政府供給、農(nóng)民需求、優(yōu)先序與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

內(nèi)容提要：以浙江省寧波市鄞州區(qū)為個案，在該區(qū)的政府供給和財政支出基礎(chǔ)上，分析該區(qū)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。通過比較基本公共服務(wù)的財政支出結(jié)構(gòu)與農(nóng)民需求偏好，探尋出反映農(nóng)民需求、符合財政支出政策的基本公共服務(wù)供給優(yōu)先序，以推進基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化進程。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；財政支出結(jié)構(gòu)；政府供給；優(yōu)先序；城鄉(xiāng)均等化

中圖分類號：F127文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-4161(2009)01-0146-06

1.引言

1.1 研究意義

在2008年中央一號文件的“五、逐步提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平”中指出“推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。必須加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平”，這是繼2006年強調(diào)政府提供公共服務(wù)作為新農(nóng)村建設(shè)的體制保障后，明確分類對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的要求進行詳細闡述。2008年的中央一號文件對義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、社會保障、扶貧開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施以及人居環(huán)境等基本公共服務(wù)的農(nóng)村供給進行具體說明。

以2007年為例，2007年全國財政支出除了優(yōu)先支持新農(nóng)村建設(shè)外，還將重點支持科教文衛(wèi)、社會保障、資源節(jié)約、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護等。這里體現(xiàn)了兩個特征，一方面財政支出偏向公共服務(wù)，以民生為重，體現(xiàn)公平；另一方面財政支出偏向農(nóng)村，以實現(xiàn)公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化。盡管國家新增的財政支出很大比例用于體現(xiàn)公平的公共服務(wù)，且主要用于農(nóng)村公共服務(wù)的提供，但是國家的財力在相當(dāng)長的時間內(nèi)都是十分有限的，如何保證這些財政支出既體現(xiàn)公平，又能實現(xiàn)有效率地體現(xiàn)公平，這是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究的一個現(xiàn)實問題。因此，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的財政支出結(jié)構(gòu)，即政府的供給結(jié)構(gòu)，以及城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的農(nóng)民需求偏好結(jié)合分析，以高效率地實現(xiàn)公平，是目前城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究領(lǐng)域中的一個現(xiàn)實問題，既有一定的理論價值，也能為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)提供合理、有效、公平的政策建議。

1.2 研究現(xiàn)狀

基本公共服務(wù)均等化，正如學(xué)者們所論述的包括了區(qū)域均等、城鄉(xiāng)均等、群體均等以及居民均等這些領(lǐng)域。大量的學(xué)者論述了區(qū)域間的基本公共服務(wù)均等化問題，包括區(qū)域基本公共服務(wù)差距（王靜，2006；安體富，2007；陳頌東，2008），區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)途徑（王靜，2006；安體富，2007；陳頌東，2008）。區(qū)域基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是一個問題在不同主體之間的體現(xiàn)，也是不同發(fā)展階段基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容。作為公共服務(wù)均等化中級階段重要內(nèi)容的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題也逐漸受到重視。首先要正確理解城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的真正內(nèi)涵，避免“自上而下”的政府強制供給、消除絕對平均的“一刀切”、重視制度安排、實現(xiàn)多元化供給主體等（王和平，2007）。鑒于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)嚴(yán)重失衡的現(xiàn)狀，應(yīng)通過打破二元公共服務(wù)結(jié)構(gòu)、調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)、科學(xué)劃分各級政府的財權(quán)和事權(quán)以及完善縣鄉(xiāng)財政管理體制等政策，消除城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)失衡帶來的不利影響（王翠芳，2007）。小城鎮(zhèn)建設(shè)因其可通過增加農(nóng)民收入、集聚農(nóng)村人口、成為提供農(nóng)村公共服務(wù)的中心等，可成為實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的有效途徑（陳繼寧，2007）。

