我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制:一種現(xiàn)實(shí)困境的分析

巴永杰

摘要:行政問(wèn)責(zé)最初是作為應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的應(yīng)急措施而步入我國(guó)政治生活的,僅是一種非常態(tài)的問(wèn)責(zé)風(fēng)暴,制度化和規(guī)范化是其必然走向。必須著眼于行政問(wèn)責(zé)制建設(shè)中問(wèn)責(zé)法規(guī)的缺陷、問(wèn)責(zé)文化建設(shè)的滯后、問(wèn)責(zé)官員救濟(jì)的缺位和公民參與問(wèn)責(zé)的缺失等多個(gè)角度對(duì)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度進(jìn)行審視和突破,以期能更有效的推動(dòng)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制走向程序化、制度化和法制化。

關(guān)鍵詞:問(wèn)責(zé) 行政問(wèn)責(zé)制 現(xiàn)實(shí)困境 路徑選擇

三鹿毒奶粉事件以及9·8”襄汾潰壩事故,引發(fā)了席卷全國(guó)的問(wèn)責(zé)風(fēng)暴,一批負(fù)有重大行政責(zé)任的官員被問(wèn)責(zé),體現(xiàn)了政府“應(yīng)時(shí)而帶動(dòng),與時(shí)俱進(jìn)”舉措,凸顯了民意的力量,彰顯了民主政治的進(jìn)步。從實(shí)踐的角度詮釋了“權(quán)為民所用,情為民所系,利為民所謀”的深刻內(nèi)涵。但是,我們應(yīng)該理性地感覺(jué)到行政問(wèn)責(zé)作為一項(xiàng)“新制”,缺乏系統(tǒng)的制度支撐、缺失行政問(wèn)責(zé)文化的土壤以及公民參與問(wèn)責(zé)的環(huán)境等,充分認(rèn)識(shí)并突破這些困境將成為我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)的應(yīng)有之義。

一、理論解析:行政問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵審視

對(duì)行政問(wèn)責(zé)制的研究是從“問(wèn)責(zé)制”概念起步的。“問(wèn)責(zé)制”,顧名思義,就是“你的責(zé)任,出了差錯(cuò),唯你是問(wèn)”的意思,國(guó)內(nèi)學(xué)者劉厚金認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)制是指法定的公共權(quán)力主體針對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)人員所承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的、并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的制度規(guī)范。[1]行政問(wèn)責(zé)制也即是對(duì)問(wèn)責(zé)客體在使用公共權(quán)力時(shí)的所有行政行為及后果進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督和能夠被追究責(zé)任的一種制度安排。

學(xué)者黃健榮從政府問(wèn)責(zé)的理論基石的角度闡述了問(wèn)責(zé)制的合理性、合法性和必要性:[2]從參與式民主理論角度表明,實(shí)施問(wèn)責(zé)是回應(yīng)時(shí)代要求推動(dòng)和保障公眾直接參與公共管理的必然選擇;從交易成本理論論證,問(wèn)責(zé)可以推進(jìn)建設(shè)高效廉潔的政府;從委托人/代理理論角度揭示,問(wèn)責(zé)關(guān)系是人民與政府之間委托/代理關(guān)系的合理延伸;從社會(huì)資本理論論證,問(wèn)責(zé)是提升社會(huì)資本存量的必由之路;從制度主義層面論證,問(wèn)責(zé)是公共管理制度良性運(yùn)行的保障;從善治理論考察,推進(jìn)問(wèn)責(zé)有利于推動(dòng)我國(guó)公共管理真正形成由政府部門(mén)與公民社會(huì)協(xié)調(diào)合作以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的善治體系,實(shí)施問(wèn)責(zé)新政,是推進(jìn)善治的必然選擇。

