農(nóng)地非農(nóng)化的增值收益分析

摘要：20世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入了城市化快速發(fā)展階段，農(nóng)地非農(nóng)化的規(guī)模和速度都在急劇增長(zhǎng)。在這個(gè)過程中，各種問題也相繼產(chǎn)生，各種問題的焦點(diǎn)都集中于農(nóng)地非農(nóng)化的增值收益的分配上。如何實(shí)現(xiàn)增值利益的分配問題以妥善解決由此引發(fā)的各種社會(huì)問題，構(gòu)建和諧的人地關(guān)系與和諧的社會(huì)，確保社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善是本文的寫作關(guān)鍵。本文將通過對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化的增值收益的形成原因和現(xiàn)狀進(jìn)行分析，得出農(nóng)地非農(nóng)化增值收益現(xiàn)存的問題以及解決的對(duì)策。

關(guān)鍵字：農(nóng)地非農(nóng)化增值收益;征地補(bǔ)償;利益

一、農(nóng)地非農(nóng)化增值收益形成原因

1.農(nóng)地非農(nóng)化的投資性增值

非農(nóng)化投資性增值是指將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后，對(duì)土地進(jìn)行投資而引起的土地增值。從價(jià)值的表現(xiàn)形式來(lái)看，土地投資性增值增加的是土地的資本價(jià)值，從地租的角度來(lái)看，土地所有者、使用者的投資構(gòu)成了級(jí)差地租Ⅱ，這一部分的增值收益也就相當(dāng)于是級(jí)差地租n的資本化。轉(zhuǎn)非前的農(nóng)用地一般都是生地，是未形成任何建設(shè)條件的土地，要作為真正意義上的城市建設(shè)用地除了要具有一定的空間位置以外，還必須對(duì)土地進(jìn)行投資開發(fā)使其具有城市土地的功能特性。這些新增加的投資的作用在于增加土地的功能，提高土地的利用效率。按照地租理論的觀點(diǎn)，新增投資能夠使土地在今后的使用中給土地使用者帶來(lái)更多的超額利潤(rùn)。這些超額利潤(rùn)中的一部分將轉(zhuǎn)變?yōu)榧?jí)差地租Ⅱ，級(jí)差地租Ⅱ資本化后就成為了土地增值收益。

2.農(nóng)地非農(nóng)化的輻射性增值

輻射性增值是指除土地所有者、使用者以外的社會(huì)性投資，如國(guó)家、企事業(yè)單位等在某宗土地周圍一定范圍內(nèi)土地上的投資，由于該地產(chǎn)生的輻射作用而使其增值。雖然土地的產(chǎn)權(quán)主體并沒有對(duì)其土地進(jìn)行任何的投資活動(dòng)，但由于相鄰?fù)恋啬酥林車h(yuǎn)的土地上進(jìn)行了投資改良，由于土地的外部性，產(chǎn)生了輻射性作用，使其的配套設(shè)施、交通條件、環(huán)保條件等得到了改善，因而產(chǎn)生了增值收益，這也可以看作是間接性投資而帶來(lái)的增值。因此可以說(shuō)，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，對(duì)某一地塊而言，其相鄰?fù)恋?、周圍土地或更遠(yuǎn)的土地上的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或土地附屬物建設(shè)產(chǎn)生的功能會(huì)輻射到該地塊，從而提高這塊土地的利用能力和經(jīng)濟(jì)效益，提高其級(jí)差地租的水平，進(jìn)而引起土地的增值。

3.市場(chǎng)供求關(guān)系變化引起土地增值

農(nóng)用地轉(zhuǎn)非以前，對(duì)農(nóng)用地的需求主要是來(lái)自對(duì)其生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品的需求，而當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品收獲以后，便與土地失去了天然的聯(lián)系，在實(shí)物形態(tài)上發(fā)生了分離。而作為建設(shè)用地，對(duì)它的需求也是一種引致需求，是為了獲得在土地上投資發(fā)展的權(quán)利，也并非土地本身，但是相對(duì)農(nóng)用地來(lái)說(shuō)，這類需求要直接許多。近幾年來(lái)，由于住房分配制度改革和居民收入水平提高，房地產(chǎn)市場(chǎng)能量被不斷釋放，城市房地產(chǎn)開發(fā)大量興起，對(duì)建設(shè)用地的需求不斷增加，使得土地價(jià)格上漲。城市建設(shè)用地的需求己經(jīng)達(dá)到了一個(gè)比較高的水平，所以一旦非農(nóng)化完成，原來(lái)的農(nóng)地作為建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)，原農(nóng)地的需求被建設(shè)用地的需求所替代，土地的價(jià)格也隨之上漲幾倍、幾十倍。