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)，說到底需要農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。目前對于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，眾多學(xué)者不但已經(jīng)認識到了供給總量嚴(yán)重不足的問題（馬曉河、方松海，2005）；還認識到了供給的質(zhì)量問題（趙宇、姜海臣；2007）；同時也認識到公共產(chǎn)品供給的區(qū)域差距及同一區(qū)域內(nèi)呈現(xiàn)出來的結(jié)構(gòu)性失衡等問題（陳志楣、劉瀾楠，2008）。對于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給數(shù)量不足、質(zhì)量低下以及區(qū)域差距和結(jié)構(gòu)失衡等一系列問題，可建立合理的籌資機制（張林秀等，2005）；建立由農(nóng)民、服務(wù)提供者和政府三角互動關(guān)系所構(gòu)成的用以提供農(nóng)村公共服務(wù)的基本制度框架（何精華等，2006）；要按照農(nóng)戶對農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求來決定供給（孔祥智等，2006；劉義強，2006），還考慮到了農(nóng)戶的支付意愿（李強，2006）。對于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，學(xué)者們不僅注意到了供給總量有限、結(jié)構(gòu)失衡等現(xiàn)狀，也提出從籌資、供給以及需求等角度來解決問題，同時也考慮從農(nóng)戶視角研究了農(nóng)民對公共產(chǎn)品需求的優(yōu)先序問題（孫志亮，2006；廖清成，2006；方銀水，2008）。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化一般問題的研究，為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)提供基礎(chǔ)的思路，而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給優(yōu)先序，對具有公共產(chǎn)品屬性的基本公共服務(wù)有相當(dāng)?shù)慕梃b意義。

1.3 研究內(nèi)容

在有限的財政支出下，現(xiàn)行基本服務(wù)主體的供給結(jié)構(gòu)是一定的，而這供給結(jié)構(gòu)不一定符合農(nóng)民的現(xiàn)實需求，因此，按財政支出結(jié)構(gòu)與農(nóng)民需求偏好對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)需求進行比較，可以分析出城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進程中的供給優(yōu)先序?；竟卜?wù)作為公共產(chǎn)品，主要由政府為主體供給（這里不考慮自愿供給和市場供給），也同樣遵循供求均衡的一般原理，供給應(yīng)該以需求為導(dǎo)向，因此，基本公共服務(wù)的財政供給結(jié)構(gòu)也應(yīng)該以農(nóng)民需求偏好為導(dǎo)向；這樣，才能有效地使基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化，更好地體現(xiàn)公平。因此，通過比較基本公共服務(wù)的財政支出結(jié)構(gòu)與農(nóng)民需求偏好，分析現(xiàn)行基本公共服務(wù)供給與需求之間的差距；在此基礎(chǔ)上，希冀探尋出能正確反映農(nóng)民需求、符合財政支出政策的基本公共服務(wù)供給優(yōu)先序，以更好更快地實現(xiàn)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化。

2.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的政府供給

本文選擇浙江省寧波市鄞州區(qū)為個案，對鄞州區(qū)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政府供給結(jié)構(gòu)進行說明并分析原因。鄞州區(qū)東西北三面緊依寧波中心城區(qū)，是2002年2月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，撤銷鄞縣設(shè)立的寧波市轄區(qū)。全區(qū)總面積1.381平方公里，下轄18個鎮(zhèn)鄉(xiāng)、4個街道，人口77.8萬，是個比較典型的農(nóng)村人口相對集中的城區(qū)。近年來，特別是撤縣設(shè)區(qū)以來，鄞州區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展成績顯著。2002年至2006年，地區(qū)生產(chǎn)總值從201億元增長到421億元，翻了一番多，財政一般預(yù)算收入從27億元增長到75億元，增長了1.8倍。綜合實力躍居全國各縣(市、區(qū))第十一、浙江第三、寧波第一位。2006年，全區(qū)經(jīng)濟社會繼續(xù)快速發(fā)展，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值421億元，增長15.9%；完成財政一般預(yù)算收入75億元，增長25.7%。

2.1 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的政府供給結(jié)構(gòu)——以鄞州區(qū)為例

