淺談我國國有資產(chǎn)管理法律體系現(xiàn)狀及完善對策

季永佩

摘要：國有資產(chǎn)管理在我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用，其主要目的是實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。經(jīng)過多年的發(fā)展和改革，已初步形成了具有我國特色的國有資產(chǎn)管理法律體系，但還很不完善。本文介紹了國外國有資產(chǎn)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，分析了目前我國國有資產(chǎn)管理法律體系建設(shè)的現(xiàn)狀和缺陷，對完善我國國有資產(chǎn)管理法律體系建設(shè)提出了粗略的建議和對策。

關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)管理 法律體系 對策

國有資產(chǎn)在我國數(shù)量龐大，是構(gòu)成我國社會(huì)總資產(chǎn)的主體部分。以國有資產(chǎn)為支撐的國有經(jīng)濟(jì)是我國國民經(jīng)濟(jì)的基本支柱。國有資產(chǎn)能否有效運(yùn)營，能否實(shí)現(xiàn)增值保值，是我國財(cái)政收入增長的重要保障。國有資產(chǎn)管理是國家財(cái)政管理的重要組成部分，體現(xiàn)著國家財(cái)政戰(zhàn)略和財(cái)政政策。在國家財(cái)力緊張的情況下，如何盤活國有資產(chǎn)、完善和強(qiáng)化國有資產(chǎn)管理，顯得更加必要和富有現(xiàn)實(shí)意義。而怎樣有效運(yùn)營國有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)增值，取決于國有資產(chǎn)管理體系的制度是否遵循社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。因此，要建立和完善既適合于我國實(shí)際國情，又有助于推動(dòng)我國市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的國有資產(chǎn)管理法律體系。

一、國有資產(chǎn)管理法律體系概述

國有資產(chǎn)是指財(cái)產(chǎn)所有權(quán)屬于國家的財(cái)產(chǎn)，是我國社會(huì)總資產(chǎn)的主體組成部分，是社會(huì)主義財(cái)政汲取財(cái)力的重要源泉。國有資產(chǎn)管理是指國有資產(chǎn)的所有者（即國家）依法對國有資產(chǎn)所有權(quán)的行使、管理權(quán)限劃分、資產(chǎn)運(yùn)營和處分、收益獲取等行為所進(jìn)行的控制和監(jiān)督。國有資產(chǎn)管理的主要任務(wù)，一是確保國有資產(chǎn)保值增值，維護(hù)、發(fā)展和壯大社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；二是優(yōu)化國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高國有經(jīng)濟(jì)控制力，確保國有經(jīng)濟(jì)在我國市場經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位；三是維護(hù)國有資產(chǎn)管理和使用單位的合法權(quán)益。

國有資產(chǎn)管理法律是調(diào)整國有資產(chǎn)管理關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。國有資產(chǎn)管理關(guān)系是國家在對國有資產(chǎn)進(jìn)行管理過程中形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，一般包括國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資、國有資產(chǎn)評估，以及國有資產(chǎn)的交易流轉(zhuǎn)、授權(quán)營運(yùn)、經(jīng)營管理、收益處分關(guān)系等。國有資產(chǎn)管理關(guān)系的主體范圍涉及國有資產(chǎn)的所有者、占有者、經(jīng)營者、管理者及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等。

國有資產(chǎn)管理法律是一種財(cái)產(chǎn)法與管理法相結(jié)合的法律制度。其本質(zhì)是確認(rèn)國有資產(chǎn)所有權(quán)的主客體，屬于經(jīng)濟(jì)法體系中的財(cái)政法范疇。國有資產(chǎn)管理法是基于社會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，明確國有資產(chǎn)的控制、監(jiān)督和管理等內(nèi)容，其有效實(shí)施的結(jié)果是增進(jìn)社會(huì)整體公共利益，這就決定了國有資產(chǎn)管理法律是一種調(diào)整財(cái)產(chǎn)關(guān)系的新型財(cái)產(chǎn)法，是經(jīng)濟(jì)法體系的重要組成部分。

二、國外國有資產(chǎn)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

西方主要國家都有一定數(shù)量的國有資產(chǎn)，但其在國民經(jīng)濟(jì)中所占的比例通常比較小，主要分布在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和自然壟斷部門以及一些關(guān)系到國防安全的戰(zhàn)略性領(lǐng)域。