學(xué)者周亞越認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵主要包含:[3]1.行政問(wèn)責(zé)的客體,也稱(chēng)問(wèn)責(zé)的對(duì)象是指“向誰(shuí)問(wèn)”。各級(jí)政府及其公務(wù)員。2.行政問(wèn)責(zé)的主體,是指“由誰(shuí)問(wèn)”。"不僅有同體的問(wèn)責(zé)主體即行政機(jī)關(guān)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)"而且有異體的問(wèn)責(zé)主體包括人大、中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、公眾等。3.行政問(wèn)責(zé)的范圍,是指“問(wèn)什么”。不僅要對(duì)發(fā)生的重大事故問(wèn)責(zé),而且要對(duì)行政作出的錯(cuò)誤決策問(wèn)責(zé);不僅要對(duì)濫用職權(quán)的行政作為問(wèn)責(zé)"而且要對(duì)故意拖延,推諉扯皮等行政不作為問(wèn)責(zé)。4.行政問(wèn)責(zé)的程序,是指“如何問(wèn)”。“問(wèn)”的過(guò)程包括質(zhì)詢、彈劾、罷免等方方面面的程序要求。5.行政問(wèn)責(zé)的責(zé)任體系。按照中國(guó)人民大學(xué)行政管理學(xué)研究所所長(zhǎng)毛壽龍的觀點(diǎn),承擔(dān)責(zé)任有四個(gè)層面:一是承擔(dān)道義上的責(zé)任,向受害者和公眾負(fù)責(zé);二是承擔(dān)政治上的責(zé)任,也就是向執(zhí)政黨和政府負(fù)責(zé);三是承擔(dān)民主的責(zé)任,向選舉自己的人民代表和選民負(fù)責(zé);四是承擔(dān)法律的責(zé)任,要向相關(guān)法律規(guī)定負(fù)責(zé),看是否有瀆職的情形存在。6.行政問(wèn)責(zé)的后果。后果是政府及其公務(wù)人員承擔(dān)相應(yīng)否定性制裁的責(zé)任。承擔(dān)責(zé)任的主要方式有:公開(kāi)道歉、責(zé)令作出書(shū)面檢查、通報(bào)批評(píng)、公開(kāi)譴責(zé)、誡勉、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、撤職、行政處分、司法處理等。

二、現(xiàn)實(shí)考察:行政問(wèn)責(zé)制實(shí)施中的問(wèn)題

行政問(wèn)責(zé)制從公共危機(jī)的應(yīng)急措施逐漸走向政府管理的制度規(guī)范,回應(yīng)了民主政治、行政變革的要求,彰顯了我國(guó)在尋求制度突破、優(yōu)化公共管理與服務(wù)水平的一種有益的嘗試和創(chuàng)新。然而,不容樂(lè)觀的是行政問(wèn)責(zé)制在制度建設(shè)上的內(nèi)在缺陷,使其在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的過(guò)程中存在很多的障礙,導(dǎo)致推行政府官員問(wèn)責(zé)的問(wèn)題是多重的,突出表現(xiàn)在以下方面:

(一)行政問(wèn)責(zé)法規(guī)的缺陷

目前,我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制領(lǐng)域的法律法規(guī)仍處于不甚健全的狀態(tài),使得行政問(wèn)責(zé)制缺乏強(qiáng)制力作為保障。從應(yīng)該問(wèn)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的事件來(lái)看,盡管個(gè)案中也有腐敗因素,但是許多事件是由領(lǐng)導(dǎo)不作為和處理不妥當(dāng)造成的。因此如果沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)作后盾,官員問(wèn)責(zé)就難免顯得有些牽強(qiáng),實(shí)際執(zhí)行起來(lái)缺乏持續(xù)性和警戒性。學(xué)者劉厚金認(rèn)為,法規(guī)零散可操作性差,地方政府創(chuàng)制的問(wèn)責(zé)規(guī)范與法治體系多有沖突,其合法性、持久性受到普遍質(zhì)疑。[4]就目前全國(guó)范圍來(lái)講,中央層面僅有一些追究責(zé)任的條款散見(jiàn)于各種相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和文件之中,但是尚未形成系統(tǒng)化的制度和法規(guī)支撐體系。各地方政府層面出臺(tái)的行政問(wèn)責(zé)暫行辦法雖然在一定程度上體現(xiàn)了民主法治下的行政問(wèn)責(zé)理念,從理論層面上較之以往的責(zé)任追究制度有了很大的突破,但仍存較多內(nèi)在的缺陷,比如行政問(wèn)責(zé)的法規(guī)依據(jù)不統(tǒng)一,難以操作;責(zé)任追究主體單一,惟“上”是從;問(wèn)責(zé)范圍狹窄模糊,唯“過(guò)”是問(wèn);責(zé)任追究手段偏頗,罷官為終等。

