我國電價(jià)改革的路徑依賴：理論與經(jīng)驗(yàn)研究

李　非　周彥平

摘要：在研究電價(jià)改革的過程中，路徑依賴?yán)碚撃茌^好地解釋不同階段下變遷的差異。文章通過對日本、美國電價(jià)改革路徑的經(jīng)驗(yàn)及借鑒，并在我國電價(jià)的歷史考察的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，結(jié)構(gòu)驅(qū)動的路徑依賴與制度驅(qū)動的路徑依賴在我國電價(jià)機(jī)制演進(jìn)中都存在并發(fā)揮重要作用，文化驅(qū)動的路徑依賴也是電力價(jià)格改革路徑依賴的重要方面。

關(guān)鍵詞：電價(jià)改革；路徑依賴；理論回顧；經(jīng)驗(yàn)研究

一、路徑依賴?yán)碚摶仡?/p>

路徑依賴(Path Deoendence)的概念來源于人們對具有正反饋機(jī)制(Positive Feedback Mechanism)的開放系統(tǒng)的認(rèn)識，所謂正反饋機(jī)制就是一種系統(tǒng)的自我強(qiáng)化機(jī)制。路徑依賴是指。受到外部偶然性事件的影響，某種具有正反饋機(jī)制的體系如果在系統(tǒng)內(nèi)部確立，便會在以后的發(fā)展中沿著一個(gè)特定的路徑演進(jìn)，其他潛在的(更優(yōu)的)體系很難對它進(jìn)行替代。在自然科學(xué)中已經(jīng)發(fā)展起了較為成熟的測定系統(tǒng)正反饋機(jī)制的方法。如通過分析耗散結(jié)構(gòu)、奇異吸引子參數(shù)、混沌分布參數(shù)和自催化機(jī)制等。而在社會科學(xué)中，一種社會系統(tǒng)的正反饋機(jī)制的形成則被歸因于遞增收益的存在。

二、我國電價(jià)改革中的路徑依賴：經(jīng)驗(yàn)研究

1，日本、美國電價(jià)改革的經(jīng)驗(yàn)與借鑒。日本對電力根據(jù)不同用途。制定多種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)方式。主要類型有：以居民為對象的家庭用電；以辦公樓、商店等為對象的商務(wù)用電：以工業(yè)為對象的高壓電及大規(guī)模工業(yè)企業(yè)用的特別高壓電等。其次，在電力收費(fèi)制度改革方面的措施包括：實(shí)施供電合同收費(fèi)確定申請備案制；引入地域間競爭；實(shí)施燃料費(fèi)調(diào)整制度；大規(guī)模用戶供電零售收費(fèi)自由化：實(shí)施供電合同收費(fèi)下調(diào)申請備案制等。目前。對大規(guī)模工業(yè)企業(yè)、商業(yè)大廈等特定單位的用電收費(fèi)管制已經(jīng)放開，實(shí)行了自由化對象用電收費(fèi)政策，由用戶和電力公司之間通過協(xié)議決定。而家庭、商店、辦公樓、醫(yī)院、普通企業(yè)等用電收費(fèi)仍然實(shí)行嚴(yán)格的管制，由與用電量無關(guān)的基本收費(fèi)加上根據(jù)使用量收取的從量收費(fèi)所組成。再次，由于電網(wǎng)設(shè)備投資巨大。新進(jìn)入供電企業(yè)一般難以承擔(dān)高額的電網(wǎng)投資費(fèi)用，而且各自建網(wǎng)，勢必造成重復(fù)投資、對經(jīng)濟(jì)效益的提高無益。所以，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省規(guī)定新進(jìn)入的供電企業(yè)必須使用10大電力公司電網(wǎng)進(jìn)行供電。第四，由于日本發(fā)電企業(yè)過分依賴國外石油與天然氣的進(jìn)口，因而燃料進(jìn)口價(jià)格變動對電力公司經(jīng)營業(yè)績有著巨大的影響。為了使非自由化對象部分電力收費(fèi)能夠迅速反映原油價(jià)格、匯率變動等情況，從1996年1月開始，推出了對應(yīng)于燃料費(fèi)的變動，收費(fèi)每3個(gè)月進(jìn)行一次自動調(diào)整的“燃料費(fèi)調(diào)整制度”。美國電力市場化與電價(jià)改革發(fā)端于佛羅里達(dá)電力聯(lián)合集團(tuán)的電力市場實(shí)踐，這是一種自然發(fā)育的電力市場化模式。它經(jīng)歷了由緊急功率交換、制定聯(lián)合運(yùn)行政策、經(jīng)濟(jì)功率交換一直到電力交易市場(電力聯(lián)營經(jīng)紀(jì)人系統(tǒng))等不同階段，在不斷發(fā)展和完善的過程中為美國的電力市場化與電價(jià)改革積累了經(jīng)驗(yàn)，并成為后來美國各州形式各異的電力市場化的借鑒。美國電力高層的特有結(jié)構(gòu)和發(fā)展過程與美國電力產(chǎn)業(yè)的歷史狀況以及美國政府的產(chǎn)業(yè)政策有關(guān)。由于美國電力產(chǎn)業(yè)中的75％為私人所有，因此，盡管美國政府意識到對發(fā)電、輸電、配電和供電實(shí)行垂直一體化的市場與電價(jià)結(jié)構(gòu)會阻礙競爭，1978年美國頒布了新的《能源政策法》，進(jìn)一步促進(jìn)了發(fā)電市場自由化，1995年聯(lián)邦能源管理委員會(FERC)發(fā)布了Mega-NOPR提案以促進(jìn)輸電服務(wù)的開放，1996年又頒布了兩項(xiàng)法律，詳細(xì)規(guī)定了電網(wǎng)開放式輸送電力及其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

