大陸公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)未破局

饒智 肖遙

9月15-18日，中共十七屆四中全會(huì)在北京召開(kāi)。會(huì)前遲滯20多年的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度再一次被炒熱，公眾期待頗高，從輿論到學(xué)界均對(duì)會(huì)議作出相關(guān)“制度性安排”持樂(lè)觀態(tài)度。

18日，大會(huì)審議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)》，對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度只字未提。而次日的《十七屆中紀(jì)委第四次全體會(huì)議公報(bào)》以寥寥幾行提及“在認(rèn)真貫徹落實(shí)好《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》的基礎(chǔ)上，把住房、投資、配偶子女從業(yè)等情況列入報(bào)告內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)配偶子女均已移居國(guó)（境）外的公職人員管理”，但并未制訂“陽(yáng)光法案”出臺(tái)時(shí)間表。

22日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹在回答鳳凰衛(wèi)視記者提問(wèn)時(shí)稱，四中全會(huì)提到的申報(bào)制度是廣義的制度建設(shè)的內(nèi)容，可能以法律的形式，也可能是以黨紀(jì)和政紀(jì)的形式（設(shè)立）。

“老百姓呼聲這么高，再采取敷衍的方式恐怕已很難解決?！敝袊?guó)人民大學(xué)法學(xué)院證據(jù)學(xué)研究所所長(zhǎng)、曾掛職最高檢瀆職侵權(quán)檢察廳副廳長(zhǎng)的何家弘教授向《鳳凰周刊》記者直言，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在新疆等地的試點(diǎn)，“關(guān)鍵的部分不敢觸動(dòng)”，現(xiàn)如今，已進(jìn)入窘境的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度如何抓住契機(jī)，盡快進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作層面，還是取決于最高領(lǐng)導(dǎo)人下的“政治決心有多大”。

積重難返

作為杜絕和懲治公職人員腐敗行為的一種常用手段，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度主要是通過(guò)對(duì)官員財(cái)產(chǎn)變化的掌控，洞察其行為，對(duì)國(guó)家公職人員擁有的可疑財(cái)產(chǎn)作到實(shí)時(shí)監(jiān)控。

清華大學(xué)廉政與治理研究中心副主任任建明指出，2005年12月14日起生效的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》已經(jīng)把實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為對(duì)締約國(guó)的一個(gè)普遍性要求。作為締約國(guó)的中國(guó)，其面臨的問(wèn)題不再是可不可以、要不要實(shí)施，而是如何有效實(shí)施。

早在1987年，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)、法制工作委員會(huì)主任的王漢斌明確提出：“一些國(guó)家規(guī)定公務(wù)員應(yīng)當(dāng)申報(bào)財(cái)產(chǎn)收入，我國(guó)對(duì)國(guó)家人員是否建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度問(wèn)題，需在其他有關(guān)法律中研究解決?！?/p>

據(jù)國(guó)家檢察官科研基金資助項(xiàng)目“職務(wù)犯罪防控機(jī)理研究”階段性成果論文《我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的現(xiàn)狀、問(wèn)題及完善途徑》—文介紹，翌年，監(jiān)察部就會(huì)同國(guó)務(wù)院法制局對(duì)我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度進(jìn)行論證，并起草過(guò)一個(gè)草案，但當(dāng)時(shí)人們?cè)谡J(rèn)識(shí)上尚未一致，有人認(rèn)為干部很清貧，不需要搞申報(bào)，加之缺乏配套制度相佐，第一波立法嘗試便遭“夭折”。

“如果當(dāng)時(shí)就搞，相對(duì)來(lái)說(shuō)還容易一點(diǎn)。”何家弘認(rèn)為，那時(shí)候整個(gè)社會(huì)財(cái)富的積累才剛開(kāi)始，官員灰色收入數(shù)量還遠(yuǎn)沒(méi)有現(xiàn)在這么大，途徑也少。，而如今貪污腐敗的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，越來(lái)越不好辦，“沒(méi)有解套的辦法”。

