警察即時(shí)強(qiáng)制問(wèn)題探討

摘要:警察即時(shí)強(qiáng)制在權(quán)力設(shè)置上極有壟斷性和擴(kuò)張性,容易對(duì)公民的合法權(quán)益造成侵害。由于立法不完善、執(zhí)法理念滯后、程序規(guī)范缺乏、法律救濟(jì)不力,濫用即時(shí)強(qiáng)制損害公民合法權(quán)益的情況時(shí)有發(fā)生。因此,必須加強(qiáng)對(duì)警察即時(shí)強(qiáng)制的法律控制,以防止警察即時(shí)強(qiáng)制權(quán)的濫用,更好地維護(hù)社會(huì)秩序,保障公民合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞:警察即時(shí)強(qiáng)制;問(wèn)題;法律控制

收稿日期:2009-10-23

基金項(xiàng)目:本文系公安部2006年度科研項(xiàng)目—《治安管理處罰法》中相關(guān)強(qiáng)制措施適用研究成果(編號(hào):2006LLYTHNST026)。

作者簡(jiǎn)介:楊紀(jì)恩(1973-),男,湖南洞口人,湖南公安高等專(zhuān)科學(xué)校講師,研究方向:治安行政管理。

一、警察即時(shí)強(qiáng)制概述

(一)警察即時(shí)強(qiáng)制概念

警察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著維護(hù)社會(huì)治安,保護(hù)公民人身和財(cái)產(chǎn)安全的重任,在執(zhí)法過(guò)程中,必然會(huì)面臨一些緊急事態(tài)和突發(fā)事件,為了排除緊急危害,保護(hù)公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全,就不能遵循一般的行政程序的要求。所以必須賦予警察機(jī)關(guān)緊急處置的強(qiáng)制權(quán)力,這種權(quán)力便是警察即時(shí)強(qiáng)制權(quán)。警察即時(shí)強(qiáng)制是指警察機(jī)關(guān)為了排除緊急危害狀態(tài),在來(lái)不及發(fā)布命令、或者即使發(fā)布命令也難以達(dá)到目的的情況下,可以不經(jīng)過(guò)預(yù)先的告誡程序,直接對(duì)相對(duì)人的身體、財(cái)產(chǎn)所施加的強(qiáng)制措施。^[1](P.6)可見(jiàn)警察即時(shí)強(qiáng)制具有不可違抗性,能夠?qū)μ囟ㄏ鄬?duì)人權(quán)益產(chǎn)生直接的、強(qiáng)制的影響。無(wú)論相對(duì)人主觀(guān)上愿意與否,這種影響力都會(huì)強(qiáng)制性施加到相對(duì)人身上。

(二)警察即時(shí)強(qiáng)制與相關(guān)概念的區(qū)別

1.警察即時(shí)強(qiáng)制與警察強(qiáng)制執(zhí)行的區(qū)別

警察即時(shí)強(qiáng)制與警察強(qiáng)制執(zhí)行都是警察行政強(qiáng)制,但二者互相獨(dú)立、互不隸屬。二者的區(qū)別在于:一是實(shí)施的前提不同。警察即時(shí)強(qiáng)制不一定要求行政相對(duì)人負(fù)有義務(wù)且不履行法定義務(wù)為前提。警察強(qiáng)制執(zhí)行必須以行政相對(duì)人負(fù)有法定義務(wù)且又不履行該義務(wù)為前提。二是執(zhí)行的目的不同。警察即時(shí)強(qiáng)制以預(yù)防、制止和控制違法行為為目的。警察強(qiáng)制執(zhí)行以警察先前作出的行政義務(wù)得以實(shí)現(xiàn)為目的。三是程序不同。警察即時(shí)強(qiáng)制程序則相對(duì)比較靈活,即時(shí)性的警察強(qiáng)制手段可以直接實(shí)施,程序的限制相對(duì)較少。警察強(qiáng)制執(zhí)行一般要求必須按法定的形式嚴(yán)格執(zhí)行。^{[2] (P.32)}

