大部制改革的理論基礎(chǔ)、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與推進(jìn)策略

杜治洲

摘要：大部制改革是當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的熱點(diǎn)話(huà)題。文章認(rèn)為，必須認(rèn)識(shí)大部制改革的理論基礎(chǔ)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，研究策略以進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)政府大部制改革的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：大部制；無(wú)縫隙政府；政府職能

大部制，即大部門(mén)體制，就是指把業(yè)務(wù)相似職能相近的部門(mén)進(jìn)行合并，集中由一個(gè)大部門(mén)統(tǒng)一行使。一方面可以精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)。減少部門(mén)之間的職能交叉和權(quán)限沖突，簡(jiǎn)化公務(wù)手續(xù)：另一方面也可以減少橫向協(xié)調(diào)困難，裁撤議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。有利于建立統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、高效的符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治要求的現(xiàn)代化政府體制。大部制是當(dāng)今世界許多發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法，也是未來(lái)中國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的大趨勢(shì)。

一、大部制改革的理論基礎(chǔ)

1，管理學(xué)理論基礎(chǔ)。法國(guó)管理思想家法約爾主張較小的組織管理幅度，認(rèn)為組織上層領(lǐng)導(dǎo)的直接下屬保持在6個(gè)左右為宜。這一思想反映在政府組織結(jié)構(gòu)上，就要求政府組成人員維持較小的規(guī)模，相應(yīng)地，每個(gè)政府組成人員領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)“大部”。法國(guó)中央政府的部是指在部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的、具有同一目標(biāo)的總體。它們主管政府某一方面的行政事務(wù)。通常設(shè)在首都巴黎，但管轄范圍遍及全國(guó)，數(shù)量維持在20個(gè)左右。例如。公共衛(wèi)生部行使公共衛(wèi)生、疾病保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)管理職能，經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部綜合行使預(yù)算、關(guān)稅和間接稅、保險(xiǎn)、公債、煙草專(zhuān)賣(mài)、國(guó)內(nèi)貿(mào)易和物價(jià)管理這些職能。

2，公共管理學(xué)理論基礎(chǔ)。

(1)“無(wú)縫隙政府”理論是大部制改革的公共管理學(xué)理論基礎(chǔ)之一。無(wú)縫隙政府理論的創(chuàng)始人拉塞爾·M，林登認(rèn)為，政府應(yīng)該建立“無(wú)縫隙組織”以為公眾提供一體化的、便捷和高效的服務(wù)。對(duì)于那些和它相互作用、相互影響的人和事物來(lái)說(shuō)。無(wú)縫隙組織提供了一種流暢的、真正的不費(fèi)氣力的經(jīng)驗(yàn)。無(wú)縫隙組織的顧客與服務(wù)提供者直接接觸；兩者之間不存在繁文縟節(jié)、踢皮球，或者是諸多遁詞。無(wú)縫隙組織以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)。并且，無(wú)縫隙組織的一切都是“整體的、全盤(pán)的”，它是一個(gè)完整統(tǒng)一的整體，無(wú)論是對(duì)職員還是對(duì)最終用戶(hù)而言，它傳遞的都是持續(xù)一致的信息。大部制改革與無(wú)縫隙政府理論一脈相承，大部制改革就是將職能相近的部門(mén)統(tǒng)一起來(lái)建立若干大的獨(dú)立的無(wú)縫隙組織，以提供無(wú)縫隙的、連續(xù)一致的服務(wù)。

(2)服務(wù)型政府理論是大部制改革的另一個(gè)公共管理學(xué)基礎(chǔ)。建設(shè)服務(wù)型政府，確保政府機(jī)構(gòu)的管理更加規(guī)范、透明、低成本、高效率，服務(wù)更加積極主動(dòng)、便捷經(jīng)濟(jì)、公平公正。實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)和私人三方良性互動(dòng)的行政運(yùn)作，是實(shí)行大部制所追求的改革目標(biāo)。大部制改革正是基于服務(wù)型政府的邏輯前提而提出的，其目的在于進(jìn)一步整合政府職能，最終打造服務(wù)型政府。

