當(dāng)前我國政府審計質(zhì)量控制中存在的問題及對策與保證

甘肅省審計廳法制處

內(nèi)容提要：審計質(zhì)量是審計工作水平的綜合反映和集中體現(xiàn)。近年來，各級審計機關(guān)在提高審計質(zhì)量方面做了大量工作，審計質(zhì)量狀況有了很大程度的改善，但也存在一些問題，構(gòu)建完善的審計質(zhì)量控制體系，是實現(xiàn)審計最高目標(biāo)的實現(xiàn)及審計機關(guān)未來發(fā)展的方向。

關(guān)鍵詞：審計質(zhì)量；管理；控制

中圖分類號：F239.220文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-4161(2009)01-0132-07

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的完善和民主法制建設(shè)的深入，審計監(jiān)督的職能作用更加強化，社會公眾對政府審計的期望越來越高，審計在服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮的作用日益明顯。這些都對審計質(zhì)量提出了更高的要求。審計質(zhì)量是審計工作水平的綜合反映和集中體現(xiàn)，是審計工作的生命。國家審計署在2003年至2007年“五年規(guī)劃”中，將“提高審計成果質(zhì)量”作為“實現(xiàn)審計工作法制化、規(guī)范化、科學(xué)化”的首要任務(wù)。

1.當(dāng)前審計質(zhì)量存在的問題及原因分析

審計質(zhì)量包括審計計劃、審計準(zhǔn)備、審計方案、審計實施、審計報告、審計決定、結(jié)論落實等一系列環(huán)節(jié)的工作效果及達到審計目的的程度。近年來，各級審計機關(guān)在提高審計質(zhì)量方面做了大量工作，審計質(zhì)量狀況有了很大程度的改善，但也存在一些問題。審計成果的質(zhì)量和水平不高是當(dāng)前影響審計監(jiān)督作用發(fā)揮的關(guān)鍵。但由于我國的審計工作起步較晚，質(zhì)量控制體系還不夠完善，審計行為不規(guī)范，審計質(zhì)量難以得到全面保證，存在一定的風(fēng)險隱患。

1.1 當(dāng)前審計質(zhì)量方面存在的主要問題

1.1.1 審計計劃不夠科學(xué)，審計目標(biāo)不夠明確。工作計劃帶有一定的盲目性、隨意性，部分審計目標(biāo)未能實現(xiàn)或未能完全實現(xiàn)，特別是基層審計機關(guān)人員少，任務(wù)重，審計項目主要來源于黨委政府交辦和組織人事部門委托，工作難以做到有計劃有安排，更談不上計劃的科學(xué)性、針對性。

1.1.2 審計準(zhǔn)備不夠充分，缺乏深入的調(diào)查研究。制定的審計方案脫離實際，操作指導(dǎo)性不強，審計重點不突出；審計實施中不能按照質(zhì)量控制辦法的要求，要么不做方案，要么方案中沒有目標(biāo)、步驟、重點內(nèi)容及審計組成員分工；有的審計方案內(nèi)容籠統(tǒng)固定化，沒有根據(jù)審計對象的實際進行編制；有的審計方案沒有履行相應(yīng)審批程序；有的沒有對審計對象的相關(guān)風(fēng)險因素進行深入分析，對重要性水平的確定沒有過程及依據(jù)，審計目標(biāo)的描述過于簡單籠統(tǒng)。

1.1.3 審計程序不嚴(yán)格。有的項目資料交接清單無審計對象簽字；送達回證沒有審計機關(guān)蓋章；審計通知書沒有在實施前3天送達；普遍存在審計工作底稿不充分，有的缺少定性和處理處罰的法規(guī)依據(jù)；收集的取證材料未經(jīng)被審對象簽字、蓋章等。審計報告會議記錄內(nèi)容過于簡單，小組審計報告中反映的問題在審計機關(guān)報告中沒有反映，而審計報告審定會議記錄中未作相應(yīng)記錄；個別項目中，對被審計單位或個人罰款,符合審計聽證條件的,未履行審計聽證告知程序等。

