關(guān)于我國公共危機(jī)管理的回顧與思考

摘要：我國公共危機(jī)管理從20世紀(jì)90年代初至今，經(jīng)歷了從無到有，不斷完善的過程。本文圍繞危機(jī)意識、機(jī)構(gòu)設(shè)置、預(yù)警機(jī)制、信息溝通、法制建設(shè)和管理結(jié)構(gòu)六方面，回顧了我國公共危機(jī)管理的主要?dú)v程和取得的成就，分析六個(gè)方面存在的問題，并提出相應(yīng)的改革建議。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)管理;回顧;問題;建議

20世紀(jì)末，我國開始現(xiàn)代政治學(xué)研究，其中包括對政治危機(jī)的研究。我國有關(guān)公共危機(jī)管理的研究是從20世紀(jì)90年代初起步，對該領(lǐng)域最初的研究也始于政治尤其是國際政治方面的研究，如臺海問題、東突問題等。2000年左右，我國公共危機(jī)管理研究的重心逐漸從國際危機(jī)轉(zhuǎn)向國內(nèi)危機(jī)，包括從SARS疫情到近年接連不斷的特大自然災(zāi)害、食品衛(wèi)生安全問題、群體性集體事件等。盡管由于中國公共危機(jī)管理理論研究起步晚，在接連不斷的突發(fā)性、復(fù)合型危機(jī)面前顯得經(jīng)驗(yàn)不足，一些理論上的困境與實(shí)踐中的難題一時(shí)難以解決，但恩格斯曾經(jīng)說過，“一個(gè)聰明的民族，從災(zāi)難中學(xué)到的東西會比平時(shí)多得多”，這也是我們研究公共危機(jī)管理的意義所在。

我國的公共危機(jī)管理主要內(nèi)容大致可以分為危機(jī)意識、機(jī)構(gòu)設(shè)置、預(yù)警機(jī)制、信息溝通、法制建設(shè)和管理結(jié)構(gòu)六方面，我將圍繞這六個(gè)方面回顧改革開放以來我國公共危機(jī)管理的主要?dú)v程和取得的成就，分析上述六個(gè)方面存在的問題，并提出相應(yīng)的改革建議。

一、危機(jī)意識

危機(jī)意識是危機(jī)預(yù)防的起點(diǎn)。過去由于種種原因，我們一直不能把“危機(jī)”與社會主義國家聯(lián)到一起，甚至不敢直面現(xiàn)實(shí)生活中各種潛在的和顯現(xiàn)的社會危機(jī)，常常用“假語言”談?wù)撜鎸?shí)的危機(jī)問題，導(dǎo)致我國從政府到社會、從群體到個(gè)人，嚴(yán)重缺乏危機(jī)和危機(jī)管理意識。改革開放以來，我國基本上保持著和平穩(wěn)定的發(fā)展勢頭，各級政府部門將主要精力集中于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視了危機(jī)意識的培養(yǎng)，缺乏敏銳的危機(jī)判斷能力。2003年SARS疫情出現(xiàn)后，“公共危機(jī)”成為政府的重要管理對象。我國逐漸以責(zé)任政府為價(jià)值取向，并通過制度安排保證了政府某些責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，且加強(qiáng)了對危機(jī)的重視。目前，政府和政府人員已經(jīng)對潛在和已暴露的公共危機(jī)普遍具備了基本的警覺性和應(yīng)變力。

但由于深受傳統(tǒng)行政文化的影響，我國政府責(zé)任意識及危機(jī)意識仍然不夠，導(dǎo)致某些管理環(huán)節(jié)責(zé)任缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。這就需要繼續(xù)深入開展政府人員危機(jī)管理培訓(xùn)和全民危機(jī)管理意識教育，從而增強(qiáng)全社會特別是政府人的危機(jī)管理意識和技能。