二、大部制改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

研究顯示，目前各主要發(fā)達(dá)國(guó)家的內(nèi)閣機(jī)構(gòu)大多實(shí)行“大部門(mén)體制”，內(nèi)閣機(jī)構(gòu)設(shè)置一般在20個(gè)以下，其中加拿大最多，為19個(gè)，英國(guó)、法國(guó)、澳大利亞都有18個(gè)部，美國(guó)、俄羅斯、韓國(guó)的內(nèi)閣機(jī)構(gòu)為15個(gè)，日本內(nèi)閣設(shè)l府12個(gè)省，瑞典9個(gè)部。中國(guó)和主要發(fā)達(dá)國(guó)家部門(mén)數(shù)量的對(duì)比情況可以看出，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量與發(fā)達(dá)國(guó)家還有較大的差距。推行大部制改革的空間還很大。認(rèn)真考察國(guó)外大部制的成功經(jīng)驗(yàn)，可以使我們認(rèn)清市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家其政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的趨勢(shì)，為我們推行大部制改革和今后的行政體制改革提供有效的借鑒作用。國(guó)外大部制的主要經(jīng)驗(yàn)包括：

1，完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和較為成熟的第三部門(mén)，為轉(zhuǎn)移政府職能提供了良好的條件。完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制使得政府可以擺脫行使直接的、微觀(guān)的經(jīng)濟(jì)管理職能，轉(zhuǎn)而行使與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相一致的公共行政職能。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的一般職能是：促進(jìn)市場(chǎng)健康有序運(yùn)行：提供和保障社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)；保護(hù)自然環(huán)境和消除外部性：實(shí)施收入再分配和社會(huì)保障；對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度及結(jié)構(gòu)、方向?qū)嵤┖暧^(guān)調(diào)控。前三項(xiàng)職能屬于外部保障職能，后兩項(xiàng)屬內(nèi)部調(diào)控職能。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善和政企分工的發(fā)達(dá)，政府部門(mén)主要圍繞宏觀(guān)公共職能組成。每個(gè)部門(mén)的職能范圍都比較廣泛，政府部門(mén)的職能不涉及對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的微觀(guān)干預(yù)，而是主要行使政策制定、宏觀(guān)調(diào)控與監(jiān)管職能。大量的第三部門(mén)承擔(dān)了政府不再行使的職能，既能滿(mǎn)足公民的公共需求又能提高滿(mǎn)足這種需求的效率，因?yàn)檫@些自治組織提供的服務(wù)非常具有針對(duì)性，交易成本低。這在根本上限定了政府的職能范圍和部門(mén)數(shù)量。

2，建立有效的部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制。大部制政府組織結(jié)構(gòu)對(duì)部門(mén)內(nèi)外協(xié)調(diào)提出了更高的要求。隨著部門(mén)數(shù)量的減少和職能的擴(kuò)大，行政部門(mén)需要減少與上級(jí)首長(zhǎng)溝通的環(huán)節(jié)并強(qiáng)化溝通力度。此外，大部制將原來(lái)的部門(mén)間協(xié)調(diào)任務(wù)內(nèi)部化了，這需要強(qiáng)化部長(zhǎng)的協(xié)調(diào)作用，圍繞部門(mén)的亞職能開(kāi)展部門(mén)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)的分工與協(xié)作。如果大部不能及時(shí)協(xié)調(diào)矛盾，大部就有分開(kāi)的必要。這就是我們觀(guān)察到的部委的“分分合合”。

