基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之ＢＯＴ模式應(yīng)用研究

韓喜燕

中圖分類號(hào)：F281文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673—0992(2009)03—088—02

前不久，洛陽(yáng)市審計(jì)局對(duì)全市9個(gè)縣級(jí)污水處理廠的建設(shè)進(jìn)行了審計(jì)。在建設(shè)模式上，新安縣采取了BOT形式，其他8個(gè)縣采取了政府直接投資的常規(guī)模式。通過(guò)比較，我們發(fā)現(xiàn)BOT模式在資金的使用量、工程的進(jìn)度、管理的規(guī)范性等方面，都比常規(guī)模式有較明顯的優(yōu)勢(shì)。下面我就BOT模式在項(xiàng)目建設(shè)中的應(yīng)用情況發(fā)表一些個(gè)人的意見(jiàn)：

一、BOT的含義

BOT是英文Bulld-0perate-Transfe的縮寫(xiě)，意思是建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——轉(zhuǎn)讓，它的運(yùn)作模式為：政府首先決定發(fā)展某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。邀請(qǐng)一些私營(yíng)企業(yè)投標(biāo)，中標(biāo)的企業(yè)獲得特許權(quán)，籌措資金，設(shè)計(jì)并建設(shè)該項(xiàng)目，在特許權(quán)規(guī)定的年限內(nèi)運(yùn)營(yíng)該項(xiàng)目，并收取一定的費(fèi)用，最后，在特許權(quán)期滿時(shí)將項(xiàng)目移交給政府。所以，B0T一詞意譯為“基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)”更為合適。

二、BOT的由來(lái)及在我國(guó)應(yīng)用的意義

BOT并非一種新生事物，它自出現(xiàn)至今已有至少300年的歷史。只是在其誕生以后經(jīng)歷了一段默默無(wú)聞的時(shí)期。而這段默默無(wú)聞的時(shí)期對(duì)BOT來(lái)講是如此之長(zhǎng)以至于人們幾乎忘記了它的早期表現(xiàn)。直到20世紀(jì)80年代，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而將BOT重新捧到了經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上。

近些年來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后，其原因一方面在于資金的長(zhǎng)期不足，另一更重要的方面在于中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品定價(jià)扭曲和營(yíng)運(yùn)的非市場(chǎng)化。BOT投資方式對(duì)解決這一頑癥，建立良性循環(huán)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行機(jī)制，吸引外部資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，加速基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度，已被其他發(fā)展中國(guó)家的實(shí)踐所證明具有良好的效果。另外，當(dāng)代大部分國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)之上引入了強(qiáng)有力的國(guó)家干預(yù)。同時(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)在理論上也肯定了“看得見(jiàn)的手”的作用，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸演變成市場(chǎng)和計(jì)劃相結(jié)合的混合經(jīng)濟(jì)。BOT恰恰具有這種市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)相結(jié)合的混合經(jīng)濟(jì)的特色。一方面，BOT能夠保持市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。作為可靠的市場(chǎng)主體的私人機(jī)構(gòu)是BOT模式的行為主體，在特許期內(nèi)對(duì)所建工程項(xiàng)目具有完備的產(chǎn)權(quán)。這樣。承擔(dān)BOTN目的私人機(jī)構(gòu)在B0項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中的行為完全符合經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。另一方面，BOT為政府干預(yù)提供了有效的途徑，這就是和私人機(jī)構(gòu)達(dá)成的有關(guān)BOT的協(xié)議。盡管BOT協(xié)議的執(zhí)行全部由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，但政府自始至終都擁有對(duì)該項(xiàng)目的控制權(quán)。在立項(xiàng)、招標(biāo)、談判三個(gè)階段，政府的意愿起著決定性的作用。在履約階段，政府又具有監(jiān)督檢查的權(quán)力，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)中價(jià)格的制訂也受到政府的約束。因此，將BOT模式積極運(yùn)用到我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，是必要的，也具有十分重要的意義。

三、從BOT的應(yīng)用實(shí)例中探究它的特征及優(yōu)點(diǎn)

(一)BOT協(xié)議的簽訂

新安縣人民政府通過(guò)多次出外考察，并邀請(qǐng)私人機(jī)構(gòu)投標(biāo)。最終確定與廣州中安科技發(fā)展有限公司合作，采取BOT的形式建設(shè)污水處理廠，雙方簽訂了BOT協(xié)議。協(xié)議約定：由新安縣自來(lái)水公司與廣州中安科技發(fā)展有限公司采取BOT特許經(jīng)營(yíng)合作模式，共同出資組建“洛陽(yáng)新中安污水處理有限公司”，政府出資30％，中安科技出資70％。由新成立的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)污水處理廠的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目建成后按建設(shè)規(guī)模收取的污水處理等費(fèi)用直接支付給項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)20年，經(jīng)營(yíng)年限屆滿后無(wú)償移交給政府管理。