對鄞州區(qū)2006年和2007年有統(tǒng)計數(shù)據(jù)有據(jù)的最近兩年的財政支出進行分析（表1），可總結(jié)出以下情況。

第一，2007年鄞州區(qū)基本公共服務(wù)的財政支出結(jié)構(gòu)顯示，全區(qū)全年基本公共服務(wù)財政支出總額為52.51億元，其中，一般公共服務(wù)位居第一，教育第三。由于鄞州區(qū)于2006年開始免除義務(wù)教育階段的全部學(xué)費，作為鄞州區(qū)在全市、全省、全國率先的創(chuàng)舉，與其他地方相比，鄞州區(qū)的免費義務(wù)教育不僅實施得更早，而且實施得更徹底。學(xué)生免除的費用除了雜費外，還包括課本費、作業(yè)本費和信息費。為此，基本公共服務(wù)中教育所占的財政支出比重比較大，位列第二。鄞州區(qū)還于2008年9月1日起率先把教育免費的范圍擴大到了普高教育階段，全區(qū)實施12年免費教育，免除的費用主要為普通高中的學(xué)費。城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)位居第三，農(nóng)林水事務(wù)位居第四，這與農(nóng)民的生產(chǎn)生活關(guān)系密切。社會保障和就業(yè)位列第六，鄞州區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村居民實施

了基本養(yǎng)老保險，養(yǎng)老保險基金由個人、村鄉(xiāng)財政及區(qū)財政支出，這項基本公共服務(wù)解決了被征地農(nóng)民的養(yǎng)老基本生活保障。國防與環(huán)境保護的財政支出比重相對較小，位次也較后。

第二，2007年與2006年進行比較，可以發(fā)現(xiàn)，科教與文化在財政支出中的位次從2006年的第九上升到了2007年的第四，增速十分明顯；而社會保障與就業(yè)從2006年的六下降到了2007年的第九，這與鄞州區(qū)的基本養(yǎng)老保險工作于2006年基本完成相關(guān)。而關(guān)系到民生基本需求的除了教育、社會保障與就業(yè)外，還有一個就是醫(yī)療衛(wèi)生，這項基本公共服務(wù)在這兩年內(nèi)呈現(xiàn)出了穩(wěn)步上升的勢頭，從2006年的第八位上升到了2007年的第七位，財政支出總額增加了9.913萬元。同時，國防與環(huán)境保護的財政支出也由2006年的1.90億元增加到了2007年的3.25億元，增加的絕對額為1.35億元，在財政支出結(jié)構(gòu)中的位次也由2006年的第十上升到2007年的第八，增幅明顯，這與環(huán)境保護以及國防安全等被日益重視有關(guān)。

2.2 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)政府供給結(jié)構(gòu)的影響因素

第一，地方的經(jīng)濟增長和財政實力支持了基本公共服務(wù)。鄞州區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值與財政收入不但總量大，而且歷年增速快（表2），為基本公共服務(wù)的供給提供了強有力的財政保障。以2007年為例，2007年全年財政總收入130.54億元，比2006年的79.04億元增加了5.50億元，增幅達到了65.16%。這樣，政府有財力提供義務(wù)教育、12年教育免費，以及全區(qū)范圍內(nèi)的基本養(yǎng)老保險和大病醫(yī)療保險等關(guān)系到民生的基本公共服務(wù)。

第二，適宜的基本公共服務(wù)提供模式。政府對于提供基本公共服務(wù)的模式有兩種，一是依據(jù)自身的服務(wù)能力，量力而出來提供公共服務(wù)；二是依據(jù)公共需求的大小，來調(diào)節(jié)自身的財政收入、支出結(jié)構(gòu)及轉(zhuǎn)移支付，從而為每個公民提供均等的公共服務(wù)。顯然，鄞州區(qū)的基本公共服務(wù)供給模式是兩者的有機結(jié)合，在充分考慮公眾的需求情況下，結(jié)合自身的財政實力，提供了相對有效的基本公共服務(wù)，是需求導(dǎo)向與供給導(dǎo)向相結(jié)合的基本公共服務(wù)供給模式。