對(duì)于大部門(mén)間的協(xié)調(diào)，西方主要國(guó)家普遍采用兩種方式來(lái)加強(qiáng)部際溝通：(1)以行政首腦的辦事機(jī)構(gòu)或政府委員會(huì)作為綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。如美國(guó)目前設(shè)立的14個(gè)總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的綜合協(xié)調(diào)工作，日本的內(nèi)閣官房和英國(guó)的內(nèi)閣辦公廳均作為本國(guó)的最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)部門(mén)間協(xié)調(diào)，德國(guó)相當(dāng)于部級(jí)的總理府事務(wù)部協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)的工作；(2)以部門(mén)間會(huì)議形式開(kāi)展部際交流協(xié)調(diào)。如法國(guó)的部長(zhǎng)會(huì)議、部際會(huì)議。日本“特命內(nèi)閣大臣”主持召開(kāi)的相關(guān)閣僚聯(lián)合會(huì)議。此外，在美國(guó)，直接把企業(yè)經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)政府。就某一項(xiàng)目成立跨組織、跨地域的攻關(guān)、協(xié)作小組，通過(guò)加強(qiáng)組織間的橫向聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，把不同的利益統(tǒng)一到共同的任務(wù)上。

3，部門(mén)下設(shè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)。在西方國(guó)家，進(jìn)行大部制改革的機(jī)構(gòu)實(shí)際上是內(nèi)閣機(jī)構(gòu)，內(nèi)閣機(jī)構(gòu)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。掌管決策事務(wù)，向行政首腦或議會(huì)負(fù)責(zé)；在內(nèi)閣機(jī)構(gòu)外還存在眾多的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)履行的職責(zé)和行使的權(quán)力雖然不同，但其在法律上的地位是相似的：它們獨(dú)立于內(nèi)閣機(jī)構(gòu)外。獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)依法執(zhí)行法律賦予的責(zé)任。獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)行過(guò)程及結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督并有權(quán)對(duì)執(zhí)行中的違法行為進(jìn)行處罰，獨(dú)立機(jī)構(gòu)不受政府部門(mén)首長(zhǎng)或其他政治勢(shì)力的影響。其中獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。并且可以根據(jù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊需要靈活設(shè)定。而獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)則通常負(fù)責(zé)某一具體類(lèi)型的公共政策，由于其往往融合了行政、立法和司法的某些職能，顯得比較超脫，也富有權(quán)威性。目前，英國(guó)約有131個(gè)獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)；美國(guó)約有56個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)和4個(gè)半官方機(jī)構(gòu)，德國(guó)約有36個(gè)政府各部門(mén)直屬的聯(lián)邦高級(jí)機(jī)構(gòu)與部門(mén)。

4，理順中央與地方政府的權(quán)力關(guān)系。實(shí)行大部門(mén)制改革。還應(yīng)該理順中央與地方政府的權(quán)力關(guān)系。中央政府管理更側(cè)重宏觀(guān)性、間接性和指導(dǎo)性。其公共職能集中于政策制定與統(tǒng)一監(jiān)管。地方政府管理更側(cè)重具體性、直接性和執(zhí)行性。愈來(lái)愈多地承擔(dān)著地區(qū)教育、科技、公共事業(yè)等公共職能。因此。中央與地方的機(jī)構(gòu)改革應(yīng)相互

協(xié)調(diào)又不失靈活性。美國(guó)的聯(lián)邦政府與地方政府的密切合作并充分放權(quán)。聯(lián)邦政府的各部。主要是制定行業(yè)政策和標(biāo)準(zhǔn)。并對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，而地方政府則重在政策實(shí)施和細(xì)節(jié)管理，兩者相得益彰，不僅提高了效率，也在一定程度上有效地杜絕了腐敗。