其在國有資產(chǎn)管理體制方面，實(shí)踐中形成了“兩層”和“三層”的管理模式。兩層模式是政府直接管理企業(yè)，適用于國有企業(yè)較少、國有資產(chǎn)規(guī)模不大的國家，如美國、加拿大、法國、德國等國家，均采取這種模式。三層模式是在政府與國有企業(yè)之間設(shè)立國有資產(chǎn)營運(yùn)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行管理，適用于國有企業(yè)較多、國有資產(chǎn)規(guī)模較大的國家，如英國、新加坡、意大利、奧地利、韓國、新西蘭等國家，目前均采取這種模式。

國外成功的國有資產(chǎn)管理有以下幾方面的顯著特征：一是國家有明確的機(jī)構(gòu)對國有資產(chǎn)行使出資人職能。二是嚴(yán)格依法管理國有資產(chǎn)，各國針對國有企業(yè)和國有資產(chǎn)制訂了專門的法律，如韓國制訂的《政府投資企業(yè)基本管理法》、《公共企業(yè)改革法》，新西蘭的《國有企業(yè)法》，挪威的《公共有限公司法》等。三是商業(yè)化經(jīng)營，專業(yè)化管理，多數(shù)國家國有資產(chǎn)出資人僅作為普通股東，政府一般不干涉企業(yè)日常經(jīng)營，而是通過國有企業(yè)的董事會(huì)來對企業(yè)進(jìn)行控制和影響，國有企業(yè)按照商業(yè)化規(guī)則來經(jīng)營。四是強(qiáng)調(diào)資本的使用效率，強(qiáng)調(diào)資本運(yùn)營，依賴專業(yè)的投資經(jīng)營人才對國有股權(quán)進(jìn)行有效管理，并進(jìn)行科學(xué)的資產(chǎn)組合，持有那些具有國際競爭力的企業(yè)股權(quán)，出售核心競爭力下降的股權(quán)。對產(chǎn)權(quán)投資嚴(yán)格進(jìn)行評估策劃，對不具備盈利能力的政府項(xiàng)目不予投資。五是對國有資產(chǎn)實(shí)施分類管理，在強(qiáng)調(diào)國有資產(chǎn)收益性基礎(chǔ)上，對不同性質(zhì)的國有資產(chǎn)制定不同的經(jīng)營目標(biāo)，對競爭性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)以收益最大化為目標(biāo)，對公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的國有資產(chǎn)經(jīng)營成本最小化、社會(huì)公眾服務(wù)質(zhì)量最大化為經(jīng)營目標(biāo)，并根據(jù)不同的經(jīng)營目標(biāo)進(jìn)行不同方式的績效考核。六是完善國有企業(yè)法人的治理結(jié)構(gòu)，培育國有企業(yè)的核心競爭力，國有資產(chǎn)出資人注重對國有企業(yè)的戰(zhàn)略管理，并提供有效的服務(wù)。七是建立對出資人代表和國有企業(yè)經(jīng)營者相互激勵(lì)、相互兼容的機(jī)制。八是注重監(jiān)督的有效性和公開性，大多數(shù)國家都采取政府主管部門監(jiān)督、議會(huì)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等方法，例如法國政府向國有企業(yè)派駐稽查特派員，韓國政府向公眾公布《GIE經(jīng)營績效評估報(bào)告》，新加坡結(jié)合了政府監(jiān)督和公眾監(jiān)督，德國實(shí)施董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的雙重體制，董事會(huì)負(fù)責(zé)企業(yè)的日常經(jīng)營管理，但對企業(yè)重大問題決策必須得到監(jiān)事會(huì)的批準(zhǔn)，瑞典議員有權(quán)出席國有控股企業(yè)股東大會(huì)并發(fā)表意見等等。

三、我國國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀及法律體系的缺陷

我國經(jīng)過不斷改革和探索，逐漸摸索出了一套符合中國實(shí)際的國有資產(chǎn)管理模式。但是，我國目前還沒有頒布國有資產(chǎn)管理的基本法，長期以來，主要是依據(jù)國家有關(guān)部門制定和頒布的行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件進(jìn)行管理。如《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》、《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則、《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》、《國有資產(chǎn)評估管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則、《國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資辦法》等一系列規(guī)范性文件。

