中國立法明確武警維穩(wěn)職責(zé)

鐘堅(jiān)

8月27日，全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過了人民武裝警察法草案，使得大陸86萬武警部隊(duì)今后的執(zhí)法名分再無懸疑。按中國人大審議法案的程序，法案二次審議通過后，相關(guān)審議法案不久便可正式生效。

近年來，大陸各地群體性和應(yīng)急突發(fā)性事件呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，擔(dān)負(fù)內(nèi)衛(wèi)任務(wù)的中國武警不僅被用來解決邊疆問題，還常常用于平息內(nèi)部的群體事件。因此，有關(guān)武警部隊(duì)行動(dòng)方向的人民武警法的出臺(tái)引人矚目。

武裝警察在平定烏魯木齊“7·5”事件中發(fā)揮了重要作用。

即將正式實(shí)施的武警法刪除了“縣級(jí)以上人民政府及其公安機(jī)關(guān)”有動(dòng)用武警權(quán)限的具體規(guī)定。很明顯，這是對(duì)地方政府隨意調(diào)動(dòng)武警部隊(duì)解決群體事件的一種限制。

不過，據(jù)中國武警內(nèi)衛(wèi)專家透露，調(diào)動(dòng)武警部隊(duì)的權(quán)利也不可能完全上收，以后哪一級(jí)政府執(zhí)行安保任務(wù)才能獲得國務(wù)院和中央軍委的授權(quán)，武警法語焉不詳。而武警部隊(duì)司令員吳雙戰(zhàn)在接受媒體訪問時(shí)，承認(rèn)長期以來這是一個(gè)涉密性的問題。但是最有可能的是，“今后動(dòng)用武警部隊(duì)維穩(wěn)、平暴等任務(wù)下放至省級(jí)政府和直轄市領(lǐng)導(dǎo)來把握，另外還需及時(shí)向北京最高層匯報(bào)，避免先斬后奏”。

就在地方動(dòng)用警力權(quán)限緊縮的同時(shí)，有跡象表明，為靈活機(jī)動(dòng)應(yīng)對(duì)處突和應(yīng)急救援等一系列的非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)，武警部隊(duì)各部隊(duì)在與中央各部委在軍地信息系統(tǒng)聯(lián)通、組織體制上近日有大的調(diào)整。

本港《大公報(bào)》稱，武警下轄的交通、水電、黃金、森林四支專業(yè)部隊(duì)，今后將全部設(shè)立第一政委，并由國務(wù)院相關(guān)部委的行政首長擔(dān)任。此舉旨在加強(qiáng)武警與行政部門的聯(lián)系協(xié)調(diào)，提高武警部隊(duì)遂行任務(wù)能力。

武警“無法可依”27年

1982年6月19日，中共中央批轉(zhuǎn)了公安部黨組《關(guān)于人民武裝警察管理體制問題的請(qǐng)示報(bào)告》，決定將人民解放軍擔(dān)負(fù)的地方內(nèi)衛(wèi)任務(wù)及其執(zhí)勤部隊(duì)移交給公安部門，與公安原有實(shí)行義務(wù)兵役制的武裝、邊防、消防三個(gè)警種統(tǒng)一組建成中國人民武裝警察部隊(duì)。公安部成立武警總部，省、市、自治區(qū)公安廳（局）成立武警總隊(duì)，地區(qū)一級(jí)成立武警支隊(duì)，縣級(jí)公安成立武警大隊(duì)或中隊(duì)。

新組建的武警部隊(duì)采用軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在編制序列、服裝式樣、供給標(biāo)準(zhǔn)、紀(jì)律要求、教材訓(xùn)練等方面執(zhí)行解放軍的條令、條例和供給標(biāo)準(zhǔn)，享受解放軍的同等待遇。

中央政府對(duì)武警部隊(duì)的定位是主要擔(dān)負(fù)國內(nèi)安保，戰(zhàn)時(shí)配合解放軍作戰(zhàn)。“因?yàn)槌檎{(diào)軍隊(duì)成建制、大規(guī)模、長時(shí)間地進(jìn)行安全保衛(wèi)、搶險(xiǎn)救災(zāi)以及其他非訓(xùn)練性軍事行動(dòng)，會(huì)對(duì)部隊(duì)正常的軍事訓(xùn)練和戰(zhàn)備秩序造成影響。”武警指揮學(xué)院武警戰(zhàn)略發(fā)展教研室一位專家稱。

從2008年軍隊(duì)執(zhí)行的各項(xiàng)任務(wù)來看，除了北京奧運(yùn)安保任務(wù)經(jīng)過充分的計(jì)劃組織外，其他任務(wù)，比如抗擊南方雨雪冰凍災(zāi)害、“3·14”藏區(qū)維穩(wěn)和“5·12”抗震救災(zāi)等，都屬于重大突發(fā)性任務(wù)，擔(dān)負(fù)這些任務(wù)必然對(duì)軍隊(duì)正常的工作安排造成了沖擊和影響。這一結(jié)果表明，各類非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域內(nèi)的“突發(fā)事件”，由內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)來有效應(yīng)對(duì)，最為合適。

