反腐敗工作檢審協(xié)作配合機(jī)制反省與重構(gòu)

余輝勝

一、問題的提出

國家審計(jì)署和最高人民檢察院，先后于2000年和2004年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立案件移送和加強(qiáng)工作協(xié)作配合制度的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)在反腐敗工作中協(xié)作配合的通知》。根據(jù)這兩個(gè)文件規(guī)定，檢審機(jī)關(guān)當(dāng)前主要通過“簽訂協(xié)作配合工作機(jī)制意見”、“建立協(xié)調(diào)工作組織機(jī)構(gòu)”、“召開聯(lián)席會(huì)議”、“開展案件相互間移送”、“建立信息交流和情況通報(bào)制度”等形式開展刑事問責(zé)跟進(jìn)。筆者有幸參與承擔(dān)了廣東省2006－2007年檢察理論課題“檢察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)在反腐敗工作中協(xié)作配合機(jī)制研究”。從課題組調(diào)查考察廣東、上海、江蘇等地的檢審機(jī)關(guān)協(xié)作配合情況來看，雖然有一定成效，但并未達(dá)到最佳狀態(tài)。從全國情況看，除少數(shù)地市檢審協(xié)作配合效果明顯外，大部分地區(qū)表現(xiàn)為“上級機(jī)關(guān)熱情高、下級機(jī)關(guān)熱情低”、“檢察機(jī)關(guān)熱情高、審計(jì)機(jī)關(guān)熱情低”、“以文件落實(shí)協(xié)作、以聯(lián)席會(huì)議體現(xiàn)配合”的協(xié)作配合低級階段，效果一般，實(shí)際辦法不多，互動(dòng)性不夠。甚至在一些地方所謂的“檢審協(xié)作配合辦公室”連近年來合作情況的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)都拿不出來。正是檢審之間這種協(xié)作配合現(xiàn)狀，使得審計(jì)問責(zé)后的刑事責(zé)任追究并沒有如公眾所期待的如期而至。

二、阻礙檢審協(xié)作配合深入的原因探析

當(dāng)前影響檢審協(xié)作配合主要有制度層面和技術(shù)層面兩方面障礙因素。

(一)制度層面的障礙

這主要是由當(dāng)前我國審計(jì)工作的特點(diǎn)(政府內(nèi)審部門的定位)、審計(jì)工作對象的范圍所決定。

1審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作定位于政府內(nèi)審的工作特點(diǎn)決定了審計(jì)工作只對政府負(fù)責(zé)，而不對其他機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，導(dǎo)致了檢審合作易流于形式。根據(jù)《憲法》第91條、第109條確定的現(xiàn)行審計(jì)制度的基本內(nèi)容看，國家審計(jì)定位是政府行政管理和監(jiān)督系統(tǒng)中的一個(gè)環(huán)節(jié)，審計(jì)機(jī)關(guān)是政府專門從事審計(jì)監(jiān)督工作的一個(gè)職能部門。政府毫無疑問掌管著安排審計(jì)工作、確定審計(jì)長人選、分配審計(jì)經(jīng)費(fèi)等主要權(quán)限，是審計(jì)報(bào)告直接的和主要的使用者或受益者?！皟?nèi)部審計(jì)”可以說是對中國審計(jì)制度基本內(nèi)容和基本特征的高度概括。這種內(nèi)審機(jī)關(guān)的定位，決定了其在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)問題，必須要向同級的政府分管領(lǐng)導(dǎo)請示批準(zhǔn)后，才能將其掌握的審計(jì)信息(含職務(wù)犯罪線索)公開給檢察機(jī)關(guān)共享。這種事先批準(zhǔn)的篩選機(jī)制使得檢審協(xié)作配合中信息共享大打折扣。

2當(dāng)前審計(jì)工作對象的范圍與開展的方式，決定了檢審合作難以得到實(shí)質(zhì)性的開展。當(dāng)前審計(jì)監(jiān)督業(yè)務(wù)開展范圍和方式，可分為三種形式：

一是對政府各部門的財(cái)政資金使用和財(cái)政收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。這種政府內(nèi)部審計(jì)性質(zhì)使檢審協(xié)作的靈活性大打折扣。

二是預(yù)算資金的審計(jì)監(jiān)督，即接受人大的委托，對政府預(yù)算執(zhí)行及與公共需求有關(guān)的公共性、公益性基礎(chǔ)設(shè)施的某些專項(xiàng)資金(如固定資產(chǎn)投資、科教文衛(wèi)行政事業(yè)支出、農(nóng)業(yè)重點(diǎn)資金投入等專項(xiàng)資金)使用、收支情況進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)控。這一部分審計(jì)結(jié)果與信息在檢審之間的披露與交換，盡管不受前述內(nèi)審定位的影響，但它首先要向其委托開展業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)——人大負(fù)責(zé)。所以，在此情況下，審計(jì)人員在審計(jì)過程中如果發(fā)現(xiàn)可能存在職務(wù)犯罪的線索，首先要向委托其開展審計(jì)業(yè)務(wù)的委托方——人大負(fù)責(zé)，再由人大將相關(guān)信息轉(zhuǎn)給檢察機(jī)關(guān)，在流程上操作環(huán)節(jié)增加，使部分信息失真，檢審協(xié)作配合的空間、深度及廣度因此大打折扣。