第三，政府供給基本公共服務(wù)的相對偏好。不同的政府對基本公共服務(wù)支出的偏好因各種因素而不同，以政績考評機制對政府供給偏好的影響來看，因與農(nóng)林水事務(wù)相關(guān)的項目建設(shè)周期短，建后對當(dāng)?shù)睾彤?dāng)期的經(jīng)濟增長有明顯的刺激和帶動作用，同時，外部性相對不太明顯，收益較集中，政績?nèi)菀罪@現(xiàn)，農(nóng)民的感受也比較直接。所以，農(nóng)林水事務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施以及交通運輸方面的建設(shè)受到人們的普遍重視，在財政支出中所占的比重一直不算低。浙江省政府日前決定實施基本公共服務(wù)均等化行動計劃，并將其實施情況納入政府部門年度目標(biāo)責(zé)任制考核，納入市縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評體系。

3.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的農(nóng)戶需求偏好

在已有研究的基礎(chǔ)上，我們認為還有一些問題值得深入探討，譬如，農(nóng)民對農(nóng)村公共品的真實需求及其對供給的滿意情況怎樣？農(nóng)村公共品的政府供給與農(nóng)民需求之間的吻合程度如何？如何根據(jù)為農(nóng)民的需求創(chuàng)造合理有效的表達機制？以及如何根據(jù)政府供給與農(nóng)民需求，設(shè)計出符合財政能力的基本公共產(chǎn)品供給的優(yōu)先序？

3.1 樣本概況

本研究設(shè)計了三套以農(nóng)戶為調(diào)查對象的調(diào)查問卷，2008年6～7月，課題組成員對浙江省寧波市鄞州區(qū)9個鎮(zhèn)（或者是街道）的53個村民委員會，每個村選取5戶農(nóng)戶共265戶農(nóng)戶進行了入戶調(diào)查。調(diào)查樣本的分布（表3）。

從收入水平看，2007年，被調(diào)查戶的人均純收入10.849元（高于全國4.140元的水平）；其中有85.4％的家庭有來自非農(nóng)業(yè)的收入，還有67.6%的家庭有財產(chǎn)性收入（主要包括土地征用補償，以及其他財產(chǎn)性收入）；從年齡分布上來看，30～50歲的調(diào)查對象占64.54％；從文化程度上看，93.42％的調(diào)查對象具有初中及以上文化程度，對調(diào)查所涉及的問題能夠有較好的理解。以上各種不同角度分類匯總的情況表明，本次調(diào)查所選取的對象具有較好的代表性，因此本次調(diào)查的結(jié)果具有較高的可靠性。

3.2 基本公共產(chǎn)品的農(nóng)民需求偏好分析

農(nóng)民對基本公共產(chǎn)品的需求是供給決策的依據(jù)。調(diào)查問卷將基本公共產(chǎn)品分為了義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基

資料來源：調(diào)查整理。礎(chǔ)設(shè)施、科教文化、環(huán)境保護、農(nóng)村金融、公共安全及其他共計9項，通過分類統(tǒng)計，對各項基本公共服務(wù)的選項排序以確定農(nóng)民需求偏好。排序的方法是賦予各位次升序分值，以各順序被選頻次乘以其相應(yīng)分值，按累加總分從小到大排列。

從（表4）可以看出，農(nóng)民在生活中對基本公共產(chǎn)品的需求偏好次序依次為：義務(wù)教育＞醫(yī)療衛(wèi)生＞社會保障＞基礎(chǔ)設(shè)施＞科教文化＞環(huán)境保護＞農(nóng)村金融＞公共安全＞其他；農(nóng)民對義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障的需求最強烈，位居前三；基礎(chǔ)設(shè)施由于關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，緊隨其后，位居第四；科教文化日益成為衡量農(nóng)民生活質(zhì)量的重要指標(biāo)之一，因此，排名也位居第五；由于國家政策對環(huán)境保護宣傳的加強，以及農(nóng)民對居住環(huán)境污染的認識，環(huán)境保護也位居農(nóng)民需求第六；農(nóng)村金融關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)和生活的一定條件，因此位居第七；相對來說，盡管公共安全從需求層次理論上來說屬于安全層次的需求，但由于這里的公共安全主要是指國防建設(shè)等，因此，農(nóng)民對這部分的認識和需求相對較弱，位居第八；最后就是除上述八項以外的其他基本公共服務(wù)。