這些對我國電價(jià)改革的借鑒：第一。在電價(jià)改革過程中，可以適當(dāng)放開部分用戶的電價(jià)。允許部分特定用戶與供電企業(yè)自主協(xié)商定價(jià)，政府主管部門不必過多進(jìn)行干預(yù)；第二，在電價(jià)調(diào)整過程中，必須充分注意與燃料價(jià)格的聯(lián)動關(guān)系；第三，在制定和調(diào)整電價(jià)時(shí)。要引入一定的效率標(biāo)準(zhǔn)，使不同的電力企業(yè)的成本具有相對可比性，從而避免按照個(gè)別成本定價(jià)的“一廠一價(jià)”現(xiàn)象：第四。正確處理和協(xié)調(diào)不同獨(dú)立發(fā)電企業(yè)之間與統(tǒng)一電網(wǎng)之間的關(guān)系。

2，我國電價(jià)改革與變遷的歷史進(jìn)程。20世紀(jì)80年代以前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下我國基本上實(shí)行的是全國統(tǒng)一電價(jià)制度，政府是唯一的壟斷經(jīng)營者。隨著改革開放，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，從80年代起我國進(jìn)行了一系列的電價(jià)改革，大致可以分成三個(gè)階段。

第一階段(1985年-1997年)20世紀(jì)80年代中期，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速增長階段，由于電力建設(shè)資金不足。電力工業(yè)發(fā)展緩慢，電力供應(yīng)無法滿足國民經(jīng)濟(jì)的需求，出現(xiàn)了全國性的嚴(yán)重缺電局面。1985年。國務(wù)院實(shí)行了多家辦電和多渠道集資辦電的政策，與此相適應(yīng)，實(shí)行了多種電價(jià)制度。這些措施的實(shí)施，改變了中央政府獨(dú)家辦電和單一的計(jì)劃電價(jià)局面，調(diào)動了社會各方面投資辦電的積極性，有效地解決了我國的電荒問題，有力地促進(jìn)了我國電力工業(yè)的發(fā)展。