三是綜合審計(jì)，主要集中在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。自1999年起，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、中紀(jì)委、中組部、監(jiān)察部、人事部、審計(jì)署等先后頒發(fā)了9個(gè)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部任期的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定。在這種綜合審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)往往不是主導(dǎo)者，而是一個(gè)臨時(shí)抽調(diào)參加的協(xié)助者，對于在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，其必須對這一審計(jì)的組織者和發(fā)起者如紀(jì)委、組織人事部門負(fù)責(zé)，向他們反映存在的違法犯罪問題，再由紀(jì)委、組織人事部門按相關(guān)的程序規(guī)定將達(dá)到立案條件的犯罪嫌疑人移送到檢察機(jī)關(guān)。這基本上是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)業(yè)務(wù)中案件移送的通常模式。例如東莞市檢察院辦理的東莞市樟木頭鎮(zhèn)原鎮(zhèn)長李某挪用公款1.1億元、受賄171萬元大案，就是以此種模式移送到檢察機(jī)關(guān)的。在這一模式中，檢審之間的直接協(xié)作配合空間其實(shí)是不大的。

(二)技術(shù)操作層面的障礙

1規(guī)定檢審協(xié)作配合的規(guī)范文件的效力偏低。目前檢審機(jī)關(guān)之間開展協(xié)作配合，主要以文中開頭所述兩個(gè)規(guī)范性文件為依據(jù)。顯然這種聯(lián)合發(fā)文的效力遠(yuǎn)不如正式法律規(guī)范的效力，對參與對象的約束力較弱。這一遺憾局面并未在其后修訂的審計(jì)立法或其他相關(guān)的法律規(guī)定中得到改善。如2006年2月修訂通過的《審計(jì)法》新增了“審計(jì)機(jī)關(guān)可以提請有關(guān)部門協(xié)助其工作”的內(nèi)容，但并未明文規(guī)定提請檢察機(jī)關(guān)協(xié)助工作。

2審計(jì)結(jié)果披露受到限制。從技術(shù)層面看，憲法和審計(jì)法對審計(jì)結(jié)果披露缺乏明確和硬性的規(guī)定，也成為影響檢審協(xié)作深入開展的一大因素。盡管《審計(jì)法》第36條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果?！痹谶@里，披露審計(jì)結(jié)果是審計(jì)機(jī)關(guān)的“法律權(quán)力”，而不是“法律義務(wù)”，從而使審計(jì)結(jié)果的披露帶有很強(qiáng)的任意性。立法基點(diǎn)是“可以公布”，言外之意是“也可以不公布”，使披露結(jié)果成為軟約束，難以操作。正是由于審計(jì)結(jié)果披露制度不健全，導(dǎo)致檢審雙方有時(shí)一些深層次的信息無法共享，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果背后一些對檢察辦案相當(dāng)有用的信息無法獲得。

3檢審機(jī)關(guān)在執(zhí)法辦案上的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)差異。在實(shí)踐中，審計(jì)證據(jù)是指審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員獲取的用以說明審計(jì)事項(xiàng)真相，形成審計(jì)結(jié)論基礎(chǔ)的證明材料。由于審計(jì)和司法兩種不同活動(dòng)的社會(huì)屬性以及手段的差別，兩者在主體、效力及一般屬性方面的差異是顯而易見的。比如，審計(jì)機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)的目的是為了查證審計(jì)事項(xiàng)的真實(shí)、合法和效益。所以，其往往側(cè)重于對經(jīng)費(fèi)的開支合不合法、賬目的設(shè)置違不違規(guī)進(jìn)行審查。對一個(gè)重大工程項(xiàng)目的審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)心的是賬目是否清晰、賬是否對上、工程具體預(yù)算造價(jià)與實(shí)際造價(jià)是否符合等問題。譬如，審計(jì)中發(fā)現(xiàn)了一個(gè)工程項(xiàng)目的鋼材價(jià)格偏高導(dǎo)致效益偏低，這是審計(jì)工作的重點(diǎn)，也是其要重點(diǎn)收集的證據(jù)，但至于價(jià)格偏高的背后有無權(quán)錢交易，則不是審計(jì)證據(jù)調(diào)查收集的重點(diǎn)，而應(yīng)是司法訴訟證據(jù)關(guān)注與收集的重點(diǎn)。由此可見，審計(jì)證據(jù)只是作為刑事訴訟證據(jù)材料的一個(gè)來源，提供有關(guān)線索，其基本上要經(jīng)過司法機(jī)關(guān)重新調(diào)查核實(shí)后，才能成為刑事訴訟證據(jù)。