(二)BOT投資模式的特征

1項(xiàng)目以政府特許為前提和基礎(chǔ)。BOT投資領(lǐng)域一般屬于政府壟斷經(jīng)營(yíng)的范圍，投資者基于許可取得通常由政府部門(mén)承擔(dān)的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定基礎(chǔ)設(shè)施的專營(yíng)權(quán)，如果沒(méi)有政府特許，私人資本根本不可能涉足公共設(shè)施等政府專營(yíng)壟斷的領(lǐng)域，政府也無(wú)法及時(shí)籌集到足以支撐項(xiàng)目建設(shè)所必需的巨額資金，因此，政府允許投資者以BOT方式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)。實(shí)質(zhì)上是政府以特許協(xié)議的方式授予投資者的特許權(quán)，將原本只屬于政府的一部分社會(huì)管理職能暫時(shí)轉(zhuǎn)讓給B0項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)。

2B0項(xiàng)目眾多當(dāng)事方之間的關(guān)系通過(guò)一系列合同相互制約。B0T項(xiàng)目通常都是較復(fù)雜的系統(tǒng)工程，法律關(guān)系眾多，除主要主體是政府和私營(yíng)公司外，還包括項(xiàng)目公司、銀行金融機(jī)構(gòu)、承建商、政府各有關(guān)部門(mén)等一般主體，它們之間通過(guò)簽訂一系列合同、協(xié)議來(lái)確立、保證和調(diào)整各當(dāng)事方之間的法律關(guān)系。這些合同協(xié)議共同構(gòu)成了BOT投資模式的法律框架。如前所述，BOT的核心是政府特許，投資者要進(jìn)行基礎(chǔ)項(xiàng)目投資，首先要獲得政府的許可以及在政治上的風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等方面的支持和保障，而其表現(xiàn)載體就是特許協(xié)議。因此，特許協(xié)議構(gòu)成了該BOT法律框架的基礎(chǔ)。其他所有合同如貸款、工程承包、經(jīng)營(yíng)管理、擔(dān)保等合同均是以此協(xié)議為依據(jù)，并為實(shí)現(xiàn)其內(nèi)容服務(wù)。

3BOT合同雙方當(dāng)事人法律地位平等，權(quán)利、義務(wù)基本對(duì)等。BOT合同的主體雙方都有簽約或不簽約的自由以及同意或不同意協(xié)議中某個(gè)條款的自由，因此，雖然BOT投資方式下合同主體的一方是政府，但當(dāng)事人雙方的法律地位是平等的。他們經(jīng)過(guò)談判，最終在合同上簽字，每一個(gè)步驟都是雙方當(dāng)事人積極努力的結(jié)果，都反映了雙方當(dāng)事人的合意，不存在一方強(qiáng)迫或欺詐另一方簽約的問(wèn)題。

4特許權(quán)期限屆滿，項(xiàng)目移交給政府管理。由于在特許權(quán)期限內(nèi)，投資者已償還貸款，回收投資并賺得利潤(rùn)。所以，BOT項(xiàng)目終結(jié)時(shí)不需要進(jìn)行清算，而是由政府收回特許權(quán)，并全部無(wú)償?shù)厥栈卣麄€(gè)項(xiàng)目，雖然政府作為一方直接參與B0項(xiàng)目，但政府在經(jīng)營(yíng)的特許期內(nèi)不投入資金。不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)全部或大部分由項(xiàng)目公司承擔(dān)，這與傳統(tǒng)合營(yíng)形式的共同投資，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的基本特點(diǎn)不同。

(三)從新安縣采取的BOT模式看BOT的優(yōu)點(diǎn)

1資金到位及時(shí)。從我們審計(jì)中發(fā)現(xiàn)。該項(xiàng)目所需資金已全部到位。與洛陽(yáng)市其他縣(市)相比，資金到位及時(shí)，不存在拖欠工程款的問(wèn)題。在BOT形式下。由于私人企業(yè)要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，并在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中收取一定費(fèi)用，以收回投資成本和賺取利潤(rùn)。因此合作方也愿意盡早投入足夠的資金將工程進(jìn)行完畢，以投入運(yùn)營(yíng)進(jìn)行生產(chǎn)。

2工程進(jìn)度快。由于項(xiàng)目資金到位及時(shí)、工程管理制度完善，截止審計(jì)時(shí)，工程已基本完工，污水處理系統(tǒng)已調(diào)試完畢并進(jìn)入試運(yùn)營(yíng)，比原定的工程完工時(shí)間有所提前。工程進(jìn)度快，充分體現(xiàn)了工程的效率性。