但武警部隊(duì)執(zhí)勤，在大陸長期缺乏法律保障和約束。武警法通過后，武警部隊(duì)司令員吳雙戰(zhàn)首次接受官媒采訪，披露了武警部隊(duì)重新組建27年卻無法可依的尷尬情狀。吳雙戰(zhàn)說，目前，武警部隊(duì)執(zhí)行任務(wù)的依據(jù)主要是中央文件、軍隊(duì)和武警部隊(duì)有關(guān)規(guī)定，以及一些國家現(xiàn)行法律中的相關(guān)規(guī)定。

他透露，大陸武警部隊(duì)在完成多樣化任務(wù)中，沒有法律法規(guī)的保障，比沒有先進(jìn)武器更可怕。制定《武裝警察法》，確保武警部隊(duì)完成多樣化任務(wù)有法可依、有章可循，不僅非常必要，而且十分緊迫。

1994年，武警系統(tǒng)首次提出《武警法》的立法規(guī)劃。法案初稿中，武警執(zhí)行安全任務(wù)的表述為“參加處置社會(huì)安全事件”和“參加處置恐怖襲擊事件”。

參與立法起草的武警指揮學(xué)院有關(guān)專家稱，拉薩“3·14”事件和烏魯木齊“7·5”事件后，二審稿一致統(tǒng)一為：參加處置暴亂、騷亂、大規(guī)模嚴(yán)重暴力犯罪事件、恐怖襲擊事件和其他社會(huì)安全事件。“這樣的表述更富時(shí)代特征，具有法律的涵蓋性?！彼硎尽?/p>

縣級(jí)政府動(dòng)用警力被刪

今年4月，《武警法》一審草案中規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府及其公安機(jī)關(guān)在確需調(diào)動(dòng)、使用人民武裝警察部隊(duì)執(zhí)行安全保衛(wèi)任務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序辦理?！?/p>

在過去一段時(shí)間內(nèi)，大陸陸續(xù)發(fā)生貴州甕安、云南孟連和湖北石首等群體性事件，地方政府動(dòng)輒使用警力平暴被輿論廣為詬病。2008年7月，云南孟連縣膠農(nóng)和企業(yè)間的商業(yè)糾紛被歪曲為有組織犯罪事件，武警被召來后，事情演變成農(nóng)民和武警之間的沖突，兩名村民被打死。這起事件以33名涉案人員被查處告終。

“群體事件如果控制不好，事態(tài)會(huì)進(jìn)一步惡化，從而引發(fā)暴力犯罪的發(fā)生，因此，使用警力、動(dòng)用武警的時(shí)機(jī)是很微妙的?！眳⑴c審議法案的中央黨校某專家表示擔(dān)憂。大陸武警部隊(duì)雙重管理體制已實(shí)踐20多年，但在實(shí)踐中，動(dòng)用警力的分寸拿捏成為一個(gè)可大可小的問題。

即使是擔(dān)負(fù)平暴、維穩(wěn)任務(wù)的武警部隊(duì)，有時(shí)也會(huì)受到廣泛的質(zhì)疑?！坝行┪募鸵?guī)定密級(jí)較高，知情范圍小，特別是武警部隊(duì)處置群體性事件、騷（暴）亂事件時(shí)用兵動(dòng)槍規(guī)定等，人民群眾并不知道，國際社會(huì)更不知悉，因而常有公民和組織提出質(zhì)疑，甚至責(zé)難?！眳请p戰(zhàn)在接受采訪時(shí)透露。

現(xiàn)行的武警任務(wù)體系中明確，武警部隊(duì)兵力跨地區(qū)集結(jié)、輸運(yùn)遂行任務(wù)，統(tǒng)一由國務(wù)院和中央軍委調(diào)遣。但應(yīng)對(duì)地方發(fā)生的各種突發(fā)性事件，伺種情形下動(dòng)用武警部隊(duì)，現(xiàn)行國家法律中的相關(guān)規(guī)定比較零散，大陸各省市因此各有內(nèi)部規(guī)定。

比如內(nèi)地沿海某省規(guī)定，發(fā)生100人以上的群體性事件，地市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)可以調(diào)動(dòng)武警部隊(duì)進(jìn)行彈壓。而大陸中西部一個(gè)縣的應(yīng)急預(yù)案中，調(diào)遣縣武警中隊(duì)成為縣里主要領(lǐng)導(dǎo)的理所當(dāng)然的—項(xiàng)授權(quán)行為。

