高?；?xiàng)目運(yùn)用代建制可行性探討

摘要：代建制是政府投資項(xiàng)目的一種實(shí)施方式，已得到一定程度的認(rèn)可。自高校后勤社會(huì)化改革及高校擴(kuò)招以來，大部分高校都在謀求發(fā)展，許多高校征用大量的土地來建設(shè)新校區(qū)，這就給高?；?xiàng)目代建制的推行提供了機(jī)會(huì)。但代建制具體適用于何種類型項(xiàng)目尚缺乏深入研究，高等院校基建項(xiàng)目運(yùn)用代建制的可行性尚需要進(jìn)一步探討。

關(guān)鍵詞：高校;基建;代建制;可行性

一、引言

我國在20世紀(jì)90年代中后期，部分地方政府陸續(xù)開展了代建制的試點(diǎn)和探索工作，2004年7月16日，國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》頒發(fā)后，代建制工作進(jìn)入了一個(gè)迅速發(fā)展和推廣的階段。隨著高等教育的發(fā)展，高校招生的不斷擴(kuò)大，高?；ㄈ蝿?wù)及規(guī)模也越來越大。當(dāng)前，大多數(shù)高校的基建項(xiàng)目正如火如荼地進(jìn)行，借助國家推行代建制之力，高?；?xiàng)目運(yùn)用代建制是否可行？本文從當(dāng)前高校基建管理模式、目前國家代建制運(yùn)用情況來綜合論述高?；?xiàng)目運(yùn)用代建制的可行性。

二、當(dāng)前高?；?xiàng)目管理模式

1.現(xiàn)行高校建設(shè)項(xiàng)目管理組織模式

目前，高?；?xiàng)目管理方式主要有工程指揮部型、基建管理部門型兩類。

（1）工程指揮部型 工程指揮部一般是從有關(guān)部門抽調(diào)的人員臨時(shí)組成，負(fù)責(zé)人通常為基建主管領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)工程項(xiàng)目完成后，即宣布解散。如果學(xué)校偶爾有基建項(xiàng)目，這種建設(shè)管理方式有一定的積極作用，不必?fù)?dān)負(fù)長(zhǎng)久的基建管理人員的人力資源投入。但是它最大的缺點(diǎn)就是容易出現(xiàn)短視行為，不便于調(diào)動(dòng)管理人員的積極性。

（2）基建管理部門型 這是高校最常見的項(xiàng)目管理模式，在此模式下建設(shè)工程項(xiàng)目主要是依托高校的基建管理部門來實(shí)施全過程的管理。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是集投資管理、建設(shè)組織、實(shí)施管理、建設(shè)監(jiān)管和工程使用于一身，將項(xiàng)目實(shí)施與今后的管理結(jié)合緊密，責(zé)任明確。缺點(diǎn)是學(xué)校必須有滿足建設(shè)要求的一定數(shù)量的專業(yè)管理人員，且要承擔(dān)長(zhǎng)久的人力資源投入。

2.現(xiàn)行高?；?xiàng)目資金籌措措施

目前高校基建項(xiàng)目資金籌措主要由四種途徑。其一是國家撥款，但國家撥款也僅限于少數(shù)重點(diǎn)院校及國家主要扶持院校，且撥款金額較少，遠(yuǎn)滿足不了各院?；?xiàng)目資金需求；其二是靠銀行貸款，也是目前絕大多數(shù)院校的基建項(xiàng)目資金來源的重要途徑；其三是引進(jìn)社會(huì)資金，主要是社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人出資建設(shè)宿舍、食堂等項(xiàng)目，靠經(jīng)營(yíng)一定年限來收回成本并獲益的一種辦法；其四是爭(zhēng)取各基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、單位或個(gè)人的捐款。所以，從資金籌措模式來看，高校基建項(xiàng)目運(yùn)用代建制也并非一概而論，要根據(jù)具體項(xiàng)目和實(shí)際情況而論。