第二階段(1998年～2002年)20世紀(jì)90年代中后期，受電力高速發(fā)展和宏觀調(diào)控政策的雙重影響，一些地區(qū)在部分時(shí)段出現(xiàn)了電力供大于求的情況。這時(shí)，以個(gè)別成本為基礎(chǔ)定價(jià)的還本付息電價(jià)政策顯示出了弊端。電力項(xiàng)目造價(jià)越來越高，小火電廠盲目發(fā)展，劣化了資源配置，電價(jià)節(jié)節(jié)攀升。1998年，國家適時(shí)調(diào)整電價(jià)政策，以“經(jīng)營期電價(jià)”政策取代“還本付息電價(jià)”政策。這一政策實(shí)行后，原來的“一廠一價(jià)、一機(jī)一價(jià)”的定價(jià)方式逐步向按標(biāo)準(zhǔn)成本(社會平均成本)的定價(jià)方式過渡，電力項(xiàng)目還貸高峰期保持了電價(jià)水平的基本穩(wěn)定。為保持我國經(jīng)濟(jì)競爭力創(chuàng)造了條件，同時(shí)對促進(jìn)電力企業(yè)加強(qiáng)管理、提高效率發(fā)揮了積極作用。

第三階段(2002年至今)以產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分離為標(biāo)志走向電力工業(yè)市場化。2002年底我國電力工業(yè)被重新劃分為2家電網(wǎng)公司、5家發(fā)電公司和4家輔業(yè)公司，這標(biāo)志著我國電力工業(yè)結(jié)構(gòu)性改革的開始。進(jìn)入2003年，電力供求形勢發(fā)生巨大變化，許多地區(qū)產(chǎn)生電力供應(yīng)緊張。新形勢要求盡快建立新的電價(jià)形成機(jī)制。既能刺激供給，吸引電力長期投資，提高效率。又能通過價(jià)格杠桿抑制不合理的需求，以達(dá)到電力供求的動態(tài)平衡。

以上電價(jià)改革的路徑表明，我國的電價(jià)改革是在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中逐步進(jìn)行的。前兩次改革都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動促成的，改革確有成效，如打破了單一的政府財(cái)政資金投入模式。帶來了發(fā)電市場的投資繁榮。并通過適時(shí)的調(diào)整電價(jià)政策。增加了我國電力市場的供給，極大地推動了電力發(fā)展，為中國經(jīng)濟(jì)高速增長提供了電力支撐與保障。但這些改革是為了解決眼前的問題而進(jìn)行的，不夠系統(tǒng)，也沒有形成明確的改革路徑。

三、我國電價(jià)改革中的路徑依賴現(xiàn)象

1，文化驅(qū)動的路徑依賴。我國還是一個(gè)發(fā)展中國家，電源建設(shè)與電網(wǎng)建設(shè)任務(wù)還很艱巨，電力行業(yè)的發(fā)展首先要解決電力供應(yīng)相對不足的問題。針對這種特殊的國情，電價(jià)改革的第一個(gè)原則就是要堅(jiān)持為電力發(fā)展服務(wù)，實(shí)現(xiàn)

電力供求平衡，避免電力危機(jī)。第二個(gè)原則，即循序漸進(jìn)、分步實(shí)施的原則，這一原則的貫徹是為了保證電力行業(yè)的既穩(wěn)定又發(fā)展。改革的第三個(gè)原則是要使政府、企業(yè)和用戶都滿意的原則，這主要是從檢驗(yàn)電價(jià)改革成功與否的角度來考慮的。對政府，要保證電力生產(chǎn)和使用的安全，要有利于節(jié)約煤、電資源和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。對企業(yè)，要鼓勵(lì)投資并改進(jìn)經(jīng)營管理和提高經(jīng)濟(jì)效益。對消費(fèi)者，要保證充足的電力供應(yīng)，保證用戶自由選擇用電的權(quán)利和各類用戶用電之間的公平，避免電價(jià)過大的波動。