相對(duì)于4月的初審稿，已通過的武警法中對(duì)調(diào)動(dòng)使用武警部隊(duì)執(zhí)行安保任務(wù)權(quán)限的規(guī)定更加嚴(yán)格和謹(jǐn)慎。該法明確，武警部隊(duì)將肩負(fù)處置暴亂、騷亂、大規(guī)模嚴(yán)重暴力犯罪事件、恐怖襲擊事件等8項(xiàng)職責(zé)。同時(shí)寫明“批準(zhǔn)權(quán)限和程序由國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)規(guī)定”，刪除了“縣級(jí)以上人民政府及其公安機(jī)關(guān)”有動(dòng)用武警權(quán)限的具體規(guī)定。

對(duì)于哪一級(jí)政府可以在本轄區(qū)內(nèi)動(dòng)用武警部隊(duì)，武警法雖然采取了政策性模糊用語，但強(qiáng)調(diào)了“嚴(yán)格審批、依法用警”的原則。

此次審議的武裝警察法草案還對(duì)武警部隊(duì)在執(zhí)行任務(wù)中的行為進(jìn)行了規(guī)范。草案規(guī)定：武警不得有非法剝奪、限制他人人身自由，非法搜查他人的身體、物品、交通工具、住所、場所等行為。同時(shí)，武警遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)及時(shí)救助。

軍地合縱連橫

對(duì)突發(fā)性情況的常態(tài)化應(yīng)對(duì)，是中國面臨的安全發(fā)展趨勢(shì)，而武警部隊(duì)的建設(shè)勢(shì)必與這個(gè)趨勢(shì)適應(yīng)。

武警指揮學(xué)院武警發(fā)展戰(zhàn)略教研室的一位專家表示，建立一體化的軍事信息指揮系統(tǒng)，是統(tǒng)一各方力量，有效組織聯(lián)合行動(dòng)的重要前提。正如《大公報(bào)》近日?qǐng)?bào)道稱，武警體制近期進(jìn)行了局部調(diào)整，武警、交通等四大專業(yè)警種部隊(duì)今后都設(shè)立第一政委，由國務(wù)院相關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)兼任。

據(jù)報(bào)道，國務(wù)院、中央軍委近日批復(fù)了《武警水電、交通部隊(duì)納入國家應(yīng)急救援力量體系方案》，要求武警總部與國家交通運(yùn)輸部、水利部合作，爭取在較短時(shí)間把兩支部隊(duì)建設(shè)成為遂行應(yīng)急救援急難險(xiǎn)重任務(wù)的專業(yè)骨干力量。

為理順指揮，中央決定今后將由交通運(yùn)輸部、水利部部長（或一名副部長）分別兼任武警交通、水電部隊(duì)第一政委；同時(shí)在交通運(yùn)輸部、水利部、國務(wù)院應(yīng)急辦和兩支武警專業(yè)部隊(duì)之間建立聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)信息共享、情況通報(bào)、預(yù)案銜接、專家指導(dǎo)等溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

據(jù)《大公報(bào)》透露，除武警總部外，四支專業(yè)部隊(duì)會(huì)相繼設(shè)立第一政委。武警黃金部隊(duì)第一政委現(xiàn)由國家發(fā)改委副主任蒹國家能源局局長張國寶擔(dān)任，武警森林部隊(duì)第一政委由國家林業(yè)局局長兼國家森林防火指揮部總指揮賈治邦擔(dān)任，二人都是正部級(jí)官員。

武警交通部隊(duì)第一政委將由交通運(yùn)輸部部長李盛霖?fù)?dān)任，該部隊(duì)將負(fù)責(zé)交通樞紐的搶修保通和特殊管護(hù)，以及其他突發(fā)事件的應(yīng)急處置。武警水電部隊(duì)第一政委將由水利部長陳雷擔(dān)任，水電部隊(duì)主要擔(dān)負(fù)因自然災(zāi)害等方面導(dǎo)致?lián)p毀的水利設(shè)施、輸變電線路、輸油輸氣管道的搶險(xiǎn)救援。

根據(jù)安排，從目前開始至明年年底，將用一年半時(shí)間，分階段完成交通、水電兩支部隊(duì)?wèi)?yīng)急救援力量建設(shè)初步任務(wù)。

武警水電、交通等專業(yè)警種部隊(duì)近幾年在處置各種因自然災(zāi)害引發(fā)的突發(fā)事件中發(fā)揮了重要作用，但由此也發(fā)現(xiàn)軍地雙方在互聯(lián)互通、指揮協(xié)調(diào)等方面有諸多障礙。

分析人士認(rèn)為，此次武警把軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)體制復(fù)制到各專業(yè)警種，足見大陸在立足國家安全戰(zhàn)略全局，著眼武裝力量建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展，建設(shè)與形勢(shì)要求相適應(yīng)的內(nèi)衛(wèi)力量方面邁出了新步。 編輯 涂艷 美編 黃靜