3.3 農(nóng)民對基本公共產(chǎn)品供給的滿意度分析

調(diào)查問卷對關(guān)系農(nóng)民生活、生產(chǎn)等事宜的上述九項基本公共服務(wù)評價進行了設(shè)計，以考察農(nóng)民對現(xiàn)有基本公共服務(wù)的滿意程度。調(diào)查顯示，農(nóng)村基本公共服務(wù)供需存在一定的矛盾，農(nóng)民對現(xiàn)有的基本公共服務(wù)的評價不是太滿意。由于鄞州區(qū)在全國最早實行義務(wù)教育免費，以及在2008年9月1日開始實行12年教育免費，因此，目前農(nóng)民對義務(wù)教育的滿意度比較高，位居第一，平均滿意程度為29.54%，累計滿意程度為88.63%。相對來說，醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障影響關(guān)系農(nóng)民生活的基本公共服務(wù)，農(nóng)民的滿意程度相對較低，平均滿意程度分別為18.92%和13.86%，累計滿意程度分別為56.76%和41.57%。農(nóng)村金融和公共安全屬于第三梯隊，平均滿意程度分別為16.12%和14.46%，累計滿意程度分別為48.36%和43.38%?？平涛幕铜h(huán)境保護的滿意程度最低，平均滿意程度分別為6.95%和4.72%，累計滿意程度分別為20.86%和14.15%。

（表5）的統(tǒng)計結(jié)果表明，不同收入水平的農(nóng)戶對現(xiàn)有農(nóng)村基本公共產(chǎn)品的滿意度普遍較低，低收入農(nóng)戶的不滿意率明顯高于其他兩種收入水平的農(nóng)戶，這與他們的生活條件相對較差，作為低收入群體更需要政府的關(guān)注。高收入農(nóng)戶的不滿意率為35.6%，中等收入農(nóng)戶的不滿意率為36.8%，低收入農(nóng)戶的不滿意率為49.4%。

4.農(nóng)村基本公共產(chǎn)品供給的優(yōu)先序

4.1 基于需求的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給優(yōu)先序

通過基本公共產(chǎn)品的政府供給結(jié)構(gòu)、農(nóng)民需求偏好以及農(nóng)民對基本公共服務(wù)滿意程度的綜合考察，對農(nóng)村基本公共服務(wù)進行分類，并設(shè)計出現(xiàn)階段農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給優(yōu)先序（圖1）。

第一類，農(nóng)民需求強烈，政府供給充分，農(nóng)民滿意度較高，供給優(yōu)先序第一。主要有義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障。這類基本公共服務(wù)都是農(nóng)民生活最基本的需要，政府加大此類公共品的供給切實符合了當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，因此能得到農(nóng)民的大力擁護。但需要指出的是，農(nóng)民對此類公共品供給的滿意度更多帶有低層次性、相對性的特征，是對公共品供給“量”上的滿意而非“質(zhì)”上的滿意。即盡管這些公共品供給在解決農(nóng)民子女教育問題、自身的醫(yī)療問題以及養(yǎng)老、最低生活保障、現(xiàn)就業(yè)等問題上取得了一定成果，但仍有不容忽視的問題。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，盡管新型農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)揮一定的積極作用，但鄉(xiāng)村衛(wèi)生院設(shè)備不足、人員業(yè)務(wù)水平不高、合作醫(yī)療籌資標(biāo)準(zhǔn)偏低、基本用藥目錄補償范圍窄、報銷率偏低、保障水平不高等問題依然是困擾新型農(nóng)村合作醫(yī)療進一步發(fā)展的障礙；又如，“兩免一補”的義務(wù)教育使得農(nóng)民負擔(dān)減輕，農(nóng)民切實得到實惠，但農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的保障制度、財政支持教育的長效機制仍不健全。