此后，1994年，經(jīng)中央同意，全國(guó)人大常委會(huì)才將《財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)法》正式列入“八五”立法規(guī)劃。而這項(xiàng)立法和改革，直接涉及掌握巨大權(quán)力的各級(jí)黨政官員、特別領(lǐng)導(dǎo)干部這一特殊的社會(huì)群體，又幾度被擱淺，實(shí)質(zhì)立法工作從未啟動(dòng)。而政府試圖僅依靠政策規(guī)范官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)行為。

次年4月30日，中共中央辦公廳聯(lián)合國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，首次要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)收入，但不涉及財(cái)產(chǎn)。

任建明告訴《鳳凰周刊》記者，進(jìn)入21世紀(jì)后的頭3年，最高決策層關(guān)于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度曾有過(guò)幾次討論。2000年12月25日召開(kāi)的中央紀(jì)委第五次全會(huì)決定“實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度”。次年6月15日，中紀(jì)委、中組部聯(lián)合頒布《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》。該規(guī)定結(jié)合1995年的《規(guī)定》，構(gòu)成了大陸領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)（收入）申報(bào)的基本框架。

進(jìn)一步退兩步

北京，一位男子在路邊觀看反腐內(nèi)容的宣傳板。

“像1995年那樣的收入申報(bào)，那不是不成功，基本上就是一紙空文。”任建明直言不諱。他指出，一套完整、科學(xué)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，基本需要有申報(bào)、公開(kāi)、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)四個(gè)環(huán)節(jié)，及對(duì)象、家庭和財(cái)產(chǎn)三個(gè)范圍的劃定。

2009年1月1日，遠(yuǎn)離國(guó)家權(quán)力中心的西部邊陲，新疆阿勒泰地區(qū)率先在全國(guó)試行縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。有學(xué)者概括出其四大亮點(diǎn)：由收入申報(bào)擴(kuò)大為財(cái)產(chǎn)申報(bào)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)由個(gè)人擴(kuò)大為家庭成員，申報(bào)的財(cái)產(chǎn)要公開(kāi)接受社會(huì)監(jiān)督，離任申報(bào)延續(xù)3年。

然而，官方主要公示申報(bào)人的收入和收禮情況。申報(bào)人的汽車、住房等財(cái)產(chǎn)，股票、證券等理財(cái)產(chǎn)品，由遺產(chǎn)繼承、贈(zèng)與等形式獲得的財(cái)產(chǎn)，債券債務(wù)以及個(gè)人銀行存款等7項(xiàng)內(nèi)容被列為秘密申報(bào)范疇，不予公開(kāi)。

“秘密申報(bào)容易給個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部插手和干預(yù)辦案提供可能?！焙渭液胝J(rèn)為，真正的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度必須做到“全部申報(bào)”和“向社會(huì)公開(kāi)”，使公眾對(duì)官員的真實(shí)收入做到真正知情，才能進(jìn)行有效監(jiān)督。而目前大陸新疆、浙江等地嘗試的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度“搞得太虛”。

同時(shí)也有學(xué)者指出，阿勒泰地區(qū)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)時(shí)間“緩沖期”過(guò)長(zhǎng)。從規(guī)定出臺(tái)的2008年5月25日至規(guī)定正式實(shí)施的今年元旦，兩者相隔半年有余，雖給相關(guān)反腐部門提供充裕的籌備時(shí)間，但同時(shí)給腐敗分子和問(wèn)題干部提供了可乘之機(jī)。此外，制度實(shí)施當(dāng)天僅公布755名初任縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)產(chǎn)收入狀況，而那些最需要公布公開(kāi)的“老資格”縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部則仍有20多天的“緩沖申報(bào)期”。

