關于規(guī)范海事行政處罰程序的幾點建議

李　批

摘要：本文根據(jù)海事法律法規(guī)有關規(guī)定和結(jié)合海事工作實踐簡要列舉了海事行政處罰程序中存在問題和針對存在問題進行分析其主要原因；并提出了規(guī)范海事處罰程序的建議。

關鍵詞：海事 行政處罰 程序

作為法律授權的水上交通安全和防污染的主管機關，為履行法律賦予職責，海事管理機構(gòu)需要依法實施大量的海事行政執(zhí)法行為，規(guī)范和制約相對管理人和海船運輸有關規(guī)定，以達到保障水上交通安全和防污染的目的。在這些行政執(zhí)法行為中，行政處罰是對相對管理人違法形為進行處法利益受到影響較大的，而規(guī)范行政處罰的程序是防止主管機關濫用行政處罰有關規(guī)定、保護管理相對人的合法權益有著重要意義，《行政處罰法》及其他相關的法律法規(guī)也有明確規(guī)定了行政處罰的程序，特別是《行政處罰法》第三條第二款明確規(guī)定：沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效，由此可見程序在實施行政處罰中的重要性。

然而，在日常行政處罰過程中，不遵守甚至違反法定程序的現(xiàn)象比比皆是，本文就規(guī)范海事行政處罰程序中經(jīng)常出現(xiàn)的問題進行分析并提出相關建議。

一、海事行政處罰的基本程序

相對于行政許可、行政強制等行政執(zhí)法行為而言，行政處罰的程序是目前比較成熟和規(guī)范的，《行政處罰法》對行政處罰程序作了統(tǒng)一的、明確的規(guī)定，是我國第一部明確規(guī)定執(zhí)法程序的法律。在《行政處罰法》規(guī)定的規(guī)范的范圍內(nèi)，《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》（以下簡稱8號令）對海事行政處罰的程序作了更為明確、更為細致的規(guī)定。

海事行政處罰一般分為三種程序：簡易程序、一般程序和聽政程序。

1、簡易程序。該程序使用于海事行政違法行為事實確鑿，有法定依據(jù)，對自然人處以警告或50元以下的罰款，對法人或組織處以警告或1000元以下罰款的海事行政處罰。

2、一般程序。除依法可以當場做出的海事行政處罰外，其他海事行政處罰使用于一般程序。一般程序環(huán)節(jié)較多，其基本過程為：立案、調(diào)查、審查、決定、執(zhí)行。

立案。海事執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)海事管理相對人有依法應當處以海事行政處罰的海事行政處罰的海事行政違法行為時，應當申請立案調(diào)查，并征的海事機構(gòu)負責人的批準。

調(diào)查。立案后，海事機構(gòu)負責人應指派2名以上執(zhí)法人員對案件進行調(diào)查取證，通過一切合法的手段搜集與案件有關的證據(jù)，包括詢問筆錄、證人證言、書證、物證、視聽資料、鑒定結(jié)論等。

審查。調(diào)查人員調(diào)查結(jié)束后，應制作調(diào)查報告，寫明調(diào)查事實和擬處理建議，依次報部門負責人、法規(guī)員或法規(guī)部門、海事機構(gòu)負責人審核，并作出決定。

決定。當海事行政處罰調(diào)查完畢，調(diào)查報告的負責人審批同意后，執(zhí)法人員應制作通知書，告知當事人擬處罰的事實、理由和證據(jù)，并告訴其有陳訴和申辯的權利。當事人放棄權利的，執(zhí)法人員制定決定書，送達當事人。

執(zhí)行。將海事行政處罰決定書送達當事人后，要求當事人按照決定書的內(nèi)容執(zhí)行處罰決定。

3、聽政程序。聽政程序可以看作是一般程序的一個特殊環(huán)節(jié)。在作出給予當事人吊銷職務證書、對自然人處以1萬元以上罰款和對法人或其他組織處以十萬元以上的罰款的，執(zhí)行人員在送達通知書時，應告知當事人有申請

聽政的權利，當事人提出申請的，使用聽政程序，根據(jù)聽政情況制作海事行政處罰決定書。

二、當前海事行政處罰程序中存在主要問題

根據(jù)法律法規(guī)的有關規(guī)定對當事人進行處罰僅僅是一種手段，沒有真正達到目的，處罰僅僅是促進當事認識到違法行為的事實存在，，其目的是當事人對法律法規(guī)的有關規(guī)定認識不透或?qū)Ψ煞ㄒ?guī)的理解一知半解，罰了又犯目的沒有達到違法當事人從思想認識到法律法規(guī)是制約違法行為的，而是有利就干抓到就算，但也有一些當事人在利益的驅(qū)使下不顧法律法規(guī)裝著不知道，所以我們在日常處罰一般程序是海事行政處罰中使用最多的，也是問題出現(xiàn)較多的一種程序。筆者查閱大量的使用一般程序海事行政處罰案卷，拋開行政處罰的技術含量和行政執(zhí)法水平和藝術性不談，僅在執(zhí)法程序方面就存在著較多問題，下面結(jié)合上述一般程序的基本過程予以分析：