三、目前國家代建制運(yùn)用情況

1.代建制實(shí)施概況

目前大部分地方已經(jīng)開始實(shí)行代建制，代建項(xiàng)目的范圍不斷拓展，從各地代建制實(shí)施效果看，基本上實(shí)現(xiàn)了對(duì)項(xiàng)目投資、標(biāo)準(zhǔn)、工期和質(zhì)量的有效控制，一定程度上克服了傳統(tǒng)體制中投資、建設(shè)、管理、使用四位一體的弊端，對(duì)提高政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的專業(yè)化水平和投資效益起到了積極作用。

2.代建制存在的問題

但是，代建制總體上看仍處于探索和完善階段，由于思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，規(guī)章制度不完善，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足等原因，代建制尚存在諸多方面的問題。

(1)代建人法律地位不明確

目前代建制實(shí)施過程中，代建人的法律地位不明確。一方面是由于代建制度的相關(guān)規(guī)定是由發(fā)改委為主在推行；另一方面項(xiàng)目管理和監(jiān)理制度是由建設(shè)行政主管部門在推動(dòng)，使得代建制在向項(xiàng)目管理靠攏時(shí)出現(xiàn)了脫節(jié)現(xiàn)象。代建人履行職責(zé)的法律環(huán)境也不健全，代建人在國家基本建設(shè)程序中沒有法律授予的地位，客觀上無法得到各級(jí)政府和建設(shè)相關(guān)管理、備案部門的認(rèn)可，實(shí)際操作過程中遇到很多困難。

(2)代建市場(chǎng)發(fā)育不完善，缺少水平高、專業(yè)性強(qiáng)的代建主體

目前各地對(duì)代建單位的資格條件和市場(chǎng)準(zhǔn)入要求比較模糊，對(duì)代建單位的資質(zhì)認(rèn)定、等級(jí)劃分等沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，代建市場(chǎng)處于發(fā)育期，代建單位少，尤其缺少經(jīng)驗(yàn)豐富、水平高的代建企業(yè)，沒有形成良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

(3)尚未建立統(tǒng)一的代建人選擇機(jī)制

目前我國選擇代建單位主要有3種形式。一是由政府有關(guān)部門通過招標(biāo)方式擇優(yōu)選擇代建單位；二是由政府成立專門的代建管理機(jī)構(gòu)，作為政府投資工程的建設(shè)單位，擔(dān)負(fù)政府投資項(xiàng)目投資管理職能，直接負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的代建工作；其三是由政府直接委托項(xiàng)目管理公司實(shí)行項(xiàng)目代建。

這三種模式都實(shí)現(xiàn)了使用單位和建設(shè)單位的分離，很大程度上解決了建設(shè)單位專業(yè)化水平不高、控制投資能力不強(qiáng)和投資規(guī)模控制問題。但這三種模式都存在很大的問題。首先看二、三種情況，它僅僅是將現(xiàn)有政府的相應(yīng)職能部門進(jìn)行重組或者是另外組建新的政府公司，承擔(dān)所有政府投資項(xiàng)目的代建管理，這種做法從理論上僅僅就是政府職能的內(nèi)部轉(zhuǎn)移，沒有解決政府投資項(xiàng)目建設(shè)中所迫切需要解決的最根本的分權(quán)與制衡問題，這種模式不能從根本上解決政府投資項(xiàng)目管理中權(quán)力尋租現(xiàn)象，無法有效避免工程腐敗。其次作為以盈利為最終目的項(xiàng)目管理公司充當(dāng)代建人的模式， 雖然解決了質(zhì)量責(zé)任的追究問題， 但代建企業(yè)權(quán)力落實(shí)的問題、工程風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保問題依然沒有解決。

四、高?；?xiàng)目運(yùn)用代建制探討

1.高?；?xiàng)目運(yùn)用代建制的優(yōu)勢(shì)