2.警察即時(shí)強(qiáng)制與警察直接強(qiáng)制的區(qū)別

警察即時(shí)強(qiáng)制與警察直接強(qiáng)制從外在形態(tài)上看,兩者有諸多相似之處,但是,兩者無(wú)論從理論上還是實(shí)踐上,都有著明顯的不同。其一,從理論上看,直接強(qiáng)制是強(qiáng)制執(zhí)行的一種方法,而即時(shí)強(qiáng)制是與強(qiáng)制執(zhí)行并列的一種行政強(qiáng)制形態(tài),因此,即時(shí)強(qiáng)制與強(qiáng)制執(zhí)行的區(qū)別,就是警察即時(shí)強(qiáng)制與警察直接強(qiáng)制的區(qū)別所在:是否有賦義務(wù)的行政行為存在,是否經(jīng)過(guò)告誡程序。其二,在實(shí)踐上看,警察直接強(qiáng)制權(quán)的啟動(dòng),需要事先做出相應(yīng)的行政行為,并對(duì)相對(duì)人實(shí)施明確的告誡,因而,相對(duì)人是事先知曉并有心理準(zhǔn)備,并且可以避免;但警察即時(shí)強(qiáng)制的啟動(dòng),因?yàn)槭聭B(tài)緊急來(lái)不及從容做出行政決定,相對(duì)人無(wú)從選擇、無(wú)從逃避,只能被動(dòng)接受。

二、警察即時(shí)強(qiáng)制實(shí)施中存在的問(wèn)題

(一)立法不完善

隨著社會(huì)的發(fā)展,警察法制體系在不斷完善,但是我國(guó)還沒(méi)有一部完整的行政強(qiáng)制法,還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律對(duì)警察即時(shí)強(qiáng)制做出全面、系統(tǒng)的規(guī)定。關(guān)于警察即時(shí)強(qiáng)制也只有在某些單行的法律、法規(guī)或者規(guī)章中有個(gè)別規(guī)定,散見(jiàn)于《人民警察法》、《治安管理處罰法》、《集會(huì)游行示威法》等法律法規(guī)。這些規(guī)定十分零散,并且較為粗糙,不確定性很強(qiáng),而且法律法規(guī)之間存在沖突,缺乏統(tǒng)一規(guī)范,顯然不符合法制統(tǒng)一原則。由于目前沒(méi)有統(tǒng)一的思路作指導(dǎo),缺乏統(tǒng)一的規(guī)范來(lái)加以協(xié)調(diào),實(shí)踐中往往導(dǎo)致警察即時(shí)強(qiáng)制權(quán)的濫用,從而破壞行政法制的統(tǒng)一性。

(二)執(zhí)法理念滯后

由于受“左”的思想的影響,執(zhí)法過(guò)程中過(guò)多地強(qiáng)調(diào)警察機(jī)關(guān)的人民民主專(zhuān)政職能;警察機(jī)關(guān)和人民警察以“掌權(quán)者”的身份自居,常常把人民群眾作為被管理的對(duì)象,堅(jiān)持落后保守、固步自封的執(zhí)法理念,不能正確認(rèn)識(shí)手中的權(quán)力。在執(zhí)法過(guò)程中,有的執(zhí)法者個(gè)人利益意識(shí)膨脹,見(jiàn)利忘義、以權(quán)謀私。有的特權(quán)思想嚴(yán)重,工作方法簡(jiǎn)單,動(dòng)不動(dòng)就采取強(qiáng)制措施,對(duì)公民合法權(quán)益造成傷害。有的不重視警察執(zhí)法的法律責(zé)任,輕視警察執(zhí)法的道德責(zé)任,一旦違反法律規(guī)定,敷衍塞責(zé),推卸責(zé)任。

(三)程序規(guī)范缺失

目前,警察即時(shí)強(qiáng)制的具體程序缺乏,是警察即時(shí)強(qiáng)制權(quán)濫用的重要原因。警察即時(shí)強(qiáng)制程序的具體規(guī)定散見(jiàn)于一些法律、法規(guī)和規(guī)章之中。但這些法律、法規(guī)和規(guī)章沒(méi)有對(duì)警察即時(shí)強(qiáng)制程序進(jìn)行細(xì)化,警察即時(shí)強(qiáng)制啟動(dòng)的條件、對(duì)象、手段等內(nèi)容,由于缺乏明顯規(guī)定導(dǎo)致執(zhí)法的隨意性較大,這就造成警察在行使即時(shí)強(qiáng)制權(quán)時(shí),難以通過(guò)行政強(qiáng)制程序來(lái)實(shí)現(xiàn)法律控制,相對(duì)人的合法權(quán)益難以得到保障。