二、農(nóng)地非農(nóng)化的現(xiàn)狀

1.農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織被排除在增值收益分配之外

農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織獲得的是按照被征收土地的原用途所給予的補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)脑瓌t是保證被征地者的生活水平不因土地被征用而下降。但是按照國(guó)家土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)——土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍，以及被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?？梢钥闯鲛r(nóng)民和農(nóng)村集體組織是被排除在農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配之外的。目前的補(bǔ)償實(shí)際上只體現(xiàn)了對(duì)土地資源屬性的補(bǔ)償，實(shí)際上農(nóng)用土地一旦轉(zhuǎn)成建設(shè)用地以后，其價(jià)格就會(huì)很快上漲，依現(xiàn)行補(bǔ)償方式，農(nóng)民是拿不到上漲的那部分土地價(jià)格的。征用時(shí)以農(nóng)地年產(chǎn)值確定價(jià)格，出讓時(shí)按照土地建設(shè)用途確定價(jià)格，使地方政府擁有巨大的牟利空間，這對(duì)農(nóng)民是不公平的。

2.地方政府從土地出讓金中獲取大部分增值收益

土地使用權(quán)出讓金是土地批租時(shí)一次性收取的費(fèi)用，即為土地有效年限的使用價(jià)格。政府從土地出讓金中所獲得的增值收益，應(yīng)為土地出讓純收益，即扣除了土地征用中的各種補(bǔ)償費(fèi)、政府規(guī)費(fèi)和政府投入土地的前期開發(fā)費(fèi)用后的余額。從數(shù)量上看，土地出讓金的規(guī)模在日益擴(kuò)大。土地供應(yīng)的壟斷，使政府能夠在土地收購(gòu)、整理、管理等成本的基礎(chǔ)上，加上穩(wěn)定的利潤(rùn)對(duì)外轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，使土地經(jīng)營(yíng)成為穩(wěn)賺不賠的生意。而將農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途方面的壟斷，則使政府能夠穩(wěn)獲由于工業(yè)化和城市化發(fā)展而產(chǎn)生的土地價(jià)值增值。

3.城市土地使用者低價(jià)購(gòu)買土地使用權(quán)，分享增值收益

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)成分多樣性，投資主體多元化，越來(lái)越多的其他經(jīng)濟(jì)成分的投資主體投身于房地產(chǎn)開發(fā)中，他們要獲得開發(fā)的土地，就需要在土地出讓市場(chǎng)上從政府手中購(gòu)得土地使用權(quán)。具體來(lái)看，主要有房地產(chǎn)開發(fā)商和其他土地使用者。通過土地開發(fā)或修建建筑物所獲得的利潤(rùn)，也包括土地增值收益。此外，城市土地使用者的投資，往往能夠享受到政府招商引資的優(yōu)惠政策，因?yàn)橹醒胝疄榱松鐣?huì)總效益的不斷提高，他要求地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，并以此作為考核地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的重要指標(biāo)。因此，一些本該屬于土地出讓金的一部分增值收益卻成為了用地者的超額利潤(rùn)，使他們無(wú)償?shù)卣加辛宿r(nóng)地非農(nóng)化的增值收益。

三、土地增值收益分配的建議與對(duì)策

1.征地環(huán)節(jié)

征地環(huán)節(jié)需要解決的主要問題是失地農(nóng)民的問題。大量失地農(nóng)民的產(chǎn)生是城市化的必然現(xiàn)象，問題的關(guān)鍵是如何幫助失地農(nóng)民解決面臨的問題，消除他們的后顧之憂，改革措施應(yīng)該主要體現(xiàn)在征地補(bǔ)償和安置等方面。

首先，農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的收益分配主要體現(xiàn)為征地補(bǔ)償，關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的改革，特別是產(chǎn)值的測(cè)算方法問題，國(guó)家相關(guān)部門一直都在進(jìn)行有益的嘗試，要保證依法足額和及時(shí)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，以統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)，同時(shí)綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民生活水平、被征地農(nóng)民社會(huì)保障需要等其他條件，確定補(bǔ)償倍數(shù)，計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)用。