二、機(jī)構(gòu)設(shè)置

改革開放至今，我國逐步建立起五大類公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，包括：預(yù)防和處置自然災(zāi)害的管理機(jī)構(gòu)，如抗震救災(zāi)指揮部、防汛指揮部；預(yù)防和處置災(zāi)難事故的管理機(jī)構(gòu)，如防火總指揮部、淮河流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組；預(yù)防和處置公共衛(wèi)生突發(fā)公共事件的管理機(jī)構(gòu)，如政府衛(wèi)生行政部門、全國突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮部；預(yù)防和處置社會危機(jī)的管理機(jī)構(gòu)，如國家公安部；預(yù)防和處置經(jīng)濟(jì)危機(jī)的管理機(jī)構(gòu)，如中國人民銀行、國務(wù)院銀行監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。

回顧我國政府近年來應(yīng)對幾次特大突發(fā)公共事件的經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)每當(dāng)突發(fā)公共危機(jī)發(fā)生并造成一定的災(zāi)難后，國家最高決策機(jī)關(guān)就根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定緊急宣布成立一個(gè)臨時(shí)性的指揮部。該指揮部在中央國家機(jī)關(guān)層面一般由國務(wù)院有關(guān)部門和軍隊(duì)有關(guān)部門組成，國務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮；在地方國家機(jī)關(guān)層面則由省、自治區(qū)和直轄市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮。指揮部根據(jù)國家法律法規(guī)或政策的授權(quán)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和處置突發(fā)公共事件。待突發(fā)公共事件處置完畢，就撤銷解散，相關(guān)人員各自回歸原單位?？梢?，我國尚未建立全國性的公共危機(jī)管理的常設(shè)管理機(jī)構(gòu)，全國性的公共機(jī)應(yīng)急系統(tǒng)也尚未形成。這種臨時(shí)成立的管理機(jī)構(gòu)暴露了以下不足。

1.不利于突發(fā)公共事件應(yīng)急處理的經(jīng)驗(yàn)積累。

2.人治色彩、實(shí)用主義取向濃厚，規(guī)則意識淡薄，導(dǎo)致管理成本增加且矛盾繁雜。

3.容易產(chǎn)生法律責(zé)任的承擔(dān)主體缺位問題，無法嚴(yán)格實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)制。

因此，當(dāng)務(wù)之急是設(shè)立綜合協(xié)調(diào)的中央和地方各級公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。綜合協(xié)調(diào)的管理機(jī)構(gòu)的重要功能在于突破傳統(tǒng)管理機(jī)構(gòu)分散和分割的局限性，同時(shí)整合不同職能部門的專業(yè)優(yōu)勢。并且，這些管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是常設(shè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)分別設(shè)有相應(yīng)的辦公室，既承擔(dān)公共危機(jī)預(yù)防和預(yù)警階段的職權(quán)與職責(zé)，也承擔(dān)公共危機(jī)處理階段的職權(quán)與職責(zé)。

三、預(yù)警機(jī)制

戴維·奧斯本指出，政府管理的目的是“花少量的錢預(yù)防，而不是花大量的錢治療”。危機(jī)管理的首要環(huán)節(jié)為危機(jī)的預(yù)測，建立預(yù)警機(jī)制的根本目的就在于通過完善的預(yù)警體系使危機(jī)的損失降到最低。

在全國應(yīng)急預(yù)案框架體系逐步建立的同時(shí)，我們必須看到一些問題。公共部門對應(yīng)急預(yù)案的理解和認(rèn)識不到位， 預(yù)案質(zhì)量不高；國內(nèi)預(yù)警機(jī)制的建立和運(yùn)作缺乏情報(bào)學(xué)基礎(chǔ)，缺乏系統(tǒng)性、可操作性和協(xié)調(diào)性；在應(yīng)急預(yù)案評價(jià)過程中難免不存在隨機(jī)性、專家主觀上的偏好和認(rèn)識上的模糊性等問題。