1.1.4 復(fù)核制度不落實。一些審計機關(guān)只重視審計結(jié)果，輕視審計過程的控制，審計復(fù)核制度流于形式。有的只有一級或兩級復(fù)核；有的復(fù)核出的問題沒有及時得到改正；有的從形式上履行了三級復(fù)核程序，但未簽署意見，對復(fù)核的程序和內(nèi)容也沒有記錄，各級復(fù)核機構(gòu)和人員缺乏明確的責(zé)任分工，個別項目中，部門復(fù)核表中無復(fù)核意見。

1.1.5 審計實施不夠徹底。重大問題沒有查深查透，審計定性不夠準(zhǔn)確，審計取證缺乏嚴(yán)格規(guī)范，隨意性比較大。在內(nèi)控測評、抽樣審計、分析性復(fù)核、計算機輔助審計等審計方法中缺少一種或幾種。有的審計人員大量復(fù)印與審計事項無關(guān)的原始證據(jù)資料，有的出現(xiàn)審計證據(jù)不支持審計結(jié)論或二者不一致的情況；個別審計項目，對于重要事項取得的審計證據(jù)不充分，不足以對審計結(jié)論形成有力的支持。落實審計決定回執(zhí)中未附相關(guān)落實情況證明材料。有的審計項目對審計日記要求較低，審計日記要素不完整，內(nèi)容過于簡單，沒能完整地反映實際實施的全過程。有的甚至沒有建立審計日記制度。

1.1.6 審計綜合分析不夠透徹。審計意見缺乏針對性、可行性，審計報告的質(zhì)量和水平不高；審計信息不能完全滿足公眾的需求。無審計實施依據(jù)，無被審計對象會計責(zé)任界定和資料真實性、完整性承諾。個別項目對問題的定性處理還存在引用法規(guī)不準(zhǔn)確、不完整或不引用的問題。

1.1.7 審計決定落實不夠到位。一方面被審計對象對審計發(fā)現(xiàn)的問題沒有采取有效措施予以整改落實，不能很好地采納審計提出的建議和意見；另一方面有關(guān)部門、單位不能正確及時運用審計結(jié)果加大責(zé)任追究力度，影響審計結(jié)果運用效果。

1.2 原因分析

分析審計質(zhì)量管理控制中存在問題的原因，主要有以下幾個方面：

1.2.1 審計執(zhí)法環(huán)境影響。我國《憲法》規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計機關(guān)。地方各級審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責(zé)?！庇纱丝梢?，我國的審計體制實行審計機關(guān)直接受本級人民政府行政首長領(lǐng)導(dǎo)、審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)。在實際工作中，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制對地方審計機關(guān)的工作造成了諸多不利影響。個別地方政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心因?qū)徲嫿衣兜膯栴}過多而需承擔(dān)責(zé)任或影響政績，行政干預(yù)審計機關(guān)依法揭露和處理問題。特別是當(dāng)審計查出問題涉及上下級政府利益關(guān)系時，往往從本地區(qū)利益出發(fā)，隱瞞事實真相，或避重就輕、輕描淡寫。這無疑影響了審計的獨立性，審計質(zhì)量難以達到預(yù)期效果。

1.2.2 法律法規(guī)對審計質(zhì)量的影響。改革開放以來，我國的立法工作取得了突飛猛進的發(fā)展，各項法律制度已經(jīng)日趨完善。但隨著社會主義市場經(jīng)濟進程的加快，法律的修訂、完善相對滯后，有些重要的法律、行政條例遲遲不能頒布，如《審計法》2006年2月修訂，其實施條例的修訂歷時2年多時間還未定稿；還有相當(dāng)一部分已出臺的法律尚不完整，或隨形勢的發(fā)展亟待修訂。各部門出臺的法規(guī)不統(tǒng)一，一種違規(guī)問題依據(jù)不同法規(guī)可有不同的處理結(jié)果。有些問題的定性、處理及評價缺乏依據(jù)，有些依據(jù)模糊不清，有些依據(jù)有多種且相互矛盾，有些問題的定性、評價是憑借政策而不是具體的法律法規(guī)條文。這種狀況導(dǎo)致了審計評價、審計定性、審計處理處罰在一定程度的隨意性，直接影響了審計質(zhì)量。