改革開放以來，我國國有資產(chǎn)管理進(jìn)行了在體制上以政企分開為主，在國有企業(yè)方面以建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)制度為主的改革。2003年5月，國務(wù)院頒布了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，規(guī)定國務(wù)院國資委和各地方國資委履行國有資產(chǎn)出資人職能。國資委將原來分散在各政府部門的經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)督管理，將“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一”，“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”。在國家宏觀政策層面明確了國有資產(chǎn)管理的法定機(jī)構(gòu)，并賦予了相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利，這是明顯的里程碑式的成就。但是我國國有資產(chǎn)管理法律體系建設(shè)尚需進(jìn)一步完善。目前在實(shí)踐中主要反映出的問題為：

一是國有資產(chǎn)管理法律體系不完善，尚未建立完整的國有資產(chǎn)管理法律制度框架，僅以行政性規(guī)章制度來管理有資產(chǎn)。二是國資委作為政府設(shè)立的機(jī)構(gòu)，法律上屬于政府機(jī)關(guān)法人，在履行出資人職責(zé)方面與現(xiàn)行的法律體系存在一定的沖突，國資委不能象一般投資者一樣完全直接地行使企業(yè)股東權(quán)利。三是國資委在對國有企業(yè)監(jiān)督管理方面還較多地采取行政手段，在管資產(chǎn)、管人的同時(shí)還直接干涉國有企業(yè)的經(jīng)營管理。四是國有資產(chǎn)所有者在形式上是清晰的，但分級(jí)管理界限模糊，責(zé)權(quán)利失衡。按照現(xiàn)行的“國家所有，分級(jí)管理”的國有資產(chǎn)管理體制，國家代表全體人民行使對國有資產(chǎn)的最終所有權(quán)，中央政府和地方政府則分別負(fù)有中央和地方國有資產(chǎn)的管理權(quán)限。但是，由于中央和地方對哪些國有資產(chǎn)屬于各自的管理權(quán)限沒有明晰的界定，特別是由于出資人與受益人并不對稱，責(zé)權(quán)利失衡，導(dǎo)致國有資產(chǎn)在縱向上的經(jīng)營安全和經(jīng)營效率存在嚴(yán)重問題。五是國資委本身是政府機(jī)構(gòu)，同時(shí)又是政府的代理人，目前缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

四、完善我國國有資產(chǎn)管理法律體系建設(shè)的建議和對策

國有資產(chǎn)管理的主要目的是為了保障國有資產(chǎn)安全和完整，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，提高國有資產(chǎn)運(yùn)營的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。江澤民同志曾經(jīng)在黨的十六大報(bào)告中指出：“改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)。……國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人責(zé)任，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制?！边@就為我國國有資產(chǎn)管理法律體系的建設(shè)和完善指明了方向。

我國國有資產(chǎn)管理經(jīng)過多年的深化改革，不斷探索，新型國有資產(chǎn)管理體制框架已初具雛形，國有資產(chǎn)監(jiān)管初見成效，但仍存在一些問題尚急需解決，進(jìn)一步建設(shè)和完善我國國有資產(chǎn)管理法律體系是我們必須面對的緊迫問題。筆者認(rèn)為，要從以下幾個(gè)方面著手，逐步建立和完善我國國有資產(chǎn)管理的法律體系：

（一）要盡快建立和完善適合我國國情的國有資產(chǎn)管理法律制度框架，加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理的立法管理，形成統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理法律體系，依法進(jìn)行國有資產(chǎn)管理。

隨著國有資產(chǎn)管理體系的完善，對于國有資產(chǎn)管理法律制度的框架的認(rèn)識(shí)會(huì)趨向一致。國有資產(chǎn)監(jiān)督經(jīng)濟(jì)關(guān)系由國有資產(chǎn)管理法調(diào)整，有利于防止國有資產(chǎn)流失，促進(jìn)國有資產(chǎn)合理利用。因此，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，要盡快建立完整的國有資產(chǎn)管理法律框架。由人大制訂和頒布，以法律形式代替部門規(guī)章，規(guī)范國有資產(chǎn)管理行為，具體包括：

1、國有資產(chǎn)組織管理法律，如國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)組織法、國有企業(yè)法等。

2、國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理法律，如國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資法、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定與登記法、國有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)及經(jīng)營狀況評價(jià)法、國有資產(chǎn)評估法等。