(四)法律救濟(jì)不力

民主政治最基本的涵義是公民的合法權(quán)利不受侵犯,既使受到侵害后也能夠得到恢復(fù)和補(bǔ)救。公民被因盤(pán)查導(dǎo)致被非法留置并由此造成的人身、財(cái)產(chǎn)損害,就可以通過(guò)提起行政訴訟來(lái)救濟(jì)自己的權(quán)益。但遺憾的是,國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公民權(quán)利造成損害的法律救濟(jì)薄弱無(wú)力,影響法律救濟(jì)的實(shí)際效果。比如,在國(guó)家賠償上,存在賠償標(biāo)準(zhǔn)低、沒(méi)有將精神損失納入賠償范圍等現(xiàn)象,這也被稱(chēng)作為“國(guó)家不賠償”。再如,在國(guó)家補(bǔ)償上,我國(guó)尚無(wú)國(guó)家補(bǔ)償法,除了一些法規(guī)籠統(tǒng)地規(guī)定國(guó)家應(yīng)予以補(bǔ)償外,在國(guó)家補(bǔ)償?shù)姆秶?、方式、程序和?jì)算標(biāo)準(zhǔn)上,尚無(wú)明確規(guī)定。

三、警察即時(shí)強(qiáng)制的法律控制

(一)加快警察即時(shí)強(qiáng)制立法

立法不完善、立法滯后、立法空白,是當(dāng)前警察立法當(dāng)中最為突出的問(wèn)題。當(dāng)前警察即時(shí)強(qiáng)制權(quán)的濫用,很大程度上與法律不完善有關(guān)。所以,有專(zhuān)家學(xué)者提出,當(dāng)前警察立法工作,就是抓好“三行為,一程序”的立法工作。^[3](P.6)三行為是指治安處罰、警察強(qiáng)制和警察許可,一程序是指行政程序。隨著《治安管理處罰法》的出臺(tái),治安處罰法律變得相對(duì)完善;目前,《行政強(qiáng)制法》也在制定之中。所以,在警察立法當(dāng)中,要結(jié)合《行政強(qiáng)制法》來(lái)加強(qiáng)警察行政強(qiáng)制方法的立法,詳細(xì)規(guī)定警察即時(shí)強(qiáng)制的種類(lèi)、適用條件、實(shí)施對(duì)象、具體手段和程序規(guī)定,為警察即時(shí)強(qiáng)制的實(shí)施提供法律依據(jù)。

(二)轉(zhuǎn)變警察執(zhí)法理念

人民警察應(yīng)嚴(yán)格按照立警為公、執(zhí)法為民的根本要求,轉(zhuǎn)變思想觀(guān)念,樹(shù)立正確的執(zhí)法理念。一是樹(shù)立人權(quán)保障理念,警察即時(shí)強(qiáng)制的行使,應(yīng)以人權(quán)保障為前提,將尊重和保障人權(quán)作為追求的目標(biāo),將維護(hù)公民合法權(quán)益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。二是樹(shù)立公正執(zhí)法的理念。警察執(zhí)法必須依照公平正義的理念,做到法律面前人人平等,保證相對(duì)人合法權(quán)益不受侵犯。三是責(zé)權(quán)統(tǒng)一的理念。警察行使法定的權(quán)力,就應(yīng)該承擔(dān)法定的責(zé)任。警察機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)的法律后果,以此控制警察即時(shí)強(qiáng)制的濫用,保障警察行政權(quán)的合法、正當(dāng)行使。