5，及時(shí)解決大部制改革帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。推行大部制容易導(dǎo)致一些新的困難，如部門(mén)內(nèi)外協(xié)調(diào)的困難、技術(shù)官僚的主導(dǎo)和政治力量的博弈等等。大部門(mén)實(shí)際上是對(duì)一些職能相近的部門(mén)的整合。這必然帶來(lái)部門(mén)內(nèi)部協(xié)調(diào)的困難，行使亞職能的各個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間勢(shì)必形成某種程度的緊張關(guān)系，容易發(fā)生爭(zhēng)奪部門(mén)資源和權(quán)威的行為。同時(shí)，由于各個(gè)大部具有較為獨(dú)立、完整的行政資源和權(quán)力系統(tǒng)，容易造成各個(gè)大部之間的協(xié)調(diào)難題，從而影響政府政策的整體性。政務(wù)官員的頻繁流轉(zhuǎn)和行政事務(wù)的日益復(fù)雜，容易使政務(wù)官員喪失對(duì)大部的控制，從而使得對(duì)部門(mén)情況更為熟悉和具有一定掌控能力的技術(shù)官僚利用信息不對(duì)稱(chēng)等優(yōu)勢(shì)控制政府部門(mén)，妨礙政治家所出臺(tái)政策的有效實(shí)施。政治力量之間的博弈，也會(huì)選擇利用大部來(lái)影響政府的政策實(shí)施。因此，一定要注意加強(qiáng)大部之間的協(xié)調(diào)和對(duì)大部的政治控制，防止某些大部阻礙政府政策實(shí)施的整體性和造成行政資源的內(nèi)耗。

三、大部制改革的推進(jìn)策略

1，必須首先加快政府職能轉(zhuǎn)變。在后續(xù)的大部制改革中，要在改革允許的條件下，順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展型社會(huì)的要求。在轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務(wù)型政府的基礎(chǔ)上，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，進(jìn)一步加大機(jī)構(gòu)整合力度：按照職能特點(diǎn)。將相近職能進(jìn)一步整合，逐步形成大農(nóng)業(yè)、大交通、大能源、大建設(shè)、大民政、大環(huán)保、大衛(wèi)生、大工貿(mào)等大部門(mén)體制。保持適當(dāng)?shù)牟块T(mén)管理幅度。在國(guó)際交往中將能更好地與國(guó)際接軌。

要轉(zhuǎn)變政府職能。必須做到：(1)改變政府部門(mén)與行業(yè)之間的管理隸屬關(guān)系，取消“主管部門(mén)”這一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的稱(chēng)謂；(2)取消或削減原來(lái)屬于政府主管部門(mén)的權(quán)力，如財(cái)政撥款權(quán)；(3)下放權(quán)力。如各高校在招生、課程設(shè)置、人員聘用、日常管理等方面有充分的自主權(quán)，由法律對(duì)辦學(xué)門(mén)檻、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)范。政府部門(mén)的主要任務(wù)就是監(jiān)督法律的執(zhí)行，嚴(yán)禁政府部門(mén)進(jìn)行過(guò)多過(guò)濫的創(chuàng)設(shè)基地、評(píng)估、排名等活動(dòng)。對(duì)一些政府需要扶持的項(xiàng)目研究。可以采取向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行。

2，完善部門(mén)間溝通機(jī)制。根據(jù)我國(guó)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體要求，結(jié)合西方政府經(jīng)驗(yàn)，可從以下幾個(gè)方面著手，建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制：(1)建立統(tǒng)一的行政信息網(wǎng)絡(luò)，使不同的部門(mén)間共享政務(wù)信息；(2)定期召開(kāi)經(jīng)常性的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，彼此溝通信息；(3)必要時(shí)召開(kāi)部門(mén)聯(lián)合會(huì)議，商討聯(lián)系多部門(mén)的重大事宜，共同制定工作計(jì)劃和執(zhí)行方案；(4)針對(duì)特定問(wèn)題由主要負(fù)責(zé)部門(mén)擁有協(xié)調(diào)權(quán)，其他相關(guān)部門(mén)進(jìn)行配合；(5)針對(duì)某一問(wèn)題可設(shè)立項(xiàng)目組、任務(wù)組作為臨時(shí)性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