立案與調(diào)查順序顛倒。立案是進入行政處罰的開始，只有通過正式程序申請立案并報負責人批準后，執(zhí)法人員才獲得調(diào)查取證的權利。而我們不少執(zhí)法人員經(jīng)常是調(diào)查取證完畢后才填寫立案審批表報負責人批準，這種做法與程序不妥，嚴格來說是不符合法律法規(guī)的要求的。（這甚至是無效的）。

調(diào)查取證的手段不合法。違法形為是與事實為依據(jù)的。有的執(zhí)法人員在進行海事違法行為調(diào)查時，對發(fā)現(xiàn)的任何違法行為證據(jù)不清時都多數(shù)是強行拆卸物品帶走，并認為這是法律賦予的權利。這其實違反了調(diào)查取證的程序，嚴重侵害了當事人的合法權益。事實上，為了避免這種現(xiàn)象，有關法律法規(guī)對調(diào)查過程中搜集證據(jù)規(guī)定了程序的限定，除制定詢問筆錄等間接證據(jù)外，對一些物證可以查封、抽樣取證和證據(jù)登記保存等程序收集，而不是強行拆卸物品。

詢問筆錄存在“誘供”現(xiàn)象。在海事行政處罰過程中，多數(shù)案件事實比較清楚，這就導致了部分執(zhí)法人員有了“先如為主”的念頭，在制作詢問筆錄時，經(jīng)常出現(xiàn)誘導當事人承認執(zhí)法人員自己認定的違法事實，

勘驗或檢查筆錄填寫存在問題。許多處罰文書的勘驗或檢查筆錄填寫的都是處罰案號，這樣不太妥當，因為勘驗和檢查筆錄是在立案之前就已經(jīng)做好的 ，若沒有立案或者立案時因證據(jù)不足海事機構(gòu)負責人不批準的話則案號就不存在；此外，勘驗或稽查筆錄的內(nèi)容記錄有執(zhí)法人員的主觀看法，比如說某一行為涉嫌違法法律法規(guī)規(guī)定，這其實與勘驗或檢查筆錄性質(zhì)不符，勘驗或檢查筆錄是執(zhí)法人員現(xiàn)場取證的第一手資料，應該記錄的現(xiàn)場客觀事實，執(zhí)法人員不能憑主觀臆斷認定其違法后果等。

任意選擇自由裁量。我們從海事行政處罰規(guī)定列舉說明法律法規(guī)有關規(guī)定的一種空間漏洞，如第二十五條違反《船舶登記條例》規(guī)定，第三項10001總噸以上的船舶，處以五萬元以上20萬元以下的罰款，第五十八條違反《危險化學品安全管理條例》的規(guī)定，有下列行為之一的，依照《危險化學品安全管理條例》第五十九條的規(guī)定，責令立即限期整改，處2萬元以上20萬元以下罰款，第十節(jié)、違反海上船舶污染沿海水域環(huán)境監(jiān)督管理秩序，有前款第（一）項、第（三）項行為之一，處三萬元以上20萬元以下的罰款，從以上三個列舉由五萬元以上20萬元以下的罰款，2萬元以上20萬元以下罰款，3萬元以上20萬元以下罰款給腐敗留下有多大的空間，所以：海事行政處罰中罰款的幅度較大，從幾百元到幾萬元，部分執(zhí)法人員在裁量時不是按照違法行為的性質(zhì)和結(jié)果等進行裁量，而是憑自己的主觀意識，極少數(shù)執(zhí)法人員甚至還以此要挾當事人，尋找“好處”現(xiàn)人情。

使用法律法規(guī)不正確。一是在違法行為的違法依據(jù)時，錯誤的引用罰則；二是使用法律法規(guī)名稱錯誤或是寫成簡寫，如《中華人民共和國海上交通安全法》簡寫成《海安法》，《中華人民共和國海上海事行政處罰決定》簡稱為8號令；三是法條書寫不正確，條、款、項、目不分。

當事人選擇錯誤。在海事行政處罰中，當事人共有三種：船舶、船員，船舶所有人或經(jīng)營人。不少海事執(zhí)法人員將船舶和船舶所有人混淆，事實上，這是兩個不同的概念。對違反海上船舶污染沿海水域環(huán)境監(jiān)督管理秩序的違法行為，當事人應該是船舶而不是船舶所有人，這是出現(xiàn)問題最多的地方。