1.2.3 社會法制水平影響審計質(zhì)量。審計涉及全社會不同的利益主體的利益，必然會觸及一些組織和個人的利益，在某些地方、某些部門和單位有法不依現(xiàn)象也很嚴(yán)重。為了部門利益、單位利益、地區(qū)利益、本級利益，甚至個人和小團體利益，肆意違反法律，破壞財政經(jīng)濟秩序。在這種環(huán)境下審計部門也不可能不受影響，少數(shù)審計機關(guān)及審計人員執(zhí)法不嚴(yán)，處理處罰隨意性很大；執(zhí)法監(jiān)督不嚴(yán)，對其他行政執(zhí)法部門執(zhí)法違法現(xiàn)象常做淡化處理，特別是涉及政府行為時，更是漠然處之。

1.2.4 審計隊伍素質(zhì)影響審計質(zhì)量。（1）審計人員質(zhì)量風(fēng)險意識不強。近年來，隨著審計監(jiān)督領(lǐng)域的不斷拓展，審計覆蓋面越來越大，審計項目越來越多，完成審計任務(wù)的壓力越來越大。由于人員少，任務(wù)重，部分審計人員包括部分審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)疲于奔命，忙于應(yīng)付，無暇顧及審計風(fēng)險。主要表現(xiàn)為審前準(zhǔn)備工作不充分，對被審計單位基本情況了解太少，尤其是對其所處的經(jīng)濟環(huán)境、業(yè)務(wù)流程、關(guān)聯(lián)交易及其內(nèi)控制度等未作審前調(diào)查；忽略了制定審計方案時的前置工作。一些審計人員審計責(zé)任感不強，在審計中瞻前顧后，患得患失，淡化自己的職責(zé)，只求完成任務(wù)，不顧審計質(zhì)量，造成實施的審計項目多，打造的審計精品少，影響了審計質(zhì)量；有的審計人員急功近利的思想比較突出，片面追求查處大案要案，忽視了全面審計，以真實性為基礎(chǔ)、摸清家底的問題沒有解決好，留下了風(fēng)險隱患，有的僅依據(jù)被審計單位的會計報表和年度工作總結(jié)，不去被審計單位就完成了審計報告。（2）審計人員業(yè)務(wù)知識不全面。一些審計人員對被審計單位舞弊行為看不出、拿不準(zhǔn)、識不破；少數(shù)審計人員對與被審計單位相關(guān)的法律法規(guī)掌握不全面，知其一，不知其二，對相關(guān)的行業(yè)規(guī)章及其政策規(guī)定平時不注重收集和學(xué)習(xí)，對審計發(fā)現(xiàn)的疑點難以做到有效判斷；有的審計人員審計方法運用不當(dāng)或方法單一，抓不住審計重點，泛泛而審，顧此失彼。（3）審計人員知識結(jié)構(gòu)、思維方式單一?，F(xiàn)有人員中大多都具備一般的會計、審計專業(yè)知識，但缺乏宏觀經(jīng)濟、工程、法律和電子數(shù)據(jù)處理等多方面的知識，具有一定綜合分析能力的復(fù)合型人才比較少，知識結(jié)構(gòu)比較單一；有些審計人員滿足于低層次查賬，目的就是處罰；有的比較習(xí)慣于單純的會計思維，多層次、多視角地透視問題不夠，綜合分析能力比較差，整體上應(yīng)對復(fù)雜審計工作局面的能力比較弱。

1.2.5 審計行為不規(guī)范影響審計質(zhì)量。（1）獨立性無保障。從審計機關(guān)內(nèi)部來看，審計人員準(zhǔn)入制度還未建立，一些不符合審計專業(yè)需要的人員進入審計機關(guān)，特別是在基層審計機關(guān)，審計人員與被審計對象有著千絲萬縷的關(guān)系，難以獨立開展工作。（2）評價體系不健全。雖然審計署制定了一些審計規(guī)范，但更細化的操作標(biāo)準(zhǔn)卻無章可循；復(fù)核審理往往只是程序的審查，即形式的審查，實質(zhì)性審查幾乎空白，一些有問題的審計報告成為審計機關(guān)作出審計決定的依據(jù)。（3）內(nèi)部監(jiān)督不力。針對審計人員在審計過程中的行為，審計機關(guān)雖然審前有公示和警示，審后有回訪，但審計人員執(zhí)行審計規(guī)范和審計紀(jì)律的真實狀況，審計機關(guān)難以掌握，要求被審計單位進行逆向監(jiān)督也難有實效，一些隱性的舞弊行為甚至還得到被審計單位的配合。（4）審計事項支配余地大。審計人員在被審計單位時，與派出的機關(guān)處于相對隔絕狀態(tài)。審什么，重點是什么，審的力度如何，大都由審計人員掌握。對問題的定性、處理、處罰可調(diào)控的余地較大，“人情審計”就在所難免。（5）問責(zé)制度缺失。審計的一個核心內(nèi)容就是責(zé)任，而作為審計主體的審計人員，目前要承擔(dān)的責(zé)任并不大。對審計責(zé)任事故、錯案難以明確界定，沒有建立一整套細致、可操作的責(zé)任追究制度，權(quán)力、利益與責(zé)任、風(fēng)險的不均等，會使少數(shù)審計人員“無所畏懼”，加劇了審計風(fēng)險。