(1)有利于項(xiàng)目決策更加科學(xué)合理

采用代建制后，高?？蓪⑶捌诠ぷ魑写▎挝煌ㄟ^選擇專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)完成，決策階段所確定的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)及投資一經(jīng)確定，便不得隨意改動(dòng)，同時(shí)代建制下根據(jù)合同約定，按照進(jìn)度撥付工程款，這使各高校比以往更加重視項(xiàng)目資金的籌措和使用計(jì)劃，循序漸進(jìn)，量力而行，從而改變因?qū)嵤╉?xiàng)目過多而產(chǎn)生的負(fù)債建設(shè)、拖欠工程款等不良現(xiàn)象。

(2)有利于資金宏觀調(diào)控

高校與代建單位的委托合同一經(jīng)確定，便不得隨意改動(dòng)。代建單位將全心全意做好項(xiàng)目控制工作，學(xué)校則側(cè)重于監(jiān)督合同的執(zhí)行和進(jìn)展情況，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施一般不得無故干涉，從而避免了決策隨意變更、項(xiàng)目規(guī)模失控、投資一超再超等現(xiàn)象發(fā)生。

2.高校基建項(xiàng)目選擇代建制應(yīng)考慮的因素

(1)是否選擇代建制應(yīng)基于項(xiàng)目的具體情況

如項(xiàng)目范圍明確，技術(shù)難度不大，沒有復(fù)雜的協(xié)調(diào)問題，學(xué)校能提出明確、合理的功能要求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，而代建單位也有足夠的能力實(shí)施項(xiàng)目，則有利于施行代建制；反之項(xiàng)目范圍不明確，經(jīng)常變更功能要求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致大量設(shè)計(jì)變更，采用代建制會(huì)遭遇大量困難，且難以保證使用功能，則不宜采用代建制；同樣，項(xiàng)目規(guī)模太大，技術(shù)難度太高，項(xiàng)目太復(fù)雜，沒有已建項(xiàng)目可供借鑒，都是不利于實(shí)行代建制的。

(2)是否運(yùn)用代建制要依據(jù)建設(shè)單位基建管理能力

如今工程建設(shè)中越來越重視和提倡管理的專業(yè)化，因此各高校的基建管理能力也是選擇代建制的重要依據(jù)。基建管理能力包括工程管理專業(yè)化程度、管理人員數(shù)量、管理同類項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)。如果學(xué)校不具備專業(yè)化管理能力，就應(yīng)該借助專業(yè)化的管理機(jī)構(gòu)來管理。反之，如果各高校具備一支專業(yè)化程度高、經(jīng)驗(yàn)豐富、各類專業(yè)人員配備齊全的基建管理隊(duì)伍，在目前代建市場(chǎng)不成熟的情況下，比較適合采用保守的自建模式。

(3)是否運(yùn)用代建制要依據(jù)代建市場(chǎng)狀況

競(jìng)爭(zhēng)是確保市場(chǎng)運(yùn)行高效率的根本因素，對(duì)于代建制的實(shí)施尤為重要，而競(jìng)爭(zhēng)需要成熟的市場(chǎng)，如果市場(chǎng)不成熟，就需要謹(jǐn)慎地選擇代建制，此外是否選擇代建制，還應(yīng)考慮法律法規(guī)的限制，是否存在要求使用代建制或限制采用代建制的規(guī)定。

(4)是否運(yùn)用代建制要考慮高?；?xiàng)目的投資主體

根據(jù)高?；?xiàng)目資金籌措模式來看，國家撥款和銀行貸款要考慮以上1、2、3條情況再選擇是否運(yùn)用代建制；引進(jìn)社會(huì)資金和爭(zhēng)取到的各基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、單位或個(gè)人的捐款項(xiàng)目則要看投資方和捐款人的意向，如果投資人有意愿，這種情況是比較合適考慮代建制的。

3.目前高校基建項(xiàng)目運(yùn)用代建制可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)

(1)責(zé)任主體不明，產(chǎn)生重大質(zhì)量問題和安全問題的法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