3，調(diào)整各類(lèi)政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系。可供考慮的措施有：(1)對(duì)各種類(lèi)型機(jī)構(gòu)的定位、職責(zé)、規(guī)格、權(quán)力、責(zé)任和隸屬關(guān)系。做出明確無(wú)誤的法律界定。為理順機(jī)構(gòu)之間關(guān)系奠定組織基礎(chǔ)。例如。將目前機(jī)構(gòu)設(shè)置中政事不分、以事業(yè)單位序列卻行使行政職能的機(jī)構(gòu)，明確界定為行政機(jī)構(gòu)。(2)使一個(gè)部門(mén)主要負(fù)責(zé)一個(gè)事務(wù)或融合性強(qiáng)的事務(wù)，做到職責(zé)明確。(3)明確綜合部門(mén)與行業(yè)部門(mén)之間、政府組成部門(mén)與其他政府機(jī)構(gòu)之間。是分工合作、相輔相成的關(guān)系。(4)通過(guò)建立部際聯(lián)席會(huì)議制度，確定負(fù)責(zé)一項(xiàng)事務(wù)的牽頭協(xié)調(diào)部門(mén)等方法，加強(qiáng)部際關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制，提高政府整體效能。

4，合理劃分中央與地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，明確不同層級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限。劃清中央與地方政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)，明確不同層級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限是我國(guó)在下一階段探索實(shí)現(xiàn)大部制的關(guān)鍵。從管理與服務(wù)對(duì)象角度。政府機(jī)構(gòu)可分為經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門(mén)、社會(huì)管理部門(mén)與社會(huì)服務(wù)部門(mén)。一般來(lái)講，中央政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控機(jī)構(gòu)的比重應(yīng)比地方政府大一些，而地方政府的公共事務(wù)管理與服務(wù)部門(mén)比重應(yīng)比中央政府的大一些。

我國(guó)在下階段的地方大部制改革推進(jìn)中，要在以職能定位權(quán)力的基礎(chǔ)上，正確處理好中央與地方的大部關(guān)系：(1)在宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理方面。中央政府要承擔(dān)其主要職責(zé)，在中央設(shè)立大的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，地方可適當(dāng)減少相應(yīng)的機(jī)構(gòu)編制；(2)在公共服務(wù)方面，需要地方政府實(shí)行大部門(mén)體制，如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、人力資源和社會(huì)保障部等諸如此類(lèi)為公眾提供大量公共服務(wù)的部門(mén)，在地方配備大量的人員處理各類(lèi)復(fù)雜的問(wèn)題，中央政府則主要負(fù)責(zé)政策制定與執(zhí)行監(jiān)督；(3)針對(duì)目前地方尚無(wú)能力處理好的事務(wù)。

5，做好改革的配套支持工作。政府機(jī)構(gòu)改革是一場(chǎng)政府的自我革命，涉及到政府內(nèi)部權(quán)力和利益的重新劃分與分配，其間必將歷經(jīng)各種阻礙導(dǎo)致改革難以為繼，如英國(guó)和德國(guó)在其大部制改革進(jìn)程中，都曾遭遇過(guò)反復(fù)以致改革進(jìn)程緩慢。這就需要有相關(guān)的配套機(jī)制來(lái)推動(dòng)改革、支撐改革與最終確立改革成果。為了更好地推進(jìn)與完善我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革，我們可以：(1)設(shè)立臨時(shí)性的改革協(xié)調(diào)組織。安排有豐富經(jīng)驗(yàn)的權(quán)威式人物擔(dān)任主要負(fù)責(zé)人。總管機(jī)構(gòu)改革的各項(xiàng)協(xié)調(diào)工作，及時(shí)處理改革進(jìn)程中的矛盾；(2)通過(guò)立法機(jī)構(gòu)確立改革的相關(guān)法律，為改革提供明確的依據(jù)，并確立改革成果；(3)組織專(zhuān)家分塊研究改革的各項(xiàng)問(wèn)題，如政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置問(wèn)題、權(quán)力分離制約問(wèn)題、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)問(wèn)題等，形成集思廣益的專(zhuān)業(yè)性改革方案。