調(diào)查報告的審查程序較混亂。有的海事處在通過系統(tǒng)軟件履行審查程序時，不是嚴格按照法定程序一步一步進行審核審批，而是有一個人使用很多人的登陸帳號進行操作，導致審查秩序混亂。

執(zhí)法文書不規(guī)范，存在錯別字。存在錯別字的執(zhí)法文書也是無效的，但部分執(zhí)法人員由于粗心或不重視導致了錯別字的出現(xiàn)。

同時送達海事行政處罰通知書和決定書。海事違法行為通知書送達目的是為了告知當事人處罰的事實、理由和依據(jù)，并告知其有陳述和申辯的權利，是不可缺少的過程，也是保障當事人利益的重要手段，通知書和決定書同時送達事實上剝奪了當事人的權利。

執(zhí)法文書在時空方面反映出執(zhí)法過程沒有嚴格按照執(zhí)法流程規(guī)定程序進行。從時間上面看，有的海事行政處罰決定書當事人簽字的日期提前于海事違法行為通知書送達回證時間，結(jié)案報告的日期早于行政處罰決定書送達回證當事人簽署日期。這充分說明了執(zhí)法人員沒有嚴格按照程序?qū)⒑Ｊ逻`法行為通知書、決定書、和送達回證送當事人簽字，而是在結(jié)案結(jié)束時當事人補充簽名，這嚴重影響了海事執(zhí)法嚴肅性。

結(jié)案報告執(zhí)行情況不很完善。通過查閱一些執(zhí)法案卷，發(fā)現(xiàn)許多執(zhí)法案卷結(jié)案報告執(zhí)行情況都不甚理想，執(zhí)行情況僅僅體現(xiàn)處罰情況，很少體現(xiàn)違法行為糾正和整改落實情況，出現(xiàn)這種情況有客觀原因，比如船舶超過核定載重線運輸貨物、或船舶未按照船員值班規(guī)則安排值班等一些易于糾正違法行為可以在短時間內(nèi)進行整改，而涉及船舶證書不適航等違法行為時很難在較短時間內(nèi)改正，因此對糾正違法行為后續(xù)監(jiān)管還需要進一步加強，這也是我們深入開展行政執(zhí)法一面旗活動意義所在。

三、造成當前海事行政處罰中存在問題的原因

“重實體、輕程序”的觀念一定程度上存在。長期以來，行政程序在我國一直得不到重視。盡管近幾年來我國行政程序的重視逐步提高，但行政程序的忽視仍然存在，這是導致上述海事行政處罰存在程序問題的最主要原因。

“官本位”思想仍一定程度上存在。不少執(zhí)法人員在進行行政處罰時將自己置于不平等的位置，在這種思想的影響下，在執(zhí)法過程中特別是調(diào)查取證過程中就會忽視甚至損害當事人的合法權益，也給自己的行政執(zhí)法帶來風險。

部分執(zhí)法人員執(zhí)法水平較差。部分執(zhí)法人員對相應法律法規(guī)的不熟悉。

對內(nèi)部程序的重視程度不夠。內(nèi)部程序是海事機構(gòu)內(nèi)部對行政處罰案件的審核審批程序，是一種內(nèi)部行為；而外部程序是直接面對當事人的調(diào)查、送達、執(zhí)行等程序，是外部行為。不少海事執(zhí)法人員比較重視外部程序而忽視內(nèi)部程序，這就導致了立案調(diào)查和調(diào)查報告審核時的混亂，無論時內(nèi)部程序還是外部程序，都與當事人利益息息相關，而在《行政處罰法》中不僅對外部程序做了規(guī)定，對內(nèi)部程序也做了規(guī)定。

海事行政處罰現(xiàn)狀導致處罰程序存在較多問題。如果嚴格按照上述提到的程序?qū)Π妇磉M行審查的話，目前有部份的海事行政處罰案件與處法規(guī)定不妥甚至有誤，但事實上針對海事行政處罰的案件的聽政、行政復議、行政訴訟很少，造成這一現(xiàn)狀的主要原因在于：一是當事人法識不強法規(guī)不清不敢告，因為海事是水上交通的主管機關告沒有用，怕“穿小鞋”放棄法律賦予的權益；二是當事人不愿告，怕引火燒身找來更多的麻煩，有失當無失虧了也難訴，三是怕官官相護，不告比告好留下好影響，遇事好辦事找個有相識，四是怕告有回頭報，遵紀守法怕的找一找麻煩就沒辦法，五是有告沒有效，輸了賠上還讓人笑，由于海上貨物運輸特殊性，時間對于當事人是極為重要的，一旦處理甚至是錯誤的海事行政處罰，他們也不會提起行政處罰聽政，行政復議或行政訴訟，因為這會浪費大量的時間，給當事人造成極大的經(jīng)濟損失，而是積極配合海事執(zhí)法人員以爭取早日完結(jié)以減少經(jīng)濟損失。正是這一現(xiàn)象使不少海事執(zhí)法人員不重視行政程序而重視結(jié)果，只要罰款執(zhí)行了，不管是不是依據(jù)了法定程序；有的執(zhí)法人員甚至先執(zhí)行完罰款后再補辦行政處罰程序：“反正當事人不會告我的”。