其次，改革要以人為本，除了要保證失地農(nóng)民的現(xiàn)有的生活水平以外，更要考慮他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，必須對(duì)失地農(nóng)民今后的社會(huì)保障和就業(yè)作出合理的安排。失地農(nóng)民的社會(huì)保障主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障等項(xiàng)目。在農(nóng)村社保目前尚未立法，且社保制度建設(shè)基本是空白的情況下，應(yīng)當(dāng)盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，可以通過國(guó)家、集體、個(gè)人及征地單位四方主體共同籌措資金，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接。并要完善失地農(nóng)民再就業(yè)機(jī)制。農(nóng)民不能充分就業(yè)，這是影響我國(guó)農(nóng)村穩(wěn)定的一個(gè)隱患?？梢哉f(shuō)，促進(jìn)征地農(nóng)民就業(yè)是順利推進(jìn)城市化和工業(yè)化進(jìn)程，保持社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵。因此，應(yīng)該進(jìn)一步提出若干促進(jìn)征地農(nóng)民就業(yè)的政策措施。

2.供地環(huán)節(jié)

在供地環(huán)節(jié)，政府通過出讓或者劃撥的方式將經(jīng)過一定開發(fā)的土地的使用權(quán)讓渡給城市土地使用者，政府和開發(fā)商通過土地出讓金、稅收和利潤(rùn)等形式參與了農(nóng)地非農(nóng)化增值收益的分配，針對(duì)前一章所分析的現(xiàn)分配制度所存在的一些問題，筆者提出以下改革建議。

(1)完善土地使用權(quán)的出讓方式，保證增值收益不被流失，同時(shí)兼顧社會(huì)效益的發(fā)揮

供地環(huán)節(jié)本身是一個(gè)土地使用權(quán)交易的過程，完善的市場(chǎng)體制是公平交易的基礎(chǔ)，完善的市場(chǎng)法規(guī)是確保農(nóng)地非農(nóng)化增值收益不被流失的保證。土地使用權(quán)的出讓，要嚴(yán)格實(shí)行“招拍掛”制度，對(duì)于大規(guī)模、成片開發(fā)，特別是要優(yōu)化土地布局的土地，特別是政府重點(diǎn)工程、經(jīng)濟(jì)適用房等項(xiàng)目，更適用招標(biāo)的方式，且不應(yīng)該一味地以“價(jià)高者得”為原則，應(yīng)采用綜合的評(píng)標(biāo)機(jī)制，成立由房屋管理部門、規(guī)劃部門、土地行政主管部門等有關(guān)部門聯(lián)合成立的專家評(píng)標(biāo)小組，由各部門專家對(duì)競(jìng)標(biāo)單位進(jìn)行綜合評(píng)標(biāo)確定中標(biāo)者。這樣做，充分體現(xiàn)土地資源的價(jià)值，同時(shí)也使地方的建設(shè)資金得到保障。對(duì)市級(jí)政府而言，通過提高土地出讓“招拍掛”的比例，也能在土地收益分配比例有所下降的情況下實(shí)現(xiàn)土地收益的實(shí)際增加，而且對(duì)提高土地集約度利用效率也有促進(jìn)作用。

(2)從稅費(fèi)上調(diào)節(jié)增值收益

土地稅收被認(rèn)為是迄今為止最有效和最重要的收取土地增值收益的手段之一，土地征用中的稅費(fèi)是政府部門向土地的供需雙方收取的土地收益，這也是政府調(diào)控土地非農(nóng)化配置的重要經(jīng)濟(jì)手段。完善土地稅費(fèi)體系，進(jìn)一步強(qiáng)化其政策功能，促進(jìn)土地政策全局性、戰(zhàn)略性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。首先，在加強(qiáng)耕地占用稅征收管理的同時(shí)，調(diào)整耕地占用稅稅額和稅率，提高耕地占用稅征收標(biāo)準(zhǔn)，將稅額標(biāo)準(zhǔn)與耕地保護(hù)級(jí)別相掛鉤，對(duì)占用基本農(nóng)田的要特別提高征稅稅額。其次，根據(jù)地區(qū)差異、農(nóng)用地等級(jí)和保護(hù)級(jí)別，制定和完善全國(guó)性的耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，制定和完善有關(guān)耕地開墾費(fèi)使用、轉(zhuǎn)移、管理和監(jiān)督的具體辦法，使其在調(diào)節(jié)耕地占補(bǔ)平衡方面發(fā)揮應(yīng)有的政策功能。再次，嚴(yán)格新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的征收管理，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批環(huán)節(jié)直接從縣、市地方政府土地出讓收益中先行收繳。

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