三、檢審協(xié)作配合深化的機(jī)制改進(jìn)

檢審協(xié)作配合機(jī)制改進(jìn)必須在堅(jiān)持現(xiàn)行審計(jì)體制和檢察體制的前提下進(jìn)行，這是堅(jiān)持憲政原則的一個(gè)基本要求。所以，下面僅從檢審協(xié)作的一些具體操作層面上談一談改進(jìn)建議：

(一)提升檢審協(xié)作配合的規(guī)范效力

從立法層面完善檢審協(xié)作配合，以法律明確規(guī)定

檢審協(xié)作事宜，這是改變檢審部門會(huì)簽的文件規(guī)范效力偏低的當(dāng)務(wù)之急。從法理上看，檢審協(xié)作事宜涉及到國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力相互配合問題，實(shí)質(zhì)上就是履行國家管理與監(jiān)控、監(jiān)督職能的重整，即是國家公權(quán)力的進(jìn)一步整合和完善的問題。對于公權(quán)力的行使。作為現(xiàn)代法治國家的一個(gè)基本通例，就是“法無授權(quán)即禁止”。為此，以法律形式規(guī)定檢審協(xié)作事宜，是國家以法治手段懲腐肅貪的邏輯必然。更為重要的動(dòng)因是，如果將檢審協(xié)作事宜法律化，我們認(rèn)為法律權(quán)威性和人大作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)對法律執(zhí)行監(jiān)督的保證，會(huì)在很大程度上改變當(dāng)前檢審協(xié)作配合效力不高的弊病。

(二)改進(jìn)協(xié)作配合程序

如果說上述從提升協(xié)作配合的規(guī)范效力方式來完善檢審協(xié)作配合，是屬于形式要件的話，那么，從檢審協(xié)作配合的具體操作程序改進(jìn)，則應(yīng)屬于實(shí)質(zhì)要件，它是保證檢審協(xié)作配合工作能否取得實(shí)效的關(guān)鍵。

1改進(jìn)信息共享機(jī)制。第一，應(yīng)建立審計(jì)結(jié)果的披露制度，在將來的相關(guān)立法中對審計(jì)報(bào)告結(jié)果披露應(yīng)予以明確的硬性規(guī)定。這是檢審機(jī)關(guān)在反腐敗中要取得協(xié)作配合深入開展的最基本條件。因?yàn)橹挥挟?dāng)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)報(bào)告信息能夠公開披露后，審計(jì)人員才能解除目前心理上對審計(jì)報(bào)告要保密的心態(tài)，在檢察機(jī)關(guān)工作人員向其了解相關(guān)情況時(shí)，才會(huì)真正消除協(xié)作配合的心理障礙，使雙方之間協(xié)作配合變得更加順暢。第二，要建立起檢察機(jī)關(guān)工作人員因查處腐敗案件需要可查閱“審計(jì)工作底稿”的信息共享制度。在調(diào)研中有專業(yè)人士將審計(jì)報(bào)告稱為“浮在表面的信息”，而將審汁工作底稿稱為“沉在底層的信息”。這些“沉在底層的信息”無疑在檢審協(xié)作中作為發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索并判折線索有無價(jià)值，提供了可靠的依據(jù)。所以將“審計(jì)工作底稿”作為檢審協(xié)作配合共享的信息分享，其程序上類似于當(dāng)前刑事訴訟程序中公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)就辦案程序信息共享，普通的辦案人員之間就可以分享，而不要經(jīng)過特殊的批準(zhǔn)程序，只要是辦案的需要，相關(guān)主持某項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)的審計(jì)人員就可以將審計(jì)工作底稿有關(guān)信息向檢察機(jī)關(guān)辦案人員透露。第三，建立協(xié)作查辦案件進(jìn)展情況雙方相互通報(bào)的制度。即建立參與協(xié)作雙方對具體協(xié)作事項(xiàng)進(jìn)展情況的知情制度。在當(dāng)前檢審協(xié)作中，檢審兩家實(shí)際參與協(xié)調(diào)配合的主動(dòng)性是不對等的，通常表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)要主動(dòng)些，而審計(jì)機(jī)關(guān)主動(dòng)性不強(qiáng)。在未來的檢審信息共享機(jī)制中，應(yīng)包括協(xié)作配合過程中案件查辦情況及時(shí)告知對方的通報(bào)制度。