四、相關建議

要規(guī)范海事行政處罰，不僅僅完善空間漏洞，也要對存在問題逐項整改，更重要是從海事執(zhí)法人員的自身素質(zhì)來提高認識和改變觀念，對法律法規(guī)和規(guī)章有更深層次理解，把好法律法規(guī)與處罰相結(jié)合，站在法律賦予的權利來維護法律尊嚴，樹立海事形象提高法律效率，改變觀念克服法律賦予的權利成為有利可圖的思想，提高對海事行政處罰程序更加理解和認識。隨著我國依法行政意識深入人心，人們對行政執(zhí)法程序的重視程度越來越高。自《行政處罰法》明文規(guī)定了行政處罰程序后，2004年施行的《行政許可法》也對行政許可的程序作了明文規(guī)定。行政程序的法典化趨勢不可避免。只有重視海事行政處罰程序，才能從根本上遵守海事行政處罰程序。

樹立“以人為本”的思想，改變觀念提高服務意識。自身知法維法護法才能更好的執(zhí)法，改變過去在處罰過程中用法套法最終違背程序亂罰，尊重法律法規(guī)來維護當事人的合法權益。提高海事執(zhí)法過程中執(zhí)法必嚴違法必糾的法律準則，真正做到在行政處罰中有關規(guī)定對當事人有申請調(diào)查人回避的權利，有陳述和申辯的權利，有申請行政復議和提起行政訴訟的權利。只有真正重視并尊重當事人的合法權益，才不會出現(xiàn)違反法定程序的侵害當事人合法權益的行為。

加強學習，提高海事執(zhí)法人員的執(zhí)法能力和水平，是每個執(zhí)法人員需要長期努力的。隨著社會的發(fā)展和改革開放的持續(xù)碰到這個和那個的問題不時出現(xiàn)，有些法律法規(guī)和規(guī)章覆蓋不到也會感到無法可依，所以，學法用法和掌法是法律賦予執(zhí)法人員神圣職責，學好法用好法和掌好法是我們執(zhí)法人員在日常工作中一把無形的尺，要掌握好這一把尺做出公平公正得到社會和當事人的稱贊需要以下方面的努力：

一是要認真學習法律法規(guī)和規(guī)章，以法與罰相結(jié)合，真正做到法有依罰有據(jù)，堅持依法行政；二是要在海事行政處罰實踐中，認真總結(jié)經(jīng)驗教訓，不斷提高執(zhí)法能力和水平；三是學好用好各種處罰程序，用法適當程序合理依據(jù)準確，提高和完善法律程序；四是以身作則嚴明自我，樹立法律意識做到秉公執(zhí)法，預防權錢交易，抵觸金錢誘惑防止腐敗自我；五是嚴明執(zhí)法人員用錯立錯過錯案件的法律責任，追究過錯嚴查重罰以法服人。

完善海事行政處罰的監(jiān)督手段制約和責任追究機制。一方面是嚴格規(guī)范內(nèi)部審核和審批行為，加強行政處罰過程中的監(jiān)督制約督促到位；另一方面是加強錯案責任追究，督促海事執(zhí)法人員自覺遵守法定程序，達到規(guī)范海事行政處罰行為的目的。

加強海事執(zhí)法責任風險和對策研究。海事行政執(zhí)法，在維護水上交通安全和經(jīng)濟建設中發(fā)揮了積極作用。它作為行政執(zhí)法的一種,不可避免存在一定的行政執(zhí)法風險，在海事實踐活動中，我們應以海事行政執(zhí)法為主線，從海事管理機構(gòu)的職能為出發(fā)點,以船舶管理、船員管理、通航管理、危防管理、公司的安全營運和防污染管理及其他情況為主題，研究和防范海事各個環(huán)節(jié)容易發(fā)生執(zhí)法責任風險內(nèi)容，進而提出風險防范措施，規(guī)避或者降低執(zhí)法風險，提高執(zhí)法水平，維護執(zhí)法公平公正?！?/p>

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作者簡介：李批，男，1952年4月出生，現(xiàn)在泉州海事局工作，中級工程師，研究方向為航政管理。