3、國有資產(chǎn)運(yùn)營管理法律，如國有資產(chǎn)投資管理法、國有資產(chǎn)基本建設(shè)法、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算法、國有資產(chǎn)交易轉(zhuǎn)讓管理法、國有資產(chǎn)收益管理法等。

4、國有資產(chǎn)監(jiān)督法律，如國有資產(chǎn)監(jiān)督法、國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)法等。

5、自然資源法律，自然資源是國有資產(chǎn)的重要的組成部分，其屬性決定了自然資源法律制度的特殊性。包括森林法、礦產(chǎn)資源法、水法、草原法等。

6、其他國有資產(chǎn)管理相關(guān)法律。

（二）對國資委的職能和定位進(jìn)行法律修正，使其真正能成為代表政府國有資產(chǎn)出資人的法律主體。

目前，國資委的單位性質(zhì)是屬于國家行政機(jī)關(guān)，其工作人員是國家公務(wù)員，根據(jù)《公司法》規(guī)定，國家公務(wù)員不得兼任公司的董事、監(jiān)事、經(jīng)理。國資委的單位性質(zhì)與履行出資人的職能方面相矛盾。因此，要修正國資委的職能和定位，讓國資委脫離政府，成為政府下屬的事業(yè)單位，可以真正代表政府行使國有資產(chǎn)出資人的職責(zé)，這種管理模式是可行的。

（三）深化國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，形成切實(shí)有效的股權(quán)制衡機(jī)制。

完善國有資產(chǎn)管理法律體系建設(shè)，需要完善現(xiàn)代企業(yè)制度，而產(chǎn)權(quán)制度改革首當(dāng)其沖。改變國有企業(yè)股權(quán)單一，“一股獨(dú)大”現(xiàn)象，進(jìn)行國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是解決國有資產(chǎn)“所有者缺位”的理想方法。在保證國有資本回報(bào)率的前提下，國有股份不一定要控制企業(yè)，即使在所持股權(quán)比例較高的情況下，也可以讓更有效率的股東來控制企業(yè)。國有資產(chǎn)管理部門可以通過對經(jīng)理人的監(jiān)管，改為對其他股東的監(jiān)督，使監(jiān)管機(jī)制外部化，從而提高對國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理效率，提高國有資產(chǎn)的的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。

(四)加強(qiáng)對國有企業(yè)的高級(jí)管理人員的監(jiān)管。

有很多大型國有企業(yè)，其經(jīng)營管理人員都是國有資產(chǎn)管理部門任命委派的，這些人由于具有不同于普通人的身份和權(quán)力，更容易造成對國有資產(chǎn)的侵害，因此，加強(qiáng)對這些人員的法律約束是十分必要的。加強(qiáng)對國有企業(yè)董事會(huì)的監(jiān)督，建立合理的激勵(lì)和約束機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)防和控制國家公職人員職務(wù)犯罪，是防止國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)保值增值的重要手段。

(五)建立和完善政府對國資委的激勵(lì)約束機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，建立健全國有資產(chǎn)管理績效考評機(jī)制。

國資委接受政府委托，對經(jīng)營性國有資產(chǎn)進(jìn)行管理，其本身和政府之間也存在著委托代理關(guān)系。政府應(yīng)建立對國資委的激勵(lì)約束機(jī)制，聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)對國資委的管理績效進(jìn)行考評，對其管理過程和結(jié)果進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督，促進(jìn)國有資產(chǎn)管理的效率，提高國有資產(chǎn)的使用效率。國有資產(chǎn)管理還應(yīng)該接受國有資產(chǎn)的真正所有者——全體公民的監(jiān)督，應(yīng)該建立定期信息披露機(jī)制，讓所有公民都可以方便地了解到國有資產(chǎn)管理、經(jīng)營的成效。

當(dāng)然，對國有資產(chǎn)管理法律體系的建立和完善，并不是立竿見影的，這要與我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)，還要跟我國政府機(jī)構(gòu)改革、法制建設(shè)的實(shí)際情況相適應(yīng)。我們要積極借鑒國外國有資產(chǎn)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，隨著我國宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷完善，逐步完善我國國有資產(chǎn)管理法律體系建設(shè)，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，充分發(fā)揮國有資產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的支柱作用?！?/p>

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