這種區(qū)別對(duì)待在何家弘看來(lái)有失公允，新官新辦法、舊官舊辦法給社會(huì)傳出“很不好”的信號(hào)。這種曖昧的制度設(shè)計(jì)實(shí)屬“下下之策”。

任建明告訴本刊記者，目前大家爭(zhēng)議的焦點(diǎn)倒不是在要不要實(shí)行這個(gè)制度，而是實(shí)行這個(gè)制度的條件是不是成熟，“現(xiàn)在主要的阻力還是來(lái)自于黨政部門領(lǐng)導(dǎo)干部”。

對(duì)于各地紛紛設(shè)立試點(diǎn)，試水改革，任建明并不看好。“如果中央沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的部署安排，地方的改革試驗(yàn)也都是改一步退兩步?！?/p>

地方自愿推行首先往往面臨的是省級(jí)政府能不能支持，中央是什么態(tài)度?！跋癜⒗仗┳詈缶秃茈y了。”任建明說(shuō)。而“一下子從高層開(kāi)始”，任建明也認(rèn)為“不可能”，“2001年提出現(xiàn)職的省部級(jí)干部實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)，最后不是也擱淺嗎？”

任指出，在現(xiàn)行體制下，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的設(shè)立應(yīng)“自上而下”進(jìn)行，中央先整個(gè)部署，制定出一個(gè)總的五年計(jì)劃，然后在一些地方試點(diǎn)。試點(diǎn)中間再對(duì)制度進(jìn)行完善，然后再向其他的地方推廣向上延伸?！熬退阕詈鬀](méi)有法律，制定出一個(gè)科學(xué)完備的政策，依然是可以實(shí)施的。”

“大赦”的設(shè)想

考慮到大陸貪腐現(xiàn)象積重難返，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度出臺(tái)阻力太大，何去年曾在大陸媒體上撰文呼吁大赦天下貪官，以破解官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度僵局。該文遭網(wǎng)友炮轟。何認(rèn)為自己的意思被網(wǎng)友曲解，“大赦天下”實(shí)際上是“緩查”。與民營(yíng)企業(yè)的“原罪理論”類似，在特殊歷史環(huán)境下，腐敗官員“肯定不能全部都查”，當(dāng)下反腐重點(diǎn)應(yīng)落在“今天和明天的腐敗”。

目前學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度要“分步走”，先在黨內(nèi)，后推廣到公務(wù)員，最終走向立法，需要一個(gè)較長(zhǎng)的緩沖期。何家弘認(rèn)為這只是“中策”。而在其設(shè)想的“上策”中，希望在一個(gè)時(shí)間點(diǎn)特赦，并在特赦后的一年內(nèi)將所有體制理順，“一定要快”。

“沒(méi)有大的政治決心，沒(méi)有配套的措施，光出臺(tái)一個(gè)（官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度）是糊弄人的。”曾負(fù)責(zé)最高檢瀆職侵權(quán)工作的何家弘設(shè)想，配套措施之一即為參照美國(guó)、香港，設(shè)立廉政總署，將目前中紀(jì)委、國(guó)務(wù)院、最高檢等下屬的反貪局、國(guó)家預(yù)防腐敗局、最高檢瀆職侵權(quán)檢察廳及職務(wù)犯罪預(yù)防廳等部門合并，由中央垂直領(lǐng)導(dǎo)。

在地方層面上，重慶市已在按此思路整合政府反貪?rùn)C(jī)構(gòu)，檢察院下屬的瀆職侵權(quán)檢察及職務(wù)犯罪預(yù)防兩個(gè)部門，聯(lián)合組建職務(wù)犯罪預(yù)防局，將反貪、反瀆合二為一。

“關(guān)鍵在于‘大赦之后，”何家弘強(qiáng)調(diào)，“中央要制訂與官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度相配套的多種措施，以保證官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度能夠得到嚴(yán)格而有效的實(shí)施?！?/p>

編輯 袁凌 美編 黃靜