2建立聯(lián)合開展審計(jì)業(yè)務(wù)的檢察有限參與制度。針對審計(jì)機(jī)關(guān)接受委托而開展審計(jì)業(yè)務(wù)須向委托方負(fù)責(zé)的現(xiàn)狀，可通過建立一種檢察有限參與委托業(yè)務(wù)的制度，即讓檢察機(jī)關(guān)也成為這一審計(jì)事項(xiàng)的參與主體，從而打破此類審計(jì)業(yè)務(wù)中檢審信息分享的壁壘。如建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期審計(jì)的檢察參與制度。建立這一制度有法理基礎(chǔ)：當(dāng)前組織人事、紀(jì)檢部門委托開展的經(jīng)濟(jì)責(zé)任任期審計(jì)事項(xiàng)，主要是行使公權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部的使用支配資金符不符合國家相關(guān)規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)作為國家查辦公職人員貪污賄賂、瀆職犯罪的唯一法定機(jī)關(guān)，其參與到該項(xiàng)活動(dòng)中，對公權(quán)力行使從法律視角審視，應(yīng)該是符合現(xiàn)代國家法治建設(shè)旨要的，并且還可確保第一時(shí)間介入，固定相關(guān)證據(jù)資料，為下一步順利控訴打下基礎(chǔ)。此外，還可憑借其法律方面專門知識，確保對一些干部違法違紀(jì)行為準(zhǔn)確定性。當(dāng)然，對于審計(jì)機(jī)關(guān)接受人大的委托對預(yù)算資金的審計(jì)業(yè)務(wù)，鑒于人大作為我國國家權(quán)力機(jī)關(guān)的特性，不宜建立檢察機(jī)關(guān)直接參與制度，而可建立“預(yù)算審計(jì)向人大報(bào)告檢察列席制度”，以防檢察權(quán)覬覦立法權(quán)事情發(fā)生，同時(shí)又保障了檢察機(jī)關(guān)對此類業(yè)務(wù)審計(jì)監(jiān)督執(zhí)法信息知曉。應(yīng)該說，這與審計(jì)報(bào)告結(jié)果公開披露的現(xiàn)代審計(jì)基本原則不沖突。

3案件移送標(biāo)準(zhǔn)明確化。一是審計(jì)機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪案件標(biāo)準(zhǔn)必須明確。涉案數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)的明確細(xì)化，對于出于職業(yè)謹(jǐn)慎考慮的審計(jì)機(jī)關(guān)來說，有利于掃除其思想的顧慮。當(dāng)然，其制定明細(xì)標(biāo)準(zhǔn)還必須要堅(jiān)持一條原則：即罪刑法定原則。

二是要對審計(jì)證據(jù)向刑事證據(jù)的自然轉(zhuǎn)換進(jìn)行規(guī)范，在一定程度上應(yīng)肯定審計(jì)執(zhí)法中搜集證據(jù)具有刑事訴訟效力。其理由如下：從刑事訴訟證據(jù)特點(diǎn)看，審計(jì)證據(jù)總體上已具備了刑事訴訟證據(jù)客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性三大屬性。從訴訟效率看，也應(yīng)肯定審計(jì)機(jī)關(guān)搜集的證據(jù)具有刑事證據(jù)效力。對于審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)調(diào)查取證的事實(shí)。司法機(jī)關(guān)重新啟動(dòng)取證程序?qū)?dǎo)致操作重復(fù)，并且其工作量巨大，如可將審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為鑒定結(jié)論來看，其本身就屬于法定證據(jù)。從國外“司法型”審計(jì)體制看，審計(jì)機(jī)關(guān)更是定位為司法機(jī)關(guān)之一，其調(diào)取的證據(jù)本身就是具有法律效力的證據(jù)。

4改變立案方式提高刑事問責(zé)成案率。審計(jì)報(bào)告暴露出的問題通常是財(cái)政收支不平衡，比如挪作他用、造成經(jīng)濟(jì)重大損失等。既然有這些危害后果。其背后通常伴隨的是權(quán)力濫用或失職瀆職。所以，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)不能以主觀故意類的貪污賄賂犯罪對人立案時(shí)，換一種思維，以事立案，即以沒有財(cái)政規(guī)定要求履行職責(zé)涉嫌濫用職權(quán)罪或玩忽職守罪立案，相對比較容易和穩(wěn)妥，一方面可提高成案率，另一方面也不致貽誤戰(zhàn)機(jī)。如浙江省嵊州市審計(jì)局在2005年經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作中以改變立案方式達(dá)到了提高刑事問責(zé)成案率成功案例，就是很好的證明。當(dāng)年，他們對審計(jì)機(jī)關(guān)移送案件線索涉案的7名國家機(jī)關(guān)工作人員除1人以貪污罪立案外，其余6人均以濫用職權(quán)罪立案被追究刑事責(zé)任。