2，制度驅(qū)動的路徑依賴。首先，應(yīng)打破傳統(tǒng)的由各級政府部門和電力企業(yè)共同組成的電價(jià)管控機(jī)制，成立由各方面專家組成的社會電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)。將電價(jià)由政府直接管制轉(zhuǎn)變到間接管制。其次，依法規(guī)范。實(shí)行廠網(wǎng)分開，建立電力市場，規(guī)范各類電價(jià)制定的原則和程序，依法管理電價(jià)。再次，要提高價(jià)格管理的科學(xué)性和透明度，實(shí)行聽證會制度。聽證代表由法律專家、財(cái)務(wù)金融專家、電力專家、用戶等組成。形成依法管電、辦電、用電的法制環(huán)境和市場秩序，積極營造民主管理的環(huán)境，建立溝通政府、經(jīng)營者、消費(fèi)者的對話渠道，提高電價(jià)監(jiān)管的透明度。

3，結(jié)構(gòu)驅(qū)動的路徑依賴。我國電價(jià)結(jié)構(gòu)主要存在兩個(gè)問題：一是從供應(yīng)側(cè)來看，發(fā)電與輸配電電價(jià)結(jié)構(gòu)不合理，這與我國長期以來“重發(fā)、輕供、不管用”的指導(dǎo)思想有關(guān)。二是從用戶側(cè)來看。民用電價(jià)偏低，工業(yè)和商業(yè)電價(jià)偏高。居民生活用電是低壓用電，用戶多，用電量小，負(fù)荷率低，供電成本最高；工業(yè)和商業(yè)用電正好相反，電壓高，用戶少。用電量大，負(fù)荷率高，供電成本低。所以按價(jià)值規(guī)律辦事，民用電電價(jià)應(yīng)當(dāng)最高。我國目前民用電價(jià)低于大工業(yè)電價(jià)，且民用電普及率是發(fā)展中國家最高的國家，因此中國已經(jīng)成為世界上電力交叉補(bǔ)貼最嚴(yán)重的國家。此外，兩部制電價(jià)、峰谷分時(shí)電價(jià)和有功、無功電價(jià)也都存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)問題，如兩部制電價(jià)中基本電價(jià)嚴(yán)重偏低，電度電價(jià)偏高等。所以電價(jià)改革中應(yīng)設(shè)法解決電價(jià)結(jié)構(gòu)問題。從電價(jià)改革來看。調(diào)整電價(jià)水平比較好辦，要調(diào)整電價(jià)結(jié)構(gòu)和能源比價(jià)關(guān)系難度很大。改革開放以來，由于忽視后兩個(gè)方面的問題，使得價(jià)格嚴(yán)重扭曲，這也是我國電價(jià)改革的難度所在，電價(jià)改革的任務(wù)艱巨。

四、電價(jià)改革過程中的路徑分析

1，上網(wǎng)電價(jià)改革。根據(jù)《上網(wǎng)電價(jià)管理暫行辦法》，竟價(jià)上網(wǎng)前，發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)主要由政府管理，逐步引入競爭機(jī)制，為競價(jià)上網(wǎng)做好準(zhǔn)備。這期間采取的過渡措施有：逐步引入競爭機(jī)制。將部分發(fā)電項(xiàng)目通過政府招標(biāo)的形式建設(shè)；對新投產(chǎn)燃煤發(fā)電機(jī)組制定標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)；逐步統(tǒng)一老電廠上網(wǎng)電價(jià)：將上網(wǎng)電價(jià)與燃料價(jià)格實(shí)行聯(lián)動。競價(jià)上網(wǎng)后，參與競價(jià)的機(jī)組主要實(shí)行兩部制電價(jià)。所謂兩部制上網(wǎng)電價(jià)，指將上網(wǎng)電價(jià)分為容量電價(jià)和電量電價(jià)。容量電價(jià)(元／千瓦)主要反映發(fā)電廠的固定成本，與發(fā)電廠類型、投資費(fèi)用、還貸利率和折舊方式等密切相關(guān)，與上網(wǎng)電量無關(guān)。電量電價(jià)(元／千瓦)主要反映發(fā)電廠的變動成本。其中，容量電價(jià)由政府制定，其主要作用是為投資者提供部分收入保障，引導(dǎo)電力長期投資。容量電價(jià)水平以各電力市場發(fā)電機(jī)組平均投資成本為基礎(chǔ)制定，逐步過渡到由市場競爭確定。電量電價(jià)由市場競爭形成。各區(qū)域電力市場可以實(shí)行全部電量集中競價(jià)上網(wǎng)，也可以同時(shí)允許大用戶和獨(dú)立核算的配電公司與發(fā)電公司進(jìn)行雙邊交易。一方面。通過容量電價(jià)，電廠可以收回投資成本和部分投資收益：另一方面，電量電價(jià)采用競價(jià)上網(wǎng)有利于實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和促使發(fā)電廠降低成本、提高效率。兩部制電價(jià)既鼓勵(lì)投資。又激勵(lì)企業(yè)降本增效，是一種很適合我國當(dāng)前實(shí)際的定價(jià)方法。