(二)行政問(wèn)責(zé)文化的滯后

“問(wèn)責(zé)”的落實(shí)有賴于在整個(gè)社會(huì)中形成一種“問(wèn)責(zé)”的政治文化氛圍,但在一個(gè)有著幾千年封建意識(shí)的積淀,“官本位”思想以及官場(chǎng)“潛規(guī)則”盛行的傳統(tǒng)政治文化大行其道的土壤中,致使行政問(wèn)責(zé)文化的發(fā)展步履維艱。2004年轟動(dòng)全國(guó)的阜陽(yáng)奶粉造假致使10多名嬰兒死亡、近200名嬰兒嚴(yán)重營(yíng)養(yǎng)不良的案件被披露出來(lái)以后,該市分管衛(wèi)生工作的副市長(zhǎng)公開(kāi)向媒體表示:“如果人民群眾還能信任我在這個(gè)崗位上,我不想引咎辭職,我還想繼續(xù)干下去”。[5]這就是時(shí)下部分政府官員只看到自己的權(quán)力而忽視應(yīng)有的責(zé)任,責(zé)、權(quán)對(duì)等觀念缺失的自然流露?？梢钥隙?如果整個(gè)社會(huì)缺少行政問(wèn)責(zé)文化氛圍, 那么社會(huì)民眾普遍具有依附仆從的政治心理,主權(quán)意識(shí)不強(qiáng)、監(jiān)督意識(shí)缺失,他們甚至并不知道自己有監(jiān)督和問(wèn)責(zé)官員的權(quán)力,行政問(wèn)責(zé)制則會(huì)因缺少觀念和文化支持而無(wú)法充分發(fā)揮其作用。

(三)問(wèn)責(zé)官員救濟(jì)的缺位

“行政救濟(jì)是指由國(guó)家法律規(guī)定的、對(duì)因違法或不當(dāng)行政行為造成公民、法人和其他組織合法權(quán)益侵害,以及因合法行為造成其損失時(shí)進(jìn)行救濟(jì)的法律制度的總稱(chēng)”。[6]問(wèn)責(zé)之所以被稱(chēng)為“風(fēng)暴”,定然意在其嚴(yán)厲、果敢、迅猛,同時(shí)也反映了行政問(wèn)責(zé)在我國(guó)尚未形成一套完善的操作運(yùn)行機(jī)制,在問(wèn)責(zé)過(guò)程中難免出現(xiàn)操作的無(wú)章可循,使問(wèn)責(zé)結(jié)果在法治和恣意人治之間出現(xiàn)偏差和失誤。更為重要的是,《公務(wù)員法》沒(méi)有對(duì)責(zé)任追究和道義上辭職作出任何法律救濟(jì)的規(guī)定。被問(wèn)責(zé)官員的抗辯申訴權(quán)利沒(méi)有得到充分保障的情況下,處理問(wèn)責(zé)對(duì)象的過(guò)程基本上還是幕后操作,缺乏應(yīng)有的信息公開(kāi),權(quán)利救濟(jì)渠道又失序。如果這一環(huán)節(jié)失衡,必將致使我國(guó)行政問(wèn)責(zé)尤其是高官引咎辭職在制度化構(gòu)建中陷入新的困境。如何妥善處理那些被問(wèn)責(zé)的官員一棒子打死,束之高閣,和防止其過(guò)快的復(fù)出,規(guī)避其憑不正之風(fēng)將問(wèn)責(zé)的效果虛化。特別是對(duì)主動(dòng)引咎辭職的僅是道義上負(fù)有責(zé)任高層官員,進(jìn)行救濟(jì)顯得尤為必要。

(四)公民參與問(wèn)責(zé)的缺失

公民參與是行政問(wèn)責(zé)制得以良好運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)社會(huì)條件。然而,中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)上遺留的“官本位”主導(dǎo)價(jià)值觀念,導(dǎo)致畸形的權(quán)力崇拜,使公民在政治參與上表現(xiàn)的臣民意識(shí),表現(xiàn)為其主權(quán)意識(shí)淡薄,政治參與不積極,對(duì)政府的決策、管理、執(zhí)行等行政行為漠然視之。此外,從我國(guó)公民的實(shí)踐角度來(lái)看,由于信息不對(duì)稱(chēng)和表達(dá)自己利益暢通渠道的缺失,也在一定程度上抑制了公民進(jìn)行有效的政治參與和官員問(wèn)責(zé),使很多公民對(duì)一些政治活動(dòng)和政治事件只能被動(dòng)的接收,并沒(méi)有主動(dòng)地參與進(jìn)來(lái)。隨著我國(guó)政治文明的不斷進(jìn)步,公眾對(duì)政府管理社會(huì)公共事務(wù)和提供公共服務(wù)提出越來(lái)越高的訴求,政府及其官員也越來(lái)越重視對(duì)社會(huì)公眾正當(dāng)需求的積極回應(yīng),以提高政府治理的合法性。所以,如何培養(yǎng)及怎樣培養(yǎng)一個(gè)公民社會(huì),以促醒和提高公眾的人民主權(quán)意識(shí)和官員問(wèn)責(zé)觀念,從而達(dá)到公民對(duì)政府及公職人員的失職、瀆職進(jìn)行有效的問(wèn)責(zé)參與,必將成為行政問(wèn)責(zé)制在發(fā)育的實(shí)踐中和理論的探索中進(jìn)一步深入的應(yīng)有課題。

