《食品安全法》第一百三十六條進貨查驗義務(wù)淺析

文 / 彭濤 胡慧慧

2015年4月24日公布的新版《食品安全法》第一百三十六條規(guī)定：“食品經(jīng)營者履行了本法規(guī)定的進貨查驗等義務(wù)，有充分證據(jù)證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標準，并能如實說明其進貨來源的，可以免予處罰，但應(yīng)當依法沒收其不符合食品安全標準的食品；造成人身、財產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔賠償責(zé)任”。這是《食品安全法》首次將對食品經(jīng)營者免于處罰的情形寫進條款，在食品安全問題備受矚目、食品監(jiān)管日益嚴格的大環(huán)境下顯得尤為可貴，體現(xiàn)了《食品安全法》寬嚴相濟的立法藝術(shù)和科學(xué)嚴謹?shù)牧⒎☉B(tài)度。

然而從2015年10月1日至今，新《食品安全法》實施已兩年，該條款在執(zhí)法實踐中使用頻率較低，但存在一定分歧，尤其是對“食品經(jīng)營者履行了本法規(guī)定的進貨查驗等義務(wù)”的理解爭議頗多?！缎姓幜P法》第四條第一款規(guī)定“行政處罰遵循公正、公開的原則”，那么，要在食品監(jiān)管執(zhí)法中做到公正的處罰，首先應(yīng)該公平地確定各生產(chǎn)經(jīng)營主體所承擔的法律義務(wù)。在食品生產(chǎn)經(jīng)營主體的法律責(zé)任的承擔上，既要有公正的落腳點，也要有公正的出發(fā)點。結(jié)合行政法中“合理行政”“公平公正”“比例原則”“考慮相關(guān)因素”等原則和精神，本文從以下方面闡述對《食品安全法》第一百三十六條中“食品經(jīng)營者履行了本法規(guī)定的進貨查驗等義務(wù)”（以下簡稱“第一百三十六條規(guī)定的進貨查驗義務(wù)”）的理解。

經(jīng)營者承擔義務(wù)的界限

《食品安全法》第四條第二款規(guī)定“食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當依照法律、法規(guī)和食品安全標準從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，保證食品安全，誠信自律，對社會和公眾負責(zé)，接受社會監(jiān)督，承擔社會責(zé)任”。食品經(jīng)營者作為食品產(chǎn)業(yè)鏈的末端環(huán)節(jié)，直接接觸消費者，具有相當?shù)纳鐣?zé)任和法律義務(wù)去保證食品安全，但與此同時，這種義務(wù)是有限度的。

一是經(jīng)營者承擔有限義務(wù)。通過《食品安全法》第二條第一項“食品生產(chǎn)和加工（以下稱‘食品生產(chǎn)’），食品銷售和餐飲服務(wù)（以下稱‘食品經(jīng)營’）”可知，經(jīng)營者僅指食品銷售和餐飲服務(wù)者，食品銷售和餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)僅是食品整個供應(yīng)鏈的中間環(huán)節(jié)或末端環(huán)節(jié)，其食品或原料來源需要追溯到生產(chǎn)環(huán)節(jié)甚至種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)。某些食品安全問題可能產(chǎn)生于源頭，通過提高食品經(jīng)營者的義務(wù)來完全防范食品安全問題，客觀來講是不可能的。同時，食品經(jīng)營者僅參與食品供應(yīng)鏈的一個環(huán)節(jié)，讓其承擔整個食品供應(yīng)鏈上的全部食品安全責(zé)任也是不公平的。因此，經(jīng)營者承擔的義務(wù)應(yīng)是有限義務(wù)，而不是保證食品安全的絕對義務(wù)。

