(fā)行，償還，監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化信息披露，構(gòu)建完善的法律法規(guī)體系。