三、完善措施:行政問(wèn)責(zé)制建設(shè)中的路徑選擇

學(xué)者張創(chuàng)新認(rèn)為,當(dāng)前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)面臨的主要困境是有問(wèn)責(zé)之事,無(wú)問(wèn)責(zé)之法,即存在嚴(yán)重的制度資源稀缺。[7]行政問(wèn)責(zé)制不僅是一種政治邏輯或執(zhí)政理念,而且是一個(gè)系統(tǒng)的吏治規(guī)范,因此必須在政治生活中通過(guò)一定的配套制度得以落實(shí)。 “如果不能跟進(jìn)制度保證和相應(yīng)的配套措施,問(wèn)責(zé)制也有可能扭曲、變形,淪為選擇性懲罰以防止責(zé)任范圍擴(kuò)大,甚至掩蓋更大責(zé)任的工具?！盵8]如果沒(méi)有完善的制度體系支撐,必將成為政府部門(mén)問(wèn)責(zé)乏力的重要根源。為此,完善行政問(wèn)責(zé)制的路徑選擇主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面來(lái)改進(jìn):

(一)構(gòu)建成熟的問(wèn)責(zé)制度體系,完善行政問(wèn)責(zé)制的法規(guī)支撐

依據(jù)事實(shí)和法律法規(guī)來(lái)完善行政問(wèn)責(zé)制,是民主政治和法治社會(huì)的必然走向。以實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)制的剛性化、硬化,產(chǎn)生制度之力,同時(shí)體現(xiàn)出行政問(wèn)責(zé)制的操作性、細(xì)膩性,散發(fā)細(xì)節(jié)之美。首先,構(gòu)筑科學(xué)嚴(yán)格的責(zé)任追究和問(wèn)責(zé)制度平臺(tái):界定公職人員及權(quán)力,規(guī)范問(wèn)責(zé)對(duì)象及職責(zé),明晰問(wèn)責(zé)事由,厘清問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn),完善問(wèn)責(zé)程序等。此外,建立健全行政問(wèn)責(zé)制的配套法律法規(guī),銜接現(xiàn)有法律、規(guī)章和行政法規(guī),消除相互抵觸的條款規(guī)定,彌補(bǔ)體制漏洞和法律缺陷,強(qiáng)化問(wèn)責(zé)的操作性,增強(qiáng)法治的強(qiáng)制力約束。再著,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)的體制外的監(jiān)督控制,例如強(qiáng)化新聞?shì)浾撁襟w的“第四種權(quán)力”,使媒體密切關(guān)注政府官員的行政活動(dòng),一旦發(fā)現(xiàn)官員失職、瀆職的線索,就孜孜不倦的揭露和跟蹤報(bào)道,使公職人員難逃輿論監(jiān)督。正如芬蘭拉普蘭大學(xué)教授特爾圖·烏特里阿倫形象表述的:“對(duì)待腐敗行為,新聞媒體的工作是到處打聽(tīng)并大喊大叫。這樣的新聞媒體的存在本身就是對(duì)腐敗的一種威懾。”[9]