國家法律法規(guī)賦予的建設(shè)單位在建設(shè)工程項(xiàng)目上的重大責(zé)任與義務(wù)，不能夠因?yàn)閷?shí)行代建制而產(chǎn)生轉(zhuǎn)移，而實(shí)行代建制的本來目的是希望通過代建方使建設(shè)單位從非專業(yè)領(lǐng)域工作中擺脫出來，不必承擔(dān)這些單位無力承擔(dān)的專業(yè)責(zé)任與義務(wù)。但是目前代建行為的法律關(guān)系不清楚，高?；?xiàng)目通過委托代建后，建設(shè)工程的民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移了，但更重要的行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)并沒有轉(zhuǎn)移，高校承擔(dān)了比以往更大的法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

(2)達(dá)不到使用功能風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)階段的代建單位不愿承擔(dān)更多的代建責(zé)任，同時(shí)高校也因風(fēng)險(xiǎn)并沒有完全轉(zhuǎn)移而對(duì)委托代建單位持疑慮態(tài)度，合作雙方這種背反的期望目標(biāo)便對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目產(chǎn)生各種不利影響，在工程建設(shè)過程中，扯皮、糾紛、責(zé)任推卸等情況時(shí)常發(fā)生。代建單位為了減少變更麻煩，縱然很清楚建筑使用功能等方面的缺陷，也不愿向?qū)W校提出進(jìn)行變更，最終竣工的項(xiàng)目使用功能可能與初衷大相徑庭。

(3)工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)

代建單位有時(shí)只作為建設(shè)階段的管理主體，工程竣工驗(yàn)收后，合同義務(wù)即告結(jié)束，造成工程竣工后存在重大質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，委托人不得不面對(duì)不斷出現(xiàn)的工程質(zhì)量和使用功能缺陷的投訴，尤其是高校使用率較高的宿舍、食堂、教室等工程。

總之，高校基建項(xiàng)目在選擇代建單位時(shí)，沒有成熟的實(shí)例可以參考，目前整個(gè)河南省幾乎沒有真正意義上的代建公司，有的也都是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的二級(jí)機(jī)構(gòu)。所以目前高?；?xiàng)目要運(yùn)用代建制所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原有基建管理部門的自建模式。

4.高校基建項(xiàng)目運(yùn)用代建制亟待解決的問題

(1)完善法制建設(shè)，確立代建制的法律地位

國家應(yīng)通過立法明確代建單位的法律地位，完善代建招標(biāo)制度，理順代建單位與委托人、使用單位的關(guān)系，合理清晰地劃分各自的責(zé)、權(quán)、利，以法律的名義定義什么是代建人， 使之成為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的法人。代建人在項(xiàng)目建設(shè)過程中， 是實(shí)際意義上的業(yè)主，需給予辦理立項(xiàng)、規(guī)劃許可和各項(xiàng)手續(xù)申報(bào)的權(quán)利和申報(bào)竣工驗(yàn)收的資格，不是“項(xiàng)目組織和協(xié)調(diào)者”的角色。

(2)大力培育代建市場(chǎng)

國家應(yīng)明確規(guī)定代建單位的資格條件和市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，對(duì)代建單位的資質(zhì)認(rèn)定、等級(jí)劃分制定明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，使代建市場(chǎng)盡快形成良性競(jìng)爭(zhēng)。只有這樣才能真正通過優(yōu)勝劣汰，迫使代建單位降低成本、提高質(zhì)量、改善管理、積極創(chuàng)新，從而達(dá)到提高效率，提升代建管理水平的結(jié)果。

五、結(jié)束語

目前大多數(shù)的高校通過這幾年的建設(shè)，基建管理體制已基本成熟，已具備一支經(jīng)驗(yàn)豐富、技術(shù)熟練的基建專業(yè)隊(duì)伍。在目前代建制法律不健全、市場(chǎng)不完善、代建工作尚無較多完整的案例可以總結(jié)的情況下，關(guān)于高?；?xiàng)目可否運(yùn)用代建制，還需要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、基建管理能力、代建市場(chǎng)狀況和項(xiàng)目投資主體綜合分析探討。

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