轉(zhuǎn)型中的臺(tái)灣退輔制度

嚶鳴

被稱為“榮譽(yù)國(guó)民”——簡(jiǎn)稱“榮民”——的外省軍人，終其一生默默地支持國(guó)民黨政權(quán)，并把這樣的政治取向灌輸給他們的下一代。

1949年，蔣介石領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)國(guó)民黨在國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)中失敗，200萬(wàn)“外省人”跟隨蔣政權(quán)遷入臺(tái)灣，他們大部分是效忠國(guó)民黨的公務(wù)員、教師和他們的眷屬，其中更有三分之一是為數(shù)約60萬(wàn)的軍人。

在之后國(guó)民黨統(tǒng)治臺(tái)灣的50年中，這群“外省人”是保障國(guó)民黨在臺(tái)灣穩(wěn)定執(zhí)政的支柱，60萬(wàn)軍人則如同支柱里的鋼筋。半個(gè)世紀(jì)里，他們享有比社會(huì)上其他行業(yè)的從業(yè)者相對(duì)優(yōu)厚的退休待遇。除了一兩次社會(huì)事件外，他們幾乎不發(fā)出異議，遑論串聯(lián)、維權(quán)。這些被稱為“榮譽(yù)國(guó)民”——簡(jiǎn)稱“榮民”——的外省軍人，終其一生默默地支持國(guó)民黨政權(quán)，并把這樣的政治取向灌輸給他們的下一代。

如果可以稱之為“成就”，它大半要?dú)w功于國(guó)民黨一手設(shè)計(jì)的、在臺(tái)灣社會(huì)盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的退伍軍人輔導(dǎo)和事業(yè)體系。

退輔會(huì)下的制度化退役

臺(tái)灣桃園榮譽(yù)國(guó)民之家。

1949年，國(guó)民黨潰不成軍的各路人馬，前前后后涌進(jìn)臺(tái)灣。在國(guó)民黨第二號(hào)領(lǐng)袖陳誠(chéng)的主導(dǎo)下，絕大部分外省軍人被重新整編，成為“國(guó)軍”。之所以沒(méi)有大規(guī)模復(fù)員，一來(lái)是蔣中正希望“反攻大陸”，這批久歷沙場(chǎng)的軍人可充當(dāng)反攻主力;二來(lái)，這些外省軍人的家鄉(xiāng)根本不在臺(tái)灣，要他們?cè)谶@塊陌生的土地上“復(fù)員”，也并不現(xiàn)實(shí)。

但政策難敵自然規(guī)律，四五年之后，這些外省軍人開(kāi)始因老病殘或個(gè)人志愿不符而尋求退伍。在正常情況下，復(fù)員的軍人可以回到家鄉(xiāng)，士農(nóng)工商各自努力。政府只要發(fā)給退伍軍人一筆退伍金，辦幾種職業(yè)訓(xùn)練或輔導(dǎo)升學(xué)，就可以因應(yīng)需求。

但1960年代的臺(tái)灣，情況非常特殊。對(duì)大部分追隨蔣中正來(lái)臺(tái)的軍人而言，臺(tái)灣是一塊絕對(duì)陌生的土地，氣候濕熱多雨，他們和本地人民語(yǔ)言不通，婚配不易。再加上為了維持“反攻大陸”的銳氣不減，五、六十年代國(guó)民黨政府嚴(yán)禁外省軍人在臺(tái)灣置產(chǎn)，他們想在臺(tái)灣有個(gè)“家”也不可得。

沒(méi)有家鄉(xiāng)也沒(méi)有家，如何復(fù)員呢？“退輔會(huì)”的體制應(yīng)運(yùn)而生。

“退輔會(huì)”的全名是“國(guó)軍退除役官兵輔導(dǎo)委員會(huì)”，1954年11月成立，第一任主任委員由臺(tái)灣省主席嚴(yán)家淦兼任。退輔會(huì)在成立之初的全名是“國(guó)軍退除役官兵‘就業(yè)輔導(dǎo)委員會(huì)”，這個(gè)名字更能顯示它成立之宗旨——替退伍軍人安排工作。

嚴(yán)家淦的任期只有一年半，離職時(shí)退輔會(huì)不過(guò)初具外形。日后一手主導(dǎo)退伍軍人政策、讓退輔會(huì)體系在臺(tái)灣生根完備的，是第二任主委——任期長(zhǎng)達(dá)9年的蔣經(jīng)國(guó)。