(二)倡導(dǎo)新型的行政問(wèn)責(zé)文化,完善行政問(wèn)責(zé)制的倫理內(nèi)涵

毋庸置疑,社會(huì)轉(zhuǎn)型期的行政文化環(huán)境仍然具有濃厚的傳統(tǒng)色彩。而問(wèn)責(zé)文化是行政問(wèn)責(zé)制的靈魂,是實(shí)施責(zé)任追究的內(nèi)在精神驅(qū)動(dòng)。如果缺失新型的問(wèn)責(zé)文化這個(gè)柔性機(jī)制,即使有健全和完善的問(wèn)責(zé)制度平臺(tái),行政問(wèn)責(zé)的有效運(yùn)作是不可能實(shí)現(xiàn)的。為此,倡導(dǎo)和培育新型的行政問(wèn)責(zé)文化建設(shè):首先,應(yīng)該著眼于以正確的民主法治理念引領(lǐng)官員的職業(yè)道德培訓(xùn),強(qiáng)化公共行政人員的責(zé)任意識(shí)和“民本”思想,使責(zé)任意思和“民本”思想內(nèi)化于工作操守中。其次,以不斷的法規(guī)制度創(chuàng)新培育出問(wèn)責(zé)文化的新內(nèi)涵,提升公共行政人員的道德自律和“官德”建設(shè),實(shí)現(xiàn)制度約束與道德自律的有機(jī)統(tǒng)一。再次,以深入的問(wèn)責(zé)教育塑造新的公共服務(wù)精神,轉(zhuǎn)變公共行政人員的權(quán)力本位和“唯上”理念,克服傳統(tǒng)官場(chǎng)的文化積弊,以彰顯出“廉潔奉公、勤政為民”的深刻內(nèi)涵。最后,以搞好全社會(huì)的政治文化建設(shè)為契機(jī),大力培育全社會(huì)的行政問(wèn)責(zé)意識(shí)的提升。

(三)拓寬問(wèn)責(zé)官員的救濟(jì)渠道,完善行政問(wèn)責(zé)對(duì)象的權(quán)益保障

“權(quán)利依賴于救濟(jì)”,無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利。任何權(quán)利必須要設(shè)定救濟(jì)的途徑,這是法治的基本理念之一。面對(duì)問(wèn)責(zé)官員救濟(jì)制度的缺失,要進(jìn)一步健全和拓寬問(wèn)責(zé)官員內(nèi)部行政救濟(jì)的申訴渠道,從而增強(qiáng)內(nèi)部行政救濟(jì)的及時(shí)性和有效性;同時(shí)擴(kuò)大行政復(fù)議或訴訟范圍,逐漸允許被問(wèn)責(zé)的公職人員對(duì)某些涉及自身權(quán)益的行政行為通司法程序向相關(guān)上級(jí)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)行政復(fù)議,也可以向法院申請(qǐng)行政訴訟,以司法手段來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。此外,必須考慮建立被問(wèn)責(zé)公職人員的政治經(jīng)濟(jì)待遇等保障機(jī)制,應(yīng)妥善安置問(wèn)責(zé)公職人員,強(qiáng)化對(duì)其的跟蹤管理,使他們?cè)谛碌膷徫簧夏艹浞职l(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì),真正落實(shí)干部資源的優(yōu)化配置。特別對(duì)在道義上主動(dòng)引咎辭職的高層公職人員,應(yīng)根據(jù)其特長(zhǎng)和一貫表現(xiàn),“如果官員僅是道義上負(fù)有責(zé)任,那么可能被重新任用”,中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授張成福認(rèn)為。

四、強(qiáng)化監(jiān)督和公民參與機(jī)制,完善行政問(wèn)責(zé)主體的多元化

一個(gè)完美的民主社會(huì),既需要責(zé)任政府的建立,也需要積極性的公民參與。[10] “只有公民的積極參與,才會(huì)使政府負(fù)起責(zé)任而不敢消極懈怠;只有公民積極參與,才可以使政府更具有回應(yīng)性和有效性”。[11]首先用法規(guī)和制度來(lái)保障公眾問(wèn)責(zé)權(quán)利的落實(shí),以強(qiáng)化監(jiān)督和參與機(jī)制。政府應(yīng)主動(dòng)提供全方位、多渠道的參與方式,例如舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、實(shí)行民意問(wèn)卷、建立決策咨詢機(jī)構(gòu)等。其次,培養(yǎng)公民積極參與問(wèn)責(zé)的主權(quán)意識(shí)和問(wèn)責(zé)觀念,施行有獎(jiǎng)舉報(bào)和保密制度。再次,充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的輿情功效,整合有價(jià)值的網(wǎng)絡(luò)民意為監(jiān)督和問(wèn)責(zé)提供參考。最后,構(gòu)建暢通的民眾和政府的互動(dòng)機(jī)制,在利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)過(guò)程中,推動(dòng)政府與公民的良性合作,使理論上的公民的政治訴求成為現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)音表達(dá)。

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