1.2.6 審計成果利用不充分。一方面，在現(xiàn)實工作中存在一些審計項目開展得轟轟烈烈，而最終效果平平的問題，除了計劃不當(dāng)和工作不深入外，一個重要的原因就是對取得的審計結(jié)果分析不透和審計成果利用不夠，只揭露處理問題，不研究分析并提出解決辦法，問題得不到整改，建議沒有被采納，體現(xiàn)不出審計的價值，沒有實現(xiàn)審計的高層次。另外，當(dāng)前各級審計機關(guān)審計力量不足，加上明確界定經(jīng)濟責(zé)任的難度和工作量較大，直接影響經(jīng)濟責(zé)任審計成果運用，也影響到審計成果質(zhì)量。

3.實行審計質(zhì)量控制的對策

審計質(zhì)量管理和其他管理一樣,應(yīng)當(dāng)采用事先計劃、事中控制和事后檢查考核的方法,做到有計劃、有措施、有執(zhí)行、有檢查、有總結(jié)。審計質(zhì)量的全過程管理就是要抓好審計計劃、審計準(zhǔn)備、審計實施、審計終結(jié)等環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量。

3.1 搞好審計項目計劃階段控制，是審計質(zhì)量控制的前提

審計項目計劃階段的控制，是指在審計工作進行前對審計質(zhì)量控制的總體規(guī)劃，是整個審計質(zhì)量控制的起點和首要環(huán)節(jié)。年度審計項目計劃的編制要緊緊圍繞審計工作總體目標(biāo)，圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展的大局，黨和政府工作的中心，群眾關(guān)心的熱點問題，以“壓數(shù)量、保質(zhì)量、抓重點、出精品”為原則，達到立意高，選項準(zhǔn)，思路清，目的明，具有宏觀性、針對性和科學(xué)性。在審計項目計劃確定之后，應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注以下幾個方面的質(zhì)量控制：

3.1.1 突出專業(yè)性、選好審計組。執(zhí)行審計任務(wù)的人員必須具備與執(zhí)行審計任務(wù)相適應(yīng)的專業(yè)勝任能力，熟練掌握與審計事項有關(guān)的法律法規(guī)政策，熟悉審計的程序和方法;可以舉辦相關(guān)業(yè)務(wù)技能培訓(xùn), 使審計人員了解并掌握有關(guān)專業(yè)知識、熟悉被審計單位所在行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)新的問題，以便于開展審計工作;做好對審計組成員的合理分工。組成審計組時應(yīng)結(jié)合審計項目的性質(zhì)、計劃工作量、項目復(fù)雜程度和時間要求等，確定審計組的結(jié)構(gòu)和人數(shù)。審計分工應(yīng)考慮審計組人員結(jié)構(gòu)和審計人員自身情況，揚長避短，使每個審計人員都能最大程度地發(fā)揮自身的作用。

3.1.2 搞好審前調(diào)查，理清工作思路。審前調(diào)查是確定審計工作重點內(nèi)容和審計范圍、選擇審計方法和步驟、制定審計實施方案的前提和基礎(chǔ)。在審前調(diào)查中，審計人員除了要制定審前調(diào)查提綱，設(shè)計審前調(diào)查表格外，還要走訪被審計單位及其業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)單位、相關(guān)主管及監(jiān)管部門，搜集財務(wù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、電子數(shù)據(jù)和綜合資料；并對搜集的調(diào)查資料進行分析性復(fù)核，對被審計單位內(nèi)控制度進行初步測評，確定審計項目的重要性和審計風(fēng)險。要了解被審計單位的經(jīng)濟性質(zhì)、管理體制、機構(gòu)設(shè)置及財政財務(wù)隸屬關(guān)系等情況。在調(diào)查了解的基礎(chǔ)上，審計人員要運用職業(yè)判斷，對所掌握的內(nèi)容進行認真、細致的分析，找準(zhǔn)審計工作的重點。