第二類，農(nóng)民需求中等，政府供給中等，農(nóng)民滿意度中等，供給優(yōu)先序第二。主要是基礎(chǔ)設(shè)施、科教文化和環(huán)境保護。當(dāng)前政府通過大力投資興建基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)民滿意度比較高，但后期基礎(chǔ)設(shè)施的維護還尚未建立起一套有效的制度安排，需求政府加大供給。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)民的公共品需求層次有提高跡象，在水、電、路等基本需求得到滿足之后，農(nóng)民對更高層次的公共品顯現(xiàn)出旺盛的需求，這也與馬斯洛的需求層次理論相吻合。針對農(nóng)業(yè)科技信息服務(wù)存在的問題，應(yīng)建立政府主導(dǎo)公益性服務(wù)，市場主導(dǎo)經(jīng)營性服務(wù)的農(nóng)村科技服務(wù)體系運行新機制。

第三類，農(nóng)民需求不強，政府供給較少，農(nóng)民滿意度中等，供給優(yōu)先第三。主要有農(nóng)村金融、公共安全和其他基本公共服務(wù)。在強化政策性金融支持新農(nóng)村建設(shè)的同時，引入多種層次、多種所有制的新型農(nóng)村金融組織，同時規(guī)范和引導(dǎo)民間金融健康發(fā)展這些農(nóng)村公共品供給與農(nóng)民的真實需求存在一定的脫節(jié)，政府在沒能深入了解農(nóng)民的真實需求的情況下提供此類公共品，不僅增加了政府的成本，而且還不能得到農(nóng)民的較高評價。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這類公共品即使提供給農(nóng)民，由于不能符合農(nóng)民的真實需求從而出現(xiàn)了利用率不高、資源浪費的現(xiàn)象。因此，應(yīng)立足實際，建立農(nóng)民對公共服務(wù)需求的順暢表達渠道，逐步實現(xiàn)農(nóng)村公共品供求之間的銜接。

同時，調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對基本公共服務(wù)的需求與政府對農(nóng)村基本公共服務(wù)的提供之間還是存在脫節(jié)現(xiàn)象，有些政府供給力度大，但農(nóng)民需求不大，滿意度也不高的基本公共服務(wù)，這種就需要健全農(nóng)民需求的表達機制，以保證政府供給能最大程度地滿足農(nóng)民的需求。

4.2 農(nóng)民需求偏好的表達機制

為了改變“自上而下”決策機制出現(xiàn)的供需脫節(jié)現(xiàn)象，需要建立按需供給的“需求導(dǎo)向型”基本公共服務(wù)的提供模式，即建立“自下而上”的供給決策程序，改變我國農(nóng)村公共服務(wù)供給中的“供非所需”的現(xiàn)象，保證農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的有效性、科學(xué)性和真實性。這關(guān)鍵在于建立合理的農(nóng)民需求表達機制。需求表達機制的主要任務(wù)是，讓農(nóng)民對基本公共服務(wù)的真實需求通過合理的渠道反映出來。在經(jīng)典的公共產(chǎn)品理論中，這一問題通常稱為“偏好表露”（Preference-revealing），西方經(jīng)典作家通常設(shè)計各種民主的“投票模型”，以“公共選擇”的方式將農(nóng)民對公共服務(wù)的需求偏好轉(zhuǎn)化為公共需求，從而成為公共服務(wù)供給的真實和有效的需求基礎(chǔ)。西文較有代表性的是林達爾均衡模型和蒂布特模型，但這些模型與中國現(xiàn)階段的社會和經(jīng)濟發(fā)展情況不相符合，只能提供一定的借鑒。我國的農(nóng)村公共服務(wù)的提供模式還是應(yīng)該考慮“村民自治”加“一事一議”。