二是經(jīng)營者承擔的義務(wù)應(yīng)限定在一定范圍內(nèi)。食品經(jīng)營者承擔的義務(wù)應(yīng)與社會經(jīng)濟科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平和食品行業(yè)發(fā)展狀況緊密相關(guān)。首先，食品安全具有一定的隱蔽性，有些不安全因素是利用現(xiàn)有技術(shù)手段不能及時發(fā)現(xiàn)、準確認知的，不能苛求食品經(jīng)營者超出其能力范圍保證食品安全。其次，保證食品安全所需要的檢驗成本、控制成本相對較高，要求食品經(jīng)營者過度履行食品安全查驗義務(wù)，會造成高昂的社會成本和不必要的資源浪費，既不經(jīng)濟也不合理。所以，經(jīng)營者應(yīng)承擔的義務(wù)應(yīng)限定在適當范圍內(nèi)，符合現(xiàn)在社會經(jīng)濟科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平和行業(yè)發(fā)展狀況及經(jīng)營者所能承擔的責(zé)任情況。

對進貨查驗義務(wù)的理解

《食品安全法》第一百三十六條規(guī)定免于處罰的首要條件為“食品經(jīng)營者履行了本法規(guī)定的進貨查驗等義務(wù)”，對于該義務(wù)所包含的內(nèi)容和范圍，大家具有不同的見解。孫人清在《中國醫(yī)藥報》發(fā)表的《淺談新〈食安法〉豁免處罰條款的適用》中認為，該條款所規(guī)定的義務(wù)分為兩個層次：“一個是所有食品經(jīng)營者都應(yīng)當查驗合格證明文件，另一個是食品經(jīng)營企業(yè)還應(yīng)當對查驗情況進行記錄”（孫人清.淺談新《食安法》豁免處罰條款的適用[N].中國醫(yī)藥報，2016-07-04（003））。李衛(wèi)群在《中國工商報》登載的《對執(zhí)行新〈食品安全法〉幾個問題的思考》中認為，“食品經(jīng)營者已經(jīng)履行了進貨查驗等法定義務(wù)，此處的‘等’應(yīng)作等外理解，還應(yīng)當包括新法第四十七條規(guī)定的自查自改義務(wù)、第五十三條第四款規(guī)定的批發(fā)銷售記錄義務(wù)”等（李衛(wèi)群.對執(zhí)行新《食品安全法》幾個問題的思考[N].中國工商報，2016-01-07（003））。

筆者認為，“食品經(jīng)營者履行了本法規(guī)定的進貨查驗等義務(wù)”所表述的義務(wù)是基于《食品安全法》第五十三條規(guī)定的，內(nèi)容更廣泛的進貨查驗義務(wù)。從文義角度來看，首先，“食品經(jīng)營者履行了本法規(guī)定的進貨查驗等義務(wù)”在表述中使用了“本法規(guī)定的”作為狀語，而沒有表述為食品經(jīng)營者履行了本法第五十三條規(guī)定的進貨查驗義務(wù)。因此，第一百三十六條規(guī)定的進貨查驗義務(wù)包含了第五十三條規(guī)定，但不限于該規(guī)定。其次，“食品經(jīng)營者履行了本法規(guī)定的進貨查驗等義務(wù)”在表述中使用了“等”字，表示列舉未盡，故第一百三十六條規(guī)定的進貨查驗義務(wù)不限于進貨查驗本身的義務(wù)，應(yīng)具有一定的引申意義。但與此同時，對法條引申意義的理解應(yīng)是有限的，過分的引申將會對條款擴大解釋，是不可取的。