蔣經(jīng)國(guó)做的第一件事，便是帶著這些退伍軍人受命開(kāi)辟東西橫貫公路。中橫公路工程在1956年7月開(kāi)工，同年5月，退輔會(huì)成立“榮民工程事業(yè)處”（榮工處）。開(kāi)辟中橫動(dòng)員榮民達(dá)—萬(wàn)多人。到1960年，中橫完工通車時(shí)，也為退輔會(huì)訓(xùn)練了一支擁有實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的建設(shè)大軍。

1970-1980年代，以榮工處為核心的工程團(tuán)隊(duì)，是臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主力。這20年間，在臺(tái)灣南北300公里、東西150公里的小小土地上，榮民工程處最多同時(shí)負(fù)責(zé)6到8項(xiàng)重要建設(shè)。大陸觀光客現(xiàn)在來(lái)到臺(tái)灣，飛機(jī)降落的桃園機(jī)場(chǎng)、出機(jī)場(chǎng)到臺(tái)北走的高速公路、在市區(qū)移動(dòng)的地鐵和抬頭仰望的臺(tái)北101大樓，都有榮工處的印記。

除了承包國(guó)內(nèi)工程，榮工處還要配合“外交”政策，進(jìn)行海外援助工程，遍及東南亞、中南美、非洲和中東。營(yíng)造能量之驚人，由此可見(jiàn)一斑。

退輔體系下的實(shí)業(yè)和墾田

2008年8月15日，“國(guó)軍”退除役官兵輔導(dǎo)委員會(huì)為緬懷在臺(tái)亡故榮民，在臺(tái)北市臨濟(jì)護(hù)國(guó)禪寺舉行“歷年在臺(tái)亡故榮民”公祭儀式，由主任委員高華柱主持。

除了工程外，“實(shí)業(yè)”和“開(kāi)墾”，是退輔會(huì)另外兩項(xiàng)安置退伍軍人的生產(chǎn)事業(yè)。其實(shí)，當(dāng)時(shí)臺(tái)灣現(xiàn)代化程度有限，民間沒(méi)有那么多工廠可以容納退伍軍人轉(zhuǎn)業(yè)。既然沒(méi)有工廠，退輔會(huì)索性就自己辦企業(yè)。

1960年，榮民制藥廠成立，它是由設(shè)在臺(tái)灣各地的榮民醫(yī)院集資成立的聯(lián)合制藥廠。同時(shí)期成立的，還有生產(chǎn)礦業(yè)用炸藥的“龍崎工廠”。此外，農(nóng)藥、木材、塑料、紙張，乃至餅干、糖果、汽水、果汁等產(chǎn)業(yè)，都可以看到退輔會(huì)投資生產(chǎn)的品牌。

在具有壟斷性質(zhì)的民生事業(yè)上，退輔會(huì)更是因?yàn)椤肮蓹?quán)國(guó)有，利益歸公”的特性，可以將事業(yè)版圖毫無(wú)限制地伸進(jìn)天然氣、水泥、機(jī)電、印刷、汽車客運(yùn)等行業(yè)，甚至臺(tái)北市還有一家退輔會(huì)擁有的“欣欣百貨公司”，不少企業(yè)名列臺(tái)灣500大企業(yè)之林。

至于“開(kāi)墾屯田”，原本就是中國(guó)歷朝歷代政府安置軍人的重要政策工具，國(guó)民黨在臺(tái)灣也不例外。臺(tái)灣的骨干是中央山脈，讓退伍軍人上山開(kāi)荒，利用山地資源開(kāi)展農(nóng)林牧業(yè)，就成了理所當(dāng)然的選擇。

退輔會(huì)由北到南，共有8個(gè)較具規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)或林場(chǎng)，福壽山的水蜜桃、清境農(nóng)場(chǎng)的宿霧茶，向來(lái)就是送禮珍品。這些農(nóng)、林場(chǎng)，如今更轉(zhuǎn)型成休閑游樂(lè)區(qū)，是來(lái)臺(tái)灣做生態(tài)、深度旅游不可錯(cuò)過(guò)的景點(diǎn)。

優(yōu)厚的退休制度

要談臺(tái)灣的退輔制度，除了退輔會(huì)下的事業(yè)機(jī)構(gòu)能吸收有生產(chǎn)能力的退伍軍人外，更不能忽略的是，臺(tái)灣有一套相對(duì)優(yōu)厚的退休制度——這也就保證了屆齡退役、不再投入生產(chǎn)的軍人的晚年生活。