2，輸配電電價(jià)改革。輸配電網(wǎng)絡(luò)具有自然壟斷性，對輸配電價(jià)的改革最終目標(biāo)是要對其進(jìn)行激勵(lì)性規(guī)制。對此，《輸配電價(jià)管理暫行辦法》對輸配電價(jià)的改革分三步到位：第一步，將隱含在終端用戶銷售中的電網(wǎng)輸配電費(fèi)用予以明確，并向社會公布。第二步。適應(yīng)我國電網(wǎng)快速發(fā)展的需要，逐步過渡到以“成本加收益”方式核定輸配電價(jià)格。第三步，待電網(wǎng)發(fā)展比較成熟后。將選擇激勵(lì)性較強(qiáng)的“價(jià)格上限制”和“收入上限制”等基于業(yè)績的規(guī)制方式制定輸配電價(jià)，進(jìn)一步鼓勵(lì)電網(wǎng)企業(yè)加強(qiáng)管理、降低成本、提高效益。

3，銷售電價(jià)改革。由于現(xiàn)行銷售電價(jià)的分類方法未能充分體現(xiàn)用戶的用電特性和公平負(fù)擔(dān)電力成本的原則，《銷售電價(jià)管理暫行辦法》明確逐步將銷售電價(jià)簡化為居民生活用電、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電、工商業(yè)及其它用電三類。同時(shí)細(xì)化按用電特性分類。對不同電壓等級、不同負(fù)荷率的用戶分別制定不同的價(jià)格。對于居民電價(jià)。由于與供電成本相比明顯偏低，對其進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整(提高)是合理的。考慮到居民電價(jià)的變動涉及到廣大群眾的切身利益，可以采取逐步提高的方法。在對銷售電價(jià)進(jìn)行規(guī)制的實(shí)踐中，政府應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)或引入(峰谷)分時(shí)電價(jià)、季節(jié)性電價(jià)和可中斷電價(jià)等多種電價(jià)制度(目前除西藏自治區(qū)外。全國各電網(wǎng)在銷售側(cè)均實(shí)行了峰谷分時(shí)電價(jià))。賦予用戶選擇不同的電價(jià)形式和供電標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，使銷售電價(jià)能在一定程度上反映上網(wǎng)電價(jià)的變動情況。

五、結(jié)論

研究路徑依賴?yán)碚?，既要重視歷史的路徑依賴。也要重視歷史的非路徑依賴。路徑依賴?yán)碚摳嬖V我們。電價(jià)改革成功與否不僅取決于電價(jià)改革者的主觀愿望和既定的目標(biāo)模式，還依賴于一開始選擇的路徑。改革者不僅要考慮改革措施的直接效果，更要考慮改革所選擇的路徑是否正確。一旦出現(xiàn)路徑偏差要及時(shí)糾正，避免無效率的路徑依賴發(fā)生。