進貨查驗義務(wù)的四個層次

第一層次，基礎(chǔ)性義務(wù)層次?；A(chǔ)性義務(wù)是《食品安全法》第五十三條直接規(guī)定的，其核心內(nèi)容為：“食品經(jīng)營者采購食品，應(yīng)當查驗供貨者的許可證和食品出廠檢驗合格證或者其他合格證明（以下稱‘合格證明文件’）”。同時，《食品安全法》第五十三條第二、三、四款分別對食品經(jīng)營企業(yè)、實行統(tǒng)一配送經(jīng)營方式的食品經(jīng)營企業(yè)以及從事食品批發(fā)業(yè)務(wù)的經(jīng)營企業(yè)作出了具體規(guī)定，將進貨查驗義務(wù)擴大到進貨查驗記錄、憑證保存以及銷售記錄等義務(wù)。這種基礎(chǔ)性義務(wù)，是保障經(jīng)營環(huán)節(jié)食品安全應(yīng)做到的最低義務(wù)。食品經(jīng)營者可通過《食品安全法》第五十三條準確獲悉其在進貨查驗環(huán)節(jié)應(yīng)盡到的基礎(chǔ)義務(wù)。小型食品經(jīng)營者應(yīng)做到該層次的進貨查驗義務(wù)。

第二層次，一般性義務(wù)層次。經(jīng)營者應(yīng)承擔的一般性義務(wù)內(nèi)容分散在《食品安全法》的不同條款中。如《食品安全法》第四十七條規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當建立食品安全自查制度，定期對食品安全狀況進行檢查評價”。該規(guī)定要求食品經(jīng)營者具有定期對食品安全狀況進行檢查評價的義務(wù)，該義務(wù)也適用食品經(jīng)營者在進貨查驗時的情形，即食品經(jīng)營者在進貨查驗時應(yīng)對食品安全狀況進行檢查評價。《食品安全法》第五十四條第一款和第二款、第五十六條第一款等條款的規(guī)定，都可以作出類似的解釋。

一般性的義務(wù)要求食品經(jīng)營者在進貨查驗時，知曉自己的一般性義務(wù)。較大個體工商戶、具有一定規(guī)模的食品經(jīng)營企業(yè)等應(yīng)做到該層次的進貨查驗義務(wù)

第三層次，標準性義務(wù)層次。標準性義務(wù)要求食品經(jīng)營者對食品的采購進行一定的實質(zhì)審查，包括《食品安全法》第三十四條關(guān)于禁止經(jīng)營食品的部分規(guī)定，第三十八條關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營的食品中不得添加藥品的規(guī)定，第六十七條關(guān)于預(yù)包裝食品的包裝上應(yīng)當有標簽的規(guī)定等等。

標準性義務(wù)是指在具備一定食品專業(yè)知識和技能的基礎(chǔ)上，食品經(jīng)營者利用專業(yè)知識和技術(shù)手段，能夠預(yù)防《食品安全法》中規(guī)定的部分違法行為。如《食品安全法》第三十四條規(guī)定的禁止生產(chǎn)經(jīng)營下列食品中，第（六）項“腐敗變質(zhì)、油脂酸敗、霉變生蟲、污穢不潔、混有異物、摻假摻雜或者感官性狀異常的食品、食品添加劑”。經(jīng)營者可憑借其擁有的知識和經(jīng)驗，通過感官辨別或快速檢驗方法一定程度上可辨識此類食品。連鎖超市、大型商場等應(yīng)做到該層次的進貨查驗義務(wù)。

第四層次，高度性義務(wù)層次。高度義務(wù)要求食品經(jīng)營者高度關(guān)注食品安全問題，主動采取措施發(fā)現(xiàn)問題?！妒称钒踩ā返谌臈l規(guī)定的禁止生產(chǎn)經(jīng)營下列食品中，第（一）項“用非食品原料生產(chǎn)的食品或者添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康物質(zhì)的食品，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)的食品”；第（二）項“致病性微生物，農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質(zhì)以及其他危害人體健康的物質(zhì)含量超過食品安全標準限量的食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品”等。作為經(jīng)營者，其有高度的義務(wù)去防止這些食品進入消費領(lǐng)域。如當國內(nèi)外發(fā)生特定的食品安全事件時，經(jīng)營者主動進行調(diào)查，通過向生產(chǎn)商詳細了解情況，主動采樣委托檢驗檢疫等方式，防止經(jīng)營過程中可能出現(xiàn)的不安全食品。大型批發(fā)商、食品總代理商等食品經(jīng)營者應(yīng)履行該層次的進貨查驗義務(wù)。

