試論如何規(guī)范土地出讓金管理

摘要：土地出讓金，作為一種土地收益，在調(diào)節(jié)土地市場供求、建立土地儲備制度、充實政府財政收入、增強國家對土地市場調(diào)控能力等方面，發(fā)揮了積極作用，但是由于我國土地出讓金管理存在諸多問題，使得其作用受到一定的限制，也一定程度上誘發(fā)了其他深層次矛盾。因此，研究土地出讓金管理存在的問題，分析愿意及對策具有重要的意義。

關鍵詞：土地出讓金;問題;措施

2007年，我國招拍掛出讓土地面積為11.53萬公頃、總價款達到9551億元，占到了當年全國土地出讓總收入的80%。據(jù)此推算，2007年全年的土地出讓總收入約為1.2萬億元。相比2007年，2008年下降幅度超過20%，但2008年全國大、中、小城市土地出讓金相加金額也將超過9000億元，土地出讓金已成為地方政府的一塊重要收入。審計署2007年對北京等11個城市及其所轄28個縣（市、區(qū)）2004—2006年國有土地使用權(quán)出讓金征管情況進行審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)減免出讓金47.88億元，違規(guī)使用出讓金83.73億元，欠收挪用被征地農(nóng)民社保資金51.17億元，規(guī)范土地出讓金管理已經(jīng)刻不容緩。

一、土地出讓金的概念界定和理論基礎

1.土地出讓金的概念界定

一直以來，我國的土地出讓金都沒有一個統(tǒng)一明確的定義，由此導致各地在實踐中對“土地出讓金”理解和使用出現(xiàn)混亂，這是我國土地出讓金制度的主要弊端之一。根據(jù)對相關理論與實踐的研究，本人認為，土地出讓金，又稱國有土地使用權(quán)出讓金，是國有土地一定年限內(nèi)批租使用時交納的包括地租和全部土地成本在內(nèi)的總價款，或在土地出讓（包括招拍掛和協(xié)議出讓方式）時繳納，或是在以轉(zhuǎn)讓、抵押等方式處置原劃撥方式獲取的土地使用權(quán)時必須補交的總價款。這里的土地出讓金總價款包括土地所有權(quán)收益、土地投資收益、土地管理收益和土地建設與保護補償，是各類土地價值在社會管理中的體現(xiàn)。

2.土地出讓金的理論基礎

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學認為，產(chǎn)權(quán)由權(quán)能和利益兩部分構(gòu)成。土地所有權(quán)、土地市場經(jīng)營權(quán)和土地使用權(quán)三項權(quán)能構(gòu)成我國土地產(chǎn)權(quán)的具體內(nèi)容，這“三權(quán)”的分離組合形成了不同的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，而不同的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)又會形成相應的土地利益分配格局。我國土地產(chǎn)權(quán)制度的特點是，一方面土地所有權(quán)高度集中而缺乏明確的人格化代表，導致農(nóng)業(yè)資源無序配置；另一方面，土地使用權(quán)分屬于不同的利益主體，權(quán)責利不對稱，加深了農(nóng)村土地所有權(quán)的虛化。土地產(chǎn)權(quán)理論為出讓金的存在提供了理論依據(jù)，用地單位使用國有土地必須向國家交納土地使用權(quán)出讓金。土地產(chǎn)權(quán)理論要求出讓金必須是土地市場價格，以體現(xiàn)和反映土地使用權(quán)的價值，并符合市場供求規(guī)律，充分體現(xiàn)和保障國家作為土地所有者的權(quán)益，發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用。因此，土地產(chǎn)權(quán)理論是土地經(jīng)濟學的基礎理論，出讓金產(chǎn)生的實質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)交易的結(jié)果。

二、土地出讓金管理存在的主要問題

自1987年我國出現(xiàn)國有土地使用權(quán)出讓金（以下簡稱出讓金）這一新的土地使用收費方式以來，土地出讓金制度逐漸確立，盤活了全國的土地資源，給我國的經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了深遠的影響。與此同時，隨著出讓金收入規(guī)模的日益增大，及其在地方政府預算外收入中所占比重的增加，出讓金存在的問題也越發(fā)凸現(xiàn)出來。

1.出讓金帶來的豐厚財政收入，誘發(fā)了地方政府的短期行為

大量賣地和圈地，一次性收取40－70年的出讓金，為地方政府充實財政收入提供了機會，現(xiàn)屆地方政府就可能運用各種手段擴大土地批租量，獲得短期高額收益，這將使以后各屆政府無法實現(xiàn)收益共享。這種“寅吃卯糧”的做法，既有悖于“代際公平性”，又有損于土地資源使用的有效性。

2.出讓金收益分配機制不合理，影響土地出讓整體效益

用計劃經(jīng)濟的辦法低價征地，用市場經(jīng)濟的辦法高價出讓，客觀上形成了多占地多得益的機制，既誘發(fā)了地方政府批地賣地的沖動，又為“尋租”提供了條件。土地資本巨額增值收益，大部分被開發(fā)商和地方政府所獲取，而被征地農(nóng)民只能得到低額的補償費，遠不能彌補農(nóng)民的權(quán)益損失，這使得農(nóng)民與地方政府因征地補償問題而矛盾突出。另一方面，地方政府所得的那部分出讓金主要用于城市開發(fā)和土地開發(fā)，出讓金分配向城市傾斜，城市的工業(yè)化、城市化飛速發(fā)展，而農(nóng)村卻出現(xiàn)了大量就業(yè)無門、社保無份的失地農(nóng)民，農(nóng)村建設也嚴重缺乏資金投入。在工業(yè)化和城市化過程中，農(nóng)民并沒有充分分享經(jīng)濟發(fā)展帶來的成果，城鄉(xiāng)二元分割的體制裂痕在繼續(xù)擴大。