在臺(tái)灣，無(wú)論是軍、公、教，退休時(shí)都可以選擇一次性領(lǐng)退休金，或者領(lǐng)取“終身俸”。后者，顧名思義，可以終身領(lǐng)取，本人過(guò)世，妻子還可以領(lǐng)取一半，直到妻子也死亡為止。

軍人的終身俸有多少？依現(xiàn)行規(guī)定，軍人服役滿20年就可以領(lǐng)終身俸，少將官階以下的一名退伍軍官每月可以領(lǐng)取的月退俸，是服役最后一個(gè)月基本薪水的85%到95%。以一名資深中校為例，其月薪一般約7萬(wàn)元新臺(tái)幣，扣除各種加給，基本薪資是4.5萬(wàn)元新臺(tái)幣，退休后每個(gè)月可領(lǐng)3.8萬(wàn)至4.2萬(wàn)元新臺(tái)幣的月退俸。現(xiàn)今在臺(tái)灣，80%以上初出社會(huì)的大學(xué)畢業(yè)生，都不可能拿到3.8萬(wàn)元新臺(tái)幣的月薪。

而1949年隨蔣中正遷臺(tái)的這批榮民，如果沒(méi)有領(lǐng)取月退俸的資格，至少每個(gè)月可以領(lǐng)取1.3萬(wàn)元新臺(tái)幣的“就養(yǎng)金”，沒(méi)有家人照料的，可以住在由退輔會(huì)管理的榮民之家，食、宿都由政府供應(yīng)。

相對(duì)于年邁的農(nóng)民、工人，臺(tái)灣退伍軍人的待遇可以說(shuō)是一枝獨(dú)秀。這使得無(wú)論臺(tái)灣在政制上是開(kāi)明專制還是民主時(shí)期，軍人——無(wú)論現(xiàn)役還是退役——加上他們的眷屬，這個(gè)社群始終是國(guó)民黨堅(jiān)定的支持者。

作者小時(shí)候在外省軍人群居的“眷村”長(zhǎng)大，親歷過(guò)這樣的場(chǎng)景：每到選舉投票日，許多白發(fā)蒼蒼的老人拄著拐杖從家里走出來(lái)，巷口依例有村自治干部招呼老人家投票，老人們一見(jiàn)到干部就開(kāi)口問(wèn)：“這次我們要投幾號(hào)啊？”得到答案后，老人們就依照指示投票，分毫不差。眷村如此，安置老榮民的榮民之家更是如此。

這樣的投票行為，使得國(guó)民黨候選人在這些地區(qū)的得票，甚至可以精算出來(lái)。必要時(shí)，還能緊急調(diào)撥支持其他候選人，當(dāng)時(shí)部分國(guó)民黨黨工操作這種精算挪移之術(shù)，堪稱達(dá)到化境。

轉(zhuǎn)型中的退輔體系

不過(guò)，天下不會(huì)有不變的制度，隨著臺(tái)灣政府一次次裁軍以及1949年來(lái)臺(tái)的外省老榮民逐漸花果凋零，1950年代建構(gòu)的退輔體系也慢慢崩解。

首當(dāng)其沖的，是退輔會(huì)組建的企業(yè)。退輔會(huì)所屬的企業(yè)，除非是具有壟斷性的公共事業(yè)，例如汽車客運(yùn)、天然氣供應(yīng)等，其他諸如食品、印刷、造紙等大都是技術(shù)含量不高的制造業(yè)，當(dāng)臺(tái)灣在1960年代之后快速走向工業(yè)化，這些工廠的競(jìng)爭(zhēng)力愈來(lái)愈低，逐漸地，除了安置軍中退員以外，再無(wú)其他功能。

因此臺(tái)灣政府從1993年起，開(kāi)始推動(dòng)民營(yíng)化政策，18家退輔會(huì)旗下的公司被要求轉(zhuǎn)型，最后成功民營(yíng)化的，只有6家，其他12家都難逃結(jié)束營(yíng)業(yè)或裁撤的命運(yùn)。

從南到北的農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)，主要收入來(lái)源由生產(chǎn)農(nóng)林產(chǎn)品變成觀光，部分林場(chǎng)更是外包給民間更專業(yè)的休閑娛樂(lè)公司經(jīng)營(yíng)，由第一產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)過(guò)渡轉(zhuǎn)型。

往昔遍布全臺(tái)各地、一床難求的榮民之家，隨著時(shí)間流逝，空出的床位愈來(lái)愈多。除了因?yàn)槟赀~的榮民凋零謝世，也有相當(dāng)一部分老榮民在兩岸關(guān)系恢復(fù)正常后，選擇回到半世紀(jì)不見(jiàn)的家鄉(xiāng)生活，每個(gè)月1.3萬(wàn)元新臺(tái)幣的生活津貼，在大陸許多地區(qū)還能維持一定的生活品質(zhì)。