要解決這些問題，首先要提高各地政府和各部門制訂的相關(guān)應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量，不僅要在原則層面加以規(guī)定的，更要在實(shí)施層面加以具體化。其次，在跨地區(qū)、跨部門的大范圍危機(jī)的預(yù)警上要制定特別專項(xiàng)的、具體的應(yīng)急方案，堅(jiān)持公共危機(jī)管理的基本原理，避免各自為政現(xiàn)象，把應(yīng)急預(yù)案從政府報(bào)告帶入市民的現(xiàn)實(shí)生活中去，將效應(yīng)發(fā)揮到最大化。另外，要繼續(xù)深入對社會公共事件應(yīng)急預(yù)案綜合評價(jià)方面的研究，運(yùn)用更科學(xué)的能歸納專家評價(jià)意見的方法，并盡可能有效地消除評價(jià)中隨機(jī)偏差和系統(tǒng)偏差的評價(jià)方法來提高綜合評價(jià)精度。

四、信息溝通

我國公共危機(jī)管理的信息溝通狀況以2003年SARS事件為轉(zhuǎn)折點(diǎn)。事件之前，為了有效控制危機(jī)信息的傳播范圍和影響力度，政府常采取“內(nèi)緊外松”、“內(nèi)外有別”的媒體政策。如1989年1月，國務(wù)院、中宣部發(fā)出《關(guān)于改進(jìn)突發(fā)事件報(bào)道工作的通知》，規(guī)定發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)，要請示國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，一般由中央新聞單位報(bào)道，必要時(shí)由新華社統(tǒng)一發(fā)布。SARS爆發(fā)前期，政府消極地壓住了信息，結(jié)果是在社會中造成了不必要的恐慌，也給我國的國際形象帶來了巨大的負(fù)面影響。經(jīng)過不斷調(diào)整，特別是2008年“5·12”汶川大地震期間，政府以新聞發(fā)言人制度為主的一整套及時(shí)信息公開措施逐步成熟并發(fā)揮了積極作用，真正做到了取信于民，成功地消除恐慌和凝聚人心，維護(hù)了社會秩序的穩(wěn)定，同時(shí)也挽回了我國政府的國際聲譽(yù)，樹立了負(fù)責(zé)任的政府形象。

面對諸多現(xiàn)實(shí)危機(jī)，政府積極做了許多危機(jī)管理工作，取得了一定的成績，在很大程度上保護(hù)了人民的利益，促進(jìn)了社會的發(fā)展。但是，我國政府在危機(jī)信息溝通上仍然存在著一些不足之處，例如：政府內(nèi)部信息流動不暢；對外信息公開程度低、傳播渠道狹窄；信息傳播制度不完善等。

要強(qiáng)化公共危機(jī)管理中的信息溝通，除了應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息溝通，提高政府公信力，建立有效的信息傳播系統(tǒng)，做好危機(jī)發(fā)生時(shí)的溝通外，還要正確處理政府媒體關(guān)系，完善媒體策略。特別應(yīng)當(dāng)從制度上保障政府的信息溝通略，建立和完善新聞發(fā)布制度。政府可以定期以口頭或書面公告的形式，向新聞界和公眾提供官方正式認(rèn)可的權(quán)威信息，從而在公眾面前以一個(gè)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、負(fù)責(zé)的形象出現(xiàn)，避免信息傳播失真、失控， 有效理順政府的公共關(guān)系。

五、法制建設(shè)

改革開放來，我國相繼頒布了《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》、《中華人民共和國戒嚴(yán)法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等公共危機(jī)相關(guān)法律制度，公共危機(jī)管理法律體系建設(shè)迅速且成果顯著。

盡管我國有獨(dú)立的危機(jī)管理法律法規(guī)，但由于缺乏統(tǒng)一的危機(jī)應(yīng)對規(guī)范，職能職責(zé)不清，建設(shè)不標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)案不完備，對危機(jī)的響應(yīng)緩慢、管理脫節(jié)等問題一直存在，亟待解決。