3.土地出讓金制度不完善，易引發(fā)出讓金流失和官員尋租

土地要素的非完全市場化使政府在征地供地過程中居于主導地位，而征收的出讓金又缺乏嚴格的監(jiān)督管理，導致一些地方政府違法違規(guī)出讓土地，擅自減免出讓金等，使出讓金大量流失。與之相對應的是官員尋租和腐敗現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)?，F(xiàn)有的土地出讓金制度為政府官員的尋租活動提供了巨大利益空間和權(quán)力發(fā)揮作用的活動空間，涉及土地的腐敗案件數(shù)量多，涉及金額大，涉案人員職務高，而且容易發(fā)生窩案、串案。

三、規(guī)范土地出讓金管理的幾點措施

1.土地出讓金全額納入預算，實行“收支兩條線”管理

嚴格按照《關于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)[2006]100號），將政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價款，都作為國有土地使用權(quán)出讓收入納入預算管理。具體做法是收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算管理從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”，在地方國庫中設立專賬，核算土地出讓收支情況。

2.明確土地出讓金范圍，確保應收盡收

一是明確土地出讓金是政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價款，包括土地補償性成本、土地開發(fā)性成本和土地凈收益三部分。二是明確土地出讓收入的范圍包括五種土地價款、土地租金收入等全部國有土地有償使用收入、劃撥土地的征地補償費和拆遷補償費（不含征地管理費）等一并納入土地出讓金管理。三是在征收的過程中要嚴格禁止以“招商引資”、“舊城改造”、“國有企業(yè)改制”、“以土地換項目”、“以租代征”等各種名義減免土地出讓金。

3.規(guī)范土地出讓金支出范圍，突出強調(diào)保護失地農(nóng)民利益

嚴格按照土地出讓金使用范圍規(guī)范資金支出：一是征地和拆遷補償支出；二是土地開發(fā)支出；三是支農(nóng)支出；四是城市建設支出；五是土地出讓業(yè)務費、新增建設用地有償使用費等。從提高征地補償費、建立補償費發(fā)放公示制度，增強補償費用發(fā)放透明度、改革補償費發(fā)放方式、建立被征地農(nóng)民社會保障制度四方面切實保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

4.健全土地儲備資金財務會計核算制度

切實加強土地儲備資金財務管理，建立健全土地儲備成本核算制度，嚴禁擠占、挪用土地儲備資金。財政部門應嚴格執(zhí)行土地出讓金預算，確保土地出讓收入全額繳入國庫，嚴格按照批復預算支出各項資金；建立土地出讓收入定期對賬制度，對應繳國庫、已繳國庫和欠繳國庫土地出讓收入數(shù)額進行定期核對，確保數(shù)據(jù)準確無誤；健全報表核對機制，財會部門要會同國土資源管理部門、人民銀行機構(gòu)建立健全年度土地出讓收支統(tǒng)計報表及分季收支統(tǒng)計明細報表體系，統(tǒng)一收支口徑，確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)及時、準確；加強土地出讓金核算管理。土地儲備部分應按出讓和收儲地地塊建立出讓金收支臺賬，分清每宗地塊土地出讓金、土地開發(fā)費用、業(yè)務費用和土地凈收益。財政部門應根據(jù)土地儲備部門的臺賬報表及時審查核對出讓土地開發(fā)費用和土地出讓費；建立國有土地收益基金，實行分賬管理，合理控制土地儲備規(guī)模，降低土地儲備成本，避免“寅吃卯糧”，保障土地收益的延續(xù)性；財政部門應加強對違約金的管理，凡土地使用者不按時足額繳納土地出讓收入的，按日加收違約金額1‰的違約金，違約金應隨同土地出讓收入一并繳入國庫；土地前期開發(fā)引入市場競爭機制，嚴格控制成本支出，可通過政府采購公開招標的方式選擇評估、拆遷、工程施工、監(jiān)理等單位，努力降低采購成本；

5.強化土地出讓收支監(jiān)督管理

首先，利用衛(wèi)星圖片等信息化手段監(jiān)控土地違法違規(guī)行為，實施土地違法問責制，建立共同責任機制。其次，建立一支穩(wěn)定的，高素質(zhì)的監(jiān)管隊伍。財政部門、國土資源管理部門、銀行機構(gòu)以及審計機關要建立健全對土地收支情況的定期和不定期監(jiān)督檢查制度，強化對土地出讓收支的監(jiān)督管理，確保土地出讓收入及時足額上繳國庫，支出嚴格按照財政預算管理規(guī)定執(zhí)行。同時，土地出讓收支情況要按照規(guī)定程序向同級人民政府報告，政府依法向同級人民代表大會報告，接受人大監(jiān)督。最后，建立土地出讓金審計制度。審計機關要對土地出讓金收支實行定期或經(jīng)常性的審計監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題，維護國家和人民的利益。

參考文獻：

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