3.2 重視審計項目準(zhǔn)備階段控制，是審計質(zhì)量控制的基礎(chǔ)

審計項目準(zhǔn)備階段的主要任務(wù)是編制審計實施方案。審計實施方案是審計質(zhì)量控制的“龍頭”。它是在審前調(diào)查的基礎(chǔ)上形成的第一個綜合性文檔，通過統(tǒng)籌計劃和安排，明確具體目標(biāo)、細化內(nèi)容、突出重點；實施方案是執(zhí)行審計和質(zhì)量檢查的標(biāo)準(zhǔn)，依照實施方案，可以明確審計人員審什么、怎么審、是什么，從而最大限度地減少審計人員的隨意性；審計實施方案是審計報告的基礎(chǔ)。審計報告中的審計評價嚴(yán)格要求審計組對所涉及的審計領(lǐng)域發(fā)表審計評價意見。因此，好的審計實施方案是審計質(zhì)量控制的靈魂，是審計組的“作戰(zhàn)計劃”，是審計人員現(xiàn)場作業(yè)的“路線圖”。在編制審計實施方案時，要對審前調(diào)查所取得的資料進行分析，關(guān)注資料間的異常變動，分析被審計單位財政收支、財務(wù)收支及有關(guān)的經(jīng)濟活動中可能存在的重要問題和線索，確定審計重點；收集了解與審計事項有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和其他文件資料，對曾經(jīng)審計過的單位，要查閱了解過去審計的情況，從促進加強管理、完善制度、提高效益出發(fā)，確定具體審計目標(biāo)。在分析被審計單位有關(guān)情況的基礎(chǔ)上，運用重要性和謹(jǐn)慎性原則，對審計風(fēng)險進行評估，緊緊圍繞審計目標(biāo)確定審計的范圍、內(nèi)容、步驟和方法。審計組在實施審計時，要對被審計單位相關(guān)內(nèi)部控制進行測試、分析和評價，進一步確定審計重點、步驟和方法，做到有的放矢，確保每一項審計都能在嚴(yán)肅財經(jīng)法紀(jì)，促進加強經(jīng)營管理和服務(wù)宏觀調(diào)控方面取得明顯成效。

3.3 強化審計項目實施階段控制，是審計質(zhì)量控制的核心

審計實施階段的質(zhì)量控制是對具體的審計過程的控制，是審計質(zhì)量控制的核心。

3.3.1 現(xiàn)場作業(yè)控制。審計人員要嚴(yán)格按照審計實施方案確定的具體審計事項，采取各種審計手段，收集書面、實物、視聽、電子數(shù)據(jù)、口頭、鑒定結(jié)論、勘驗筆錄等審計證據(jù)。收集的證據(jù)必須具備客觀性、相關(guān)性、充分性和合法性。如實際情況確需調(diào)整審計實施方案的，應(yīng)經(jīng)批準(zhǔn)審計實施方案的人員或?qū)徲嫊h批準(zhǔn)。

3.3.2 審計日記和審計工作底稿控制。審計組在審計實施過程中，應(yīng)當(dāng)真實、完整地逐日編寫審計日記。它反映了審計人員每日實施審計的全過程，是規(guī)范審計人員審計工作、劃分審計責(zé)任、提高審計質(zhì)量的直接手段。審計人員在審計過程中必須嚴(yán)格執(zhí)行審計程序，按照審計準(zhǔn)則的有關(guān)要求，獲取直接、有效、確鑿的審計證據(jù)，審計證據(jù)必須足以證明審計事項的真相、足以支持審計處理處罰決定，然后根據(jù)取得的審計證據(jù)對被審計單位違反國家規(guī)定的財政、財務(wù)收支行為以及對審計結(jié)論有重要影響的審計事項，編制觀點明確、條理清楚、格式規(guī)范、手續(xù)完備、有理有據(jù)的審計工作底稿；審計組長（或委托相關(guān)人員）復(fù)核審計工作底稿，責(zé)成審計人員及時糾正審計工作中存在的問題。