可收容的榮民愈來(lái)愈少，讓榮民之家開(kāi)始轉(zhuǎn)型，從只收容榮民開(kāi)始兼收社會(huì)上經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)的老人。在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，榮民之家勢(shì)必會(huì)從“軍人退輔”機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為“社會(huì)福利”機(jī)構(gòu)。

榮民之家的轉(zhuǎn)型，也預(yù)示著臺(tái)灣退伍軍人體系的主要服務(wù)對(duì)象，將從“老榮民”轉(zhuǎn)為1950年代后在臺(tái)灣參軍的“新榮民”。但他們所需要的，不外是退伍前的就學(xué)、就業(yè)的輔導(dǎo)，這與世界一般國(guó)家制度差距不大，“臺(tái)灣特色”也就相對(duì)淡薄了。

預(yù)算壓力必然帶來(lái)轉(zhuǎn)型

然而，真正將在未來(lái)發(fā)生的轉(zhuǎn)型，應(yīng)不會(huì)只是停留在退輔事業(yè)民用化的層面。政府預(yù)算，是一切秘密所在。

以2009年度為例：臺(tái)灣國(guó)防預(yù)算2995億元新臺(tái)幣，而并未在國(guó)防預(yù)算中的退輔會(huì)預(yù)算達(dá)1353億元，占總預(yù)算7.4%，僅次于國(guó)防、內(nèi)政、財(cái)政、教育部，排名第五，甚至高過(guò)交通部和農(nóng)委會(huì)。

在理想狀態(tài)下，國(guó)防預(yù)算中人員維持、作業(yè)維持和軍事投資的比例，應(yīng)該是1：1：1，也就是各占33.33%。臺(tái)灣近年來(lái)，三者比例約莫是40：25：35。表面上，這個(gè)比例和理想狀態(tài)相差不遠(yuǎn)，實(shí)則不然。因?yàn)閲?guó)防部項(xiàng)下列出的只有現(xiàn)役軍人的人事費(fèi)，而退役軍人的部分全部挪移到退輔會(huì)名下。退輔會(huì)1353億元預(yù)算中，有整整1000億元是退伍軍人的退休、撫恤支出。如果把這1000億元加回國(guó)防預(yù)算的人事費(fèi)項(xiàng)下，人員維持、作業(yè)維持和軍事投資的比例就會(huì)變成55：20：25。

1950年代，臺(tái)灣中部巡視橫貫公路施工的蔣經(jīng)國(guó)在休息時(shí)的留影。中橫公路西起臺(tái)中縣谷關(guān)，東到花蓮太魯閣，沿途峭壁參天，景色威壯。開(kāi)拓這條公路具有一定的難度，開(kāi)路工人是“榮民”，即退役的老兵。

于是，這才現(xiàn)出原形：一個(gè)國(guó)防人事費(fèi)用畸高的結(jié)構(gòu)預(yù)算！

換句話說(shuō)，國(guó)民黨自1949年遷臺(tái)之后50年得以穩(wěn)定執(zhí)政，大量向軍方傾斜的預(yù)算分配和綿密的退輔事業(yè)體系，可說(shuō)是居功厥偉。盡管退輔體系在慢慢崩解，當(dāng)年建構(gòu)的企業(yè)不是結(jié)束經(jīng)營(yíng)就是在民進(jìn)黨執(zhí)政時(shí)期轉(zhuǎn)為民營(yíng)化，但臺(tái)灣退輔制度的核心——軍人相對(duì)于其他行業(yè)高得不成比例的退休金制度，依然沒(méi)有改變，老榮民、新榮民一體適用。

因此，可以這樣總結(jié)：在國(guó)民黨統(tǒng)治下的臺(tái)灣，之所以能夠維持軍隊(duì)部門(mén)無(wú)論現(xiàn)、退役官兵對(duì)政權(quán)的堅(jiān)定效忠，最大的原因之一就是扭曲的預(yù)算分配。

看清這一點(diǎn)，或許我們就能明白這樣的扭曲剝奪，如何在2000年政黨輪替以前，讓國(guó)民黨能穩(wěn)定統(tǒng)治臺(tái)灣50年;同樣能明白的是，這樣的扭曲剝奪，如何在2000年和更遠(yuǎn)的未來(lái)，成為下一波激烈變動(dòng)的因子。

編輯 涂艷 美編 虎妹