對食品經(jīng)營者履行進貨查驗義務(wù)的認定

在實際法律適用過程中，關(guān)于如何判斷經(jīng)營者履行了第一百三十六條規(guī)定的進貨查驗義務(wù)存在一定爭議。張彥龍在《中國醫(yī)藥報》發(fā)表的《僅履行進貨查驗義務(wù)能否免除經(jīng)營不合格食品的責(zé)任》一文中舉了一起關(guān)于微生物檢驗不合格的案例，其認為“該超市索取供貨方的證照資質(zhì)和產(chǎn)品進貨臺賬、生產(chǎn)廠家出廠檢驗報告等行為看似已經(jīng)具備了上述三個條件，但本文認為該超市還有相應(yīng)的義務(wù)沒有盡到”（張彥龍.僅履行進貨查驗義務(wù)能否免除經(jīng)營不合格食品的責(zé)任[N].中國醫(yī)藥報，2015-05-25（003））。而覃仁華在《中國醫(yī)藥報》發(fā)表的《履行了進貨查驗等義務(wù)可免于處罰》一文中，則提出了相反的觀點，認為“經(jīng)營者只需進行形式上的進貨查驗”“符合法定情形的就可免于處罰”（覃仁華.履行了進貨查驗等義務(wù)可免于處罰[N].中國醫(yī)藥報，2016-06-13（003））。從以上論述可以看出，兩位作者關(guān)于是否適用《食品安全法》第一百三十六條的主要分歧就在于如何判定經(jīng)營者是否履行了進貨查驗義務(wù)。而筆者認為，判定經(jīng)營者是否履行了第一百三十六條規(guī)定的進貨查驗義務(wù)通常需要從以下幾個方面考慮：

首先，應(yīng)當考慮經(jīng)營者的實際情況?！妒称钒踩ā吩诘谖迨龡l規(guī)定食品經(jīng)營的進貨查驗義務(wù)時，對食品經(jīng)營企業(yè)、實行統(tǒng)一配送經(jīng)營方式的食品經(jīng)營企業(yè)以及從事食品批發(fā)業(yè)務(wù)的經(jīng)營企業(yè)作出了不同規(guī)定，這是《食品安全法》通篇唯一一次出現(xiàn)食品經(jīng)營企業(yè)、實行統(tǒng)一配送經(jīng)營方式的食品經(jīng)營企業(yè)以及從事食品批發(fā)業(yè)務(wù)的經(jīng)營企業(yè)主體等的條款，《食品安全法》僅僅在該條款中對食品經(jīng)營者進行了區(qū)分。從該條款的表述中我們不難看出這樣的立法思想：不同經(jīng)營者應(yīng)盡的進貨查驗義務(wù)是不同的，也體現(xiàn)出《食品安全法》充分考慮了不同經(jīng)營者履行義務(wù)能力的差異。

在上述立法思想的指導(dǎo)下，筆者認為經(jīng)營者是具體的，經(jīng)營者與經(jīng)營者之間是有差異的，必須承認經(jīng)營者在認知能力、管理能力、食品安全風(fēng)險防控能力上的差異。一般而言，大型食品經(jīng)營企業(yè)履行進貨查驗義務(wù)的能力優(yōu)于中小型個體工商戶，大型連鎖企業(yè)優(yōu)于一般非連鎖的經(jīng)營企業(yè)，批發(fā)商優(yōu)于零售商，總代理優(yōu)于次級代理。在判定經(jīng)營食品是否履行了第一百三十六條規(guī)定的進貨查驗義務(wù)時，要根據(jù)經(jīng)營者的實際情況確定其應(yīng)履行進貨查驗義務(wù)的層次。如一個偏遠山區(qū)的村口小賣部，在特定情況下，如果它盡到的進貨查驗義務(wù)滿足第一個層次，就可以認定其履行了第一百三十六條規(guī)定的進貨查驗義務(wù)；一個著名食品全國總代理商，即使盡到的進貨查驗義務(wù)達到第三個層次，在特定情況下，依然可以認定其未合格履行第一百三十六條規(guī)定的進貨查驗義務(wù)，因為它本應(yīng)該達到第四個層次。綜上所述，實際工作中，應(yīng)根據(jù)經(jīng)營者的實際情況作出合理的評估，確定其應(yīng)盡的進貨查驗義務(wù)的層次，再結(jié)合具體問題進行進一步分析判斷。