3.3.3 匯總、復(fù)核審計證據(jù)和審計工作底稿控制。在審計實施初步完成后，審計組要對審計證據(jù)和審計工作底稿進行認真的匯總、整理、復(fù)核，檢查審計實施方案規(guī)定的審計事項是否已經(jīng)實施審計；審計目標(biāo)是否實現(xiàn)；事實是否清楚；審計證據(jù)是否充分等，對不足部分作必要的補充。

3.3.4 審計組審計報告控制。審計組對審計事項實施審計后，應(yīng)當(dāng)提出審計報告。審計組的審計報告應(yīng)當(dāng)如實全面、原汁原味地反映審計人員發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)在審計組長審核后征求被審計單位的意見，審計組所在的部門要對審計實施方案確定的審計目標(biāo)的實現(xiàn)程度，審計事實的清晰性，審計證據(jù)的充分性，適用法律、法規(guī)、規(guī)章的正確性，評價、定性、處理、處罰和移送處理的恰當(dāng)性等進行復(fù)核，并提出書面意見。

3.4 優(yōu)化審計項目終結(jié)階段，是審計質(zhì)量控制的關(guān)鍵

審計終結(jié)階段的質(zhì)量控制即審計質(zhì)量的反饋控制，是審計質(zhì)量控制的重要環(huán)節(jié)。

3.4.1 審計機關(guān)審計報告控制。審計報告環(huán)節(jié)質(zhì)量控制，主要是抓好審計報告的起草、征求意見、審議、報出，審計案件線索的移送和審計情況專報的擬寫及報出環(huán)節(jié)的質(zhì)量。審計報告是審計監(jiān)督活動的“產(chǎn)品”，是實施審計后對審計項目作出審計結(jié)論的書面文件，是審計風(fēng)險的最終載體，要想提高審計項目的質(zhì)量，重視審計報告的撰寫是非常必要的。

在審計報告形成階段，審計項目管理者應(yīng)再次核對審計實施方案、審計日記和審計工作底稿三者的一致性，以避免重大問題的漏缺，及時采取補救措施，規(guī)避審計風(fēng)險。審計報告應(yīng)以審計工作底稿為基礎(chǔ)，以審計證據(jù)為依據(jù)，它的材料源于審計實施過程中所發(fā)生的每一次具體工作內(nèi)容。因此，在出具審計報告前應(yīng)認真完成對審計取證和審計底稿的復(fù)核工作，做到審計取證數(shù)據(jù)、事實及描述準(zhǔn)確，編制審計底稿的依據(jù)合理、對問題的定性準(zhǔn)確，且必須根據(jù)法律法規(guī)評價審計項目，評價要準(zhǔn)確適度，對于審計過程中未涉及的具體事項，以及標(biāo)準(zhǔn)不明確的事項不應(yīng)在報告中進行評價，審計報告措辭要嚴(yán)密，定性要準(zhǔn)確，處理意見要客觀公正、實事求是。對審計發(fā)現(xiàn)的問題，要認真分析研究并加工提煉，把微觀成果提升到宏觀層面，充分發(fā)揮審計工作在促進經(jīng)濟發(fā)展中的積極作用，有針對性地提出對策和建議，為黨政領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策提供依據(jù)。對事關(guān)改革和經(jīng)濟發(fā)展大局，拿得準(zhǔn)又能說明問題的審計情況，要隨時報告，切實提高報告的針對性和時效性。同時，要加強對審計報告表述方式的研究，報告既要用絕對數(shù)說明事實，還要注意用相對數(shù)表明問題的性質(zhì)和嚴(yán)重程度；既要原汁原味地反映審計情況，還要有理性分析和可行對策建議。