3工程質(zhì)量達(dá)標(biāo)。80T形式下，合作方與政府簽訂協(xié)議，擁有基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)，并約定經(jīng)營(yíng)期限，約定的經(jīng)營(yíng)期限一般都在20年左右，時(shí)間較長(zhǎng)。在這一段時(shí)間內(nèi)，私人合作方實(shí)質(zhì)上擁有該項(xiàng)設(shè)施的所有權(quán)，它的運(yùn)營(yíng)情況、收益情況均由其自己承擔(dān)。因此私人合作方為了能節(jié)約運(yùn)營(yíng)成本，提高收益，賺取更多利潤(rùn)，勢(shì)必在建設(shè)過(guò)程中，會(huì)嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，這樣在其后長(zhǎng)期的經(jīng)營(yíng)中。才不至于因?yàn)橘|(zhì)量不過(guò)關(guān)，經(jīng)常需要檢修而發(fā)生大量的修理費(fèi)用。費(fèi)用降下來(lái)了，自

然收益會(huì)增多，這也符合私人企業(yè)的利潤(rùn)最大化的要求。

4建設(shè)管理及運(yùn)行機(jī)制完善。由于工程采取BOT形式建設(shè)與經(jīng)營(yíng)，私人企業(yè)直接參與管理，所以在工程建設(shè)中，各項(xiàng)制度完善，責(zé)任到人，真正從建設(shè)的每個(gè)細(xì)節(jié)抓起，不存在相互扯皮的現(xiàn)象。目前項(xiàng)目公司已著手從社會(huì)及各個(gè)高校中招聘高質(zhì)量的人才，并已將招回的人員送往外地學(xué)習(xí)培訓(xùn)，以便將來(lái)能對(duì)污水處理廠進(jìn)行高科技的管理和經(jīng)營(yíng)。

5節(jié)約開(kāi)支，體現(xiàn)了項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性。采取80T形式私有資金占大部分，所以在建設(shè)中，更能嚴(yán)格控制各項(xiàng)開(kāi)支，招待費(fèi)與其他縣市相比明顯降低。另外在建設(shè)中，雖沒(méi)有進(jìn)行招投標(biāo)，但是所確定的建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、供應(yīng)商都具備較硬的資質(zhì)，費(fèi)用低、質(zhì)量高。真正達(dá)到了項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性。

四、BOT模式存在的不足還需進(jìn)一步完善

如上所述，BOT模式所具有的特征和優(yōu)點(diǎn)都非常明顯，值得我們?cè)诨A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中大力推廣，但是BOT模式作為一種新的投資方式，在各國(guó)實(shí)踐的歷史并不長(zhǎng)，尤其在我國(guó)應(yīng)用的時(shí)間就更短了，它還存在許多的不足之處，需要我們國(guó)家和社會(huì)不斷地去完善和規(guī)范。

1有關(guān)BOT的法律法規(guī)需進(jìn)一步完善。由于BOT是一種新型的投資模式，在我國(guó)應(yīng)用的時(shí)間并不長(zhǎng)，所以關(guān)于BOT的制度還沒(méi)有真正的建立起來(lái)，目前還只是在參考一些相關(guān)的法律制度，法律法規(guī)還沒(méi)有真正對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。隨著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)，私有資本甚至是外資將會(huì)不斷地?fù)砣牖A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，BOT模式將被廣泛的推廣應(yīng)用，因此關(guān)于BOT的法律法規(guī)應(yīng)盡快盡早的完善起來(lái)，這樣才不至于影響我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2BOT模式在選擇合作方時(shí)比較盲目。在現(xiàn)階段，對(duì)外招商引資，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是當(dāng)前政府特別是各級(jí)地方政府工作中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。但一些地方政府部門(mén)，對(duì)招商引資工作的目的性及其風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，往往是為了招商而招商，把招商引資僅作為一項(xiàng)政治任務(wù)來(lái)完成。忽視其科學(xué)性、技術(shù)性，違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，急功近利。又由于我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落后，政府又缺乏足夠的資金。因此吸引私有資本的心情急迫，所以在選擇合作商時(shí)往往會(huì)饑不擇食，沒(méi)有經(jīng)過(guò)公開(kāi)的招投標(biāo)過(guò)程，也沒(méi)有進(jìn)行合理的評(píng)審，就盲目的確定合作商，并且給予合作商過(guò)多的承諾與擔(dān)保，這樣很容易造成對(duì)項(xiàng)目的不利影響。同時(shí)缺乏一定的談判實(shí)力和國(guó)家完善的法律體系保障，到頭來(lái)給政府和社會(huì)公眾造成沉重的負(fù)擔(dān)，有的項(xiàng)目政府不得不付出巨額費(fèi)用收回其特許權(quán)。