(三)明確警察即時(shí)強(qiáng)制行使的基本原則

警察執(zhí)法要以法律為依據(jù),同時(shí)也離不開(kāi)基本原則的制約。對(duì)警察即時(shí)強(qiáng)制控制的主要原則有:適合性原則;損害最小化原則;手段合理化原則。^[4](P.82)適合性要求警察即時(shí)強(qiáng)制的做出不得與其目的相悖,必須適合于法律目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。損害最小化原則是指以對(duì)相對(duì)人最輕微的強(qiáng)制或損害,實(shí)現(xiàn)行政即時(shí)強(qiáng)制的目的。警察即時(shí)強(qiáng)制決定的做出不僅要考慮行為的必要性和恰當(dāng)性,還要考慮在即時(shí)強(qiáng)制措施所要實(shí)現(xiàn)的利益與對(duì)其它權(quán)益所造成的損害后果之間做出權(quán)衡。

(四)完善警察即時(shí)強(qiáng)制的程序規(guī)定

雖然警察即時(shí)強(qiáng)制權(quán)的發(fā)動(dòng)和實(shí)施不能適用通常的嚴(yán)格程序和步驟,但也不是沒(méi)有任何程序要求和程序限制的。警察即時(shí)強(qiáng)制的實(shí)施雖然時(shí)間緊迫,必須當(dāng)機(jī)立斷地實(shí)施,但實(shí)踐當(dāng)中,還是可以從完善程序規(guī)定來(lái)防止警察即時(shí)強(qiáng)制的濫用。一,明確警察即時(shí)強(qiáng)制的發(fā)動(dòng)程序。警察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)所面臨的情況的綜合分析,審查所面臨的情況是否符合采取即時(shí)強(qiáng)制措施的法定條件,是否屬于即時(shí)強(qiáng)制的適用范圍,然后進(jìn)一步?jīng)Q定具體采用的強(qiáng)制手段或方法,然后展開(kāi)即時(shí)強(qiáng)制行動(dòng)。二,程序?qū)嵤┊?dāng)中應(yīng)該表明身份并說(shuō)明理由。采取警察即時(shí)強(qiáng)制,人民警察應(yīng)該表明身份,即使情況十分緊急,執(zhí)法人員無(wú)法或者不便于事前亮明身份,也應(yīng)該在事后向當(dāng)事人說(shuō)明。

(五)強(qiáng)化警察即時(shí)強(qiáng)制的法律救濟(jì)

警察即時(shí)強(qiáng)制是一種綜合性行政行為,集命令、確定、選擇強(qiáng)制手段并執(zhí)行為一體,想通過(guò)事中阻止來(lái)防止損害結(jié)果發(fā)生顯然不可能。因此,警察即時(shí)強(qiáng)制的救濟(jì)主要停留在事后階段。對(duì)警察即時(shí)強(qiáng)制的救濟(jì)途徑,在理論上存在著不同的學(xué)說(shuō):特別損失補(bǔ)償說(shuō)、特別犧牲賠償、補(bǔ)償說(shuō)、復(fù)議、訴訟救濟(jì)說(shuō)。^{[5] (P.113)}從執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看,警察即時(shí)強(qiáng)制的法律救濟(jì)途徑主要有:一,提出行政復(fù)議和訴訟。行政相對(duì)人認(rèn)為警察即時(shí)強(qiáng)制違法或不當(dāng),可以通過(guò)申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的方式獲得救濟(jì)。二,提出國(guó)家賠償。警察即時(shí)強(qiáng)制違法,造成公民權(quán)益損失的,可以要求國(guó)家賠償。如果實(shí)施即時(shí)強(qiáng)制的警察機(jī)關(guān)拒絕承認(rèn)法律責(zé)任,當(dāng)事人可以通過(guò)復(fù)議或訴訟先確認(rèn)該措施違法,然后再提出國(guó)家賠償,也可以在提出確認(rèn)違法的復(fù)議或訴訟的同時(shí),要求國(guó)家賠償。三,要求國(guó)家補(bǔ)償。對(duì)于合法實(shí)施的即時(shí)強(qiáng)制造成相對(duì)人損害,如果屬于法定義務(wù)范圍,相對(duì)人必須無(wú)條件承擔(dān)。

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[責(zé)任編輯:吳紀(jì)龍]