3.4.2 審計項目復(fù)核控制。審計復(fù)核作為審計項目質(zhì)量控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是審計機關(guān)實行審計質(zhì)量內(nèi)部控制的一項重要機制，也是提高審計質(zhì)量，防范審計風(fēng)險，確保審計機關(guān)依法審計的重要措施。6號令推行的復(fù)核制度是 “三級復(fù)核，二級把關(guān)”的復(fù)核機制，即審計組長、審計組所在部門、法制機構(gòu)三級復(fù)核，法制機構(gòu)負責(zé)人，審計業(yè)務(wù)會議二級把關(guān)的復(fù)核控制。要認真落實三級復(fù)核職責(zé)，規(guī)范復(fù)核程序，強化審計組長和業(yè)務(wù)部門負責(zé)人復(fù)核責(zé)任，加強審計組長對審計證據(jù)、事實的復(fù)核，業(yè)務(wù)部門負責(zé)人對審計定性、報告的復(fù)核。加強審計機關(guān)內(nèi)部專職復(fù)核工作，加大復(fù)核力度。未經(jīng)專（兼）職復(fù)核的審計項目，其審計業(yè)務(wù)文書不能簽發(fā)。同時要完善并堅持審計業(yè)務(wù)會議制度，對重大事項和重要問題的處理，應(yīng)當(dāng)經(jīng)審計業(yè)務(wù)會議集體研究決定，避免因少數(shù)人說了算而影響審計組、審計人員工作的積極性。

3.4.3 審計項目整改體系控制。重視審計項目后續(xù)工作，是完善審計質(zhì)量控制的延伸。任何項目結(jié)論、建議重在落實。提出的建議、處理處罰措施如果不落到實處，那么項目的所有程序、付出的勞動都是無意義的。完成審計報告提交，制發(fā)審計決定只是完成了審計任務(wù)的一半，審計跟蹤整改是一個完整審計項目的重要組成部分，是具體審計項目程序的繼續(xù)和深入，是決定審計成效高低、提升審計成果、發(fā)揮審計作用的最終體現(xiàn)。（1）是要完善審計項目考核管理，把審計整改落實情況納入審計考核范圍之內(nèi)。（2）是建立責(zé)任追究制度。對審計整改情況，要進行分析研究，分清責(zé)任。屬于審計機關(guān)內(nèi)部原因造成審計結(jié)論不能落實或落實不好的，要追究相關(guān)當(dāng)事人員的責(zé)任；對被審計單位原因造成的，則要求被審計單位限期落實，必要時借助行政、司法手段強制執(zhí)行。（3）是要分清層次，突出重點，對不同的審計項目采取不同的整改檢查方法，把書面反饋、現(xiàn)場督辦、審計回訪、審計結(jié)果公告、后續(xù)審計等多種手段有機結(jié)合起來，提高審計整改落實工作的質(zhì)量和效率。

3.5 抓好審計成果的利用，是提高審計質(zhì)量的途徑

審計成果質(zhì)量是審計工作的核心。目前，審計成果質(zhì)量不高，一個重要的原因就是對取得的審計成果分析和利用不夠，體現(xiàn)不出審計的價值。成果利用在很大程度上決定了一個項目的成敗優(yōu)劣。

3.5.1 抓好成果的綜合分析，提升審計成果的質(zhì)量和水平。綜合分析是指在查實問題后對其進行定性、定量分析，提出的問題是否符合客觀情況，是否抓住了事物的本質(zhì)，是否從體制、機制上和制定、修改、完善法規(guī)的高度上提出解決和預(yù)防問題的辦法。如果只揭露處理問題，不研究分析并提出解決辦法，就沒有實現(xiàn)審計的宏觀性和高層次。要從大量的數(shù)據(jù)資料中歸納出規(guī)律性的東西，而不被表面現(xiàn)象所迷惑，要通過去粗取精，去偽存真，反映出問題最核心的、最本質(zhì)的東西。一篇分析材料能否引起黨委、政府及有關(guān)部門的重視，關(guān)鍵在于反映問題的普遍性、傾向性和重要性。審計揭露和反映問題的最終目的是為了促進整改，更重要的是要促進完善制度和法規(guī)，堵塞漏洞，標(biāo)本兼治。審計建議，不能就事論事，只見樹木不見森林；建議要有針對性和可操作性，不能空談和泛泛而談。

3.5.2 抓好成果的利用，擴大審計成果的影響。目前，審計報告、審計信息一般只對上級報送，審計成果的利用率不高，大量的審計信息和成果被閑置，得不到有效利用；需要掌握審計情況的部門得不到這些信息，形成浪費和重復(fù)檢查。因此，在重點提高審計報告的質(zhì)量的同時，要向其他管理部門、監(jiān)督部門通報審計成果，促進監(jiān)督管理主體之間的信息共享，不僅可以有效避免重復(fù)監(jiān)督，更重要的是，這些部門根據(jù)審計信息，可以修改制定完善有關(guān)法規(guī)，能更好地利用審計成果，促進經(jīng)濟的規(guī)范。另外，創(chuàng)造條件逐步實行審計結(jié)果公告制度，大力引入社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，也是擴大審計影響、提高審計成果利用的有效途徑。