其次，應(yīng)具體分析涉及的違法事實?！妒称钒踩ā穼κ称方?jīng)營者規(guī)定了諸多的違法行為，大致可以分為兩類：一類是食品經(jīng)營者存在的管理缺位的問題，另一類是所經(jīng)營的食品本身存在的質(zhì)量問題。拋開兩者之間的因果關(guān)系不論，后者占了《食品安全法》規(guī)定的違法行為的大多數(shù)。違法的食品多種多樣，違法食品涉及的問題更是紛繁復(fù)雜。因此，在判定食品經(jīng)營者是否履行了進貨查驗義務(wù)時，需對具體事實具體分析。如經(jīng)營者經(jīng)營了超范圍使用食品添加劑的食品，且該食品添加劑已在產(chǎn)品標簽上明示，只要經(jīng)營者具備一定的食品專業(yè)知識，在進貨查驗時就能從食品標簽上發(fā)現(xiàn)這個問題，這屬于第三個層次的進貨查驗義務(wù)。但如果違法主體是一個小型個體工商戶，不具有第三層次的進貨查驗義務(wù)能力，事實證明他已經(jīng)履行了第二層次的進貨查驗義務(wù)，那么就可以認定他履行了進貨查驗義務(wù)，在滿足該條款其他條件的情況下，可以適用該條款，免于處罰。如果違法主體是一個大型連鎖超市，那么它具有履行第三層次的進貨查驗義務(wù)能力，出現(xiàn)這樣的違法行為，說明其未盡到第三層次的進貨查驗義務(wù)，則應(yīng)認定其不符合《食品安全法》第一百三十六條規(guī)定的進貨查驗義務(wù)。

再次，應(yīng)考慮到其他情況?！缎姓ā返囊豁椩瓌t為“考慮相關(guān)因素原則”，即在作出違法性質(zhì)認定和處罰裁量上充分考慮相關(guān)的因素。《行政處罰法》作了進一步明確，其第四條第二款規(guī)定“設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當”。這就要求在適用《食品安全法》第一百三十六條時至少要考慮違法事實、違法行為的性質(zhì)、違法行為的具體情節(jié)、違法行為的社會危害程度等因素。法律適用過程中面臨的實際情況是復(fù)雜的，在不同案件中考慮的因素也不盡相同。在作出違法認定之前要考慮到盡可能多的影響因素和其他情況，進行綜合的分析判斷，形成最終的判定，整個過程中必須考慮合法行政、合理行政。

綜上，食品經(jīng)營者承擔的義務(wù)是有限度、有層次的。根據(jù)經(jīng)營者的實際情況，不同經(jīng)營者承擔的進貨查驗義務(wù)的層次應(yīng)是不同的。在判斷食品經(jīng)營者是否履行了第一百三十六條規(guī)定的進貨查驗義務(wù)時，要從經(jīng)營者的實際情況出發(fā)，具體分析涉及的違法事實，并考慮其他相關(guān)因素，最終進行綜合的分析判斷，形成最終的判定，并充分落實《行政處罰法》 “行政處罰遵循公正、公開的原則。設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當”的規(guī)定。