“村民自治”的含義包括四個方面：民主選舉，即直選；民主決策，即通過村民會議決策重大事項，通過村民代表會議研究日常工作；民主管理，通過制訂村民自治章程或村規(guī)民約，建章立制實現(xiàn)規(guī)范化管理；民主監(jiān)督，即實行村務(wù)、財務(wù)公開，民主評議干部，建立重大事項匯報制度。“村民自治”作為個人對基本公共服務(wù)的偏好匯總成為為農(nóng)村集體的公共偏好。“一事一議”作為新形勢下農(nóng)村公共事務(wù)決策的替代形式，成為將農(nóng)民個人的需求偏好匯總成公共偏好的可能實現(xiàn)形式。因此，“村民自治”作為我國農(nóng)村范圍內(nèi)農(nóng)民需求表達機制的法律依據(jù)，“一事一議”作為其具體實現(xiàn)形式，兩者的有機結(jié)合是農(nóng)民需求偏好有效的表達機制。

5.結(jié)論

第一，通過對鄞州區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的政府供給和財政支出進行分析，可以看出，盡管還是存在政府的供給偏好，包括政績考評機制等因素，但由于該地區(qū)良好的財政能力，該區(qū)能避免一般地區(qū)容易出現(xiàn)的以基礎(chǔ)設(shè)施等易見政績的基本公共服務(wù)為主要供給對象，不但保證了這類基本公共服務(wù)的供給，還有力地提供了義務(wù)教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等這些直接關(guān)系到民生，而相對收效周期長、收效不明顯等基本公共服務(wù)，同時，還對關(guān)系到公眾更高層次需求的國防、環(huán)境保護等基本公共服務(wù)項目也越來越重視，投入越來越多。

第二，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的政府供給模式和財政支出結(jié)構(gòu)，必須相應(yīng)的保障機制。首先應(yīng)該保證經(jīng)濟發(fā)展快速健康，這樣才有足夠的財政能力來提供基本公共服務(wù)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。其次應(yīng)建立適宜的基本公共服務(wù)供給模式，且與當(dāng)?shù)氐呢斦杖搿⒄墓┙o偏好以及公眾的需求實際結(jié)合起來，避免短視和短期行為。最后建立有利于實施城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政績考評體系，避免政府供給中的不利偏好，積極發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)地位。

第三，通過對鄞州區(qū)農(nóng)民對基本公共服務(wù)的需求及滿意程度的調(diào)查統(tǒng)計，設(shè)計出能反映農(nóng)民需求的基本公共服務(wù)的供給優(yōu)先序。需要說明的是，首先，根據(jù)農(nóng)民需求設(shè)計的供給優(yōu)先序，應(yīng)結(jié)合各地的具體情況，不一定適合于所有地區(qū)；其次，供給優(yōu)先序應(yīng)結(jié)合政府的財政實力，必須是在財力允許范圍內(nèi)，實現(xiàn)供給的最優(yōu)；同時，政府也需要努力創(chuàng)造更強的供給能力。最后，農(nóng)民的需求表達機制是供給優(yōu)先序有效與否的重要一環(huán)，應(yīng)考慮將中國的“村民自治”和“一事一議”，與西方經(jīng)典的表達機制模型結(jié)合，以設(shè)計出適應(yīng)中國國情的農(nóng)民需求表達機制。

第四，按財政支出結(jié)構(gòu)與農(nóng)民需求偏好對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)需求進行比較，可以分析出城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進程中的供給優(yōu)先序。在有限的財政支出下，由政府為供給主體的基本公共服務(wù)（這里不考慮自愿供給和市場供給），應(yīng)同樣遵循供求均衡的以需求為導(dǎo)向原則，以有效地實現(xiàn)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化，更好地體現(xiàn)公平。因此，設(shè)計出來的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給優(yōu)先序，應(yīng)該是既反映農(nóng)民需求、又符合財政支出政策，以更好更快地實現(xiàn)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化。

基金項目：本文系浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃常規(guī)性課題08CGYD052YBB、寧波市軟科學(xué)研究計劃項目2008A10009和寧波市發(fā)展研究重點課題F08-15的階段性成果。

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［作者簡介］俞雅乖（1976—），女，浙江寧波人，寧波大學(xué)商學(xué)院副教授，四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士研究生。研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理。

［收稿日期］2008-10-26

（責(zé)任編輯：梅文）