3.5.3 抓好成果的實現(xiàn)，發(fā)揮審計成果的作用。審計工作的最終目的是促進規(guī)范、正本清源。提高審計質(zhì)量，不僅在于審計查出了什么問題，提出了什么建議，還在于這些問題是不是得到了整改，建議是不是被采納。簡單地說，就是審計成果有沒有轉(zhuǎn)化為“效率”。實現(xiàn)審計成果的作用，應(yīng)關(guān)注三個方面：一是關(guān)注審計結(jié)論落實情況。審計不僅僅是做給別人看的，更重要的是守土有責(zé)，確實發(fā)揮審計的監(jiān)督作用，要堅持審計結(jié)論跟蹤檢查，實行結(jié)論落實反饋制度和審計回訪制度，督促結(jié)論落實，確保查出的問題得到整改，提出的合理化建議得到采納。二是關(guān)注移送案件的查辦情況。應(yīng)當(dāng)及時了解向紀(jì)檢、司法機關(guān)移交案件查辦落實，必要時還要派出人員協(xié)助紀(jì)檢、司法機關(guān)查辦。三是關(guān)注制度法規(guī)的修改完善情況。審計從體制、機制上提出解決問題的建議，促進制度法規(guī)的修改完善，比查處幾個問題意義更為深遠，但難度也更大，有必要重點予以關(guān)注。

3.6 加強審計項目檔案管理，是提高審計質(zhì)量的歷史要求

審計檔案是項目審計的主要載體，是審計業(yè)務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)的重要組成部分，是審計經(jīng)驗、業(yè)績、責(zé)任等的一個積累，是審計歷史的一個濃縮，它所保存的都是在審計過程中形成的各種文字、圖表、照片、聲像等等的歷史記錄，對今后的審計事業(yè)的發(fā)展具有借鑒意義，加強對審計檔案的質(zhì)量控制，也是把好審計項目質(zhì)量關(guān)的一個很重要環(huán)節(jié)。所以在檔案的建立、保管、查閱等方面都要形成質(zhì)量管理制度，以約束檔案的各項管理行為。

綜上所述,政府審計控制體系，是全員、全過程、全方位的控制，各個環(huán)節(jié)相互融通、相得益彰。審計質(zhì)量控制就是為提高審計質(zhì)量,堅持以人為本,以計劃、制度、標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序等的管理為基礎(chǔ),保證審計組織的工作效率和效果,對審計工作進行全員、全過程、全方位的組織、控制和監(jiān)督,以保證審計工作質(zhì)量和審計項目質(zhì)量的全面管理。

4.實行審計質(zhì)量管理和控制的保證

構(gòu)建完善的審計質(zhì)量控制體系，為實現(xiàn)審計最高目標(biāo)而持續(xù)進步，是審計機關(guān)未來發(fā)展的方向。抓好審計質(zhì)量控制體系建設(shè)，是審計機關(guān)落實科學(xué)發(fā)展觀措施之一。我們知道，提高審計質(zhì)量是一項系統(tǒng)工程，需要審計機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的工作理念，機關(guān)內(nèi)部各職能部門齊抓共管，有序協(xié)調(diào)，全體審計人員不懈努力，扎實工作等予以保證。當(dāng)前，除了嚴(yán)格落實審計質(zhì)量控制體系各環(huán)節(jié)措施要求外，還必須從以下幾個方面予以保證：

4.1 依法審計，客觀公正，堅持審計質(zhì)量控制的法律依據(jù)

“依法審計、客觀公正”是審計工作的基本原則，它包含三層含義：一是要依法開展審計工作，嚴(yán)格履行審計監(jiān)督職責(zé)；二是堅持每項審計都要摸清真實情況，充分揭露問題；三是堅持以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，實事求是地認定和處理問題。多年的審計實踐充分說明，“依法審計”是審計工作的最高原則，“客觀公正”是審計工作的最高標(biāo)準(zhǔn)，堅持“依法審計、客觀公正”的有機統(tǒng)一，是保證審計質(zhì)量的關(guān)鍵。

堅持“依法審計、客觀公正”，有