建立完善的公共危機(jī)管理制度，應(yīng)當(dāng)在憲法中更明確地規(guī)定緊急狀態(tài)制度，確立應(yīng)急機(jī)制的憲法基礎(chǔ)，為危機(jī)法制建設(shè)提供憲法保障；其次，應(yīng)迅速補(bǔ)充相關(guān)空白領(lǐng)域的應(yīng)急法律，賦予相關(guān)危機(jī)事件管理部門以必要的緊急處置權(quán)力，保證應(yīng)急處理效果;再次，要對現(xiàn)行的危機(jī)管理法律規(guī)范進(jìn)行清理。對相互矛盾的法律進(jìn)行修改，對概念模糊的進(jìn)行法律解釋，廢止不適時(shí)的法律規(guī)定，減少部門法之間的沖突，破除部門法的局限性，建立統(tǒng)一的法律規(guī)范體系。當(dāng)然，在司法過程中還應(yīng)完善應(yīng)急程序，明確規(guī)定應(yīng)急措施的適用范圍、程序、原則，以及建立約束機(jī)制、救濟(jì)機(jī)制等。

六、管理結(jié)構(gòu)

改革開放至今，基于全能政府的理念，我國公共危機(jī)管理體系于政府行政管理系統(tǒng)之中不斷構(gòu)建和完善。這種一元性的危機(jī)管理結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)的是政府及其相關(guān)部門對抗擊公共危機(jī)進(jìn)行全面的安排，各類社會組織、經(jīng)濟(jì)組織、公眾以及輿論成為政府動員和安排的對象，從而使得抗擊公共危機(jī)實(shí)際上完全變成了政府的內(nèi)部事務(wù)。

然而實(shí)踐證明不存在全能的政府，國外公共危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)和公共危機(jī)管理的發(fā)展趨勢表明，政府在公共危機(jī)管理中作用的同時(shí)， 必須最大可能地調(diào)動社會資源，努力拓寬社會參與渠道，形成以政府為核心，專家、公眾、媒體、社團(tuán)以及國際社會緊密聯(lián)系的多元反應(yīng)結(jié)構(gòu)。政府和非政府組織、企業(yè)、家庭、公民個(gè)人共同參與公共危機(jī)管理，通過協(xié)商對話、相互合作等方式建立伙伴關(guān)系來共同治理公共危機(jī)，構(gòu)建社會整體的公共危機(jī)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)，有效地預(yù)防、處理和消弭公共危機(jī)，最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)協(xié)同治理。社會生活中表現(xiàn)為“信任、互惠規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)”等特征的社會資本的狀況決定了公民社會的精神面貌，從而也最終決定了協(xié)同治理能否順利實(shí)現(xiàn)。而觀照轉(zhuǎn)型期中國現(xiàn)實(shí)可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前中國社會資本總體上呈現(xiàn)出“多元并存、分布不均、發(fā)育不良”的狀況，這一狀況顯然不利于公共危機(jī)協(xié)同治理在中國的實(shí)現(xiàn)。因此，就當(dāng)前中國來說，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)協(xié)同治理，大力培育和發(fā)展社會資本，特別是培育和發(fā)展公共危機(jī)治理方面的社會資本，需要提高政府行為透明度，營造信任氛圍；強(qiáng)化培育公民的現(xiàn)代公民意識和公共精神；精心培育和發(fā)展非政府公共組織；關(guān)注弱勢群體， 營造更多的社會共同利益；健全公共危機(jī)治理相關(guān)法律及制度。

總而言之，我國改革開放的過程是實(shí)現(xiàn)中國特色社會主義現(xiàn)代化的過程，是一個(gè)包括經(jīng)濟(jì)生活、政治生活和文化生活在內(nèi)的整體性社會變遷過程。同時(shí)，根據(jù)世界發(fā)展進(jìn)程的規(guī)律，當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)的人均GDP處于1000—3000美元的發(fā)展階段，往往是經(jīng)濟(jì)容易失調(diào)、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要調(diào)整重建的關(guān)鍵時(shí)期，也是危機(jī)頻發(fā)的時(shí)期。處于這樣一個(gè)特殊發(fā)展階段，我國公共危機(jī)管理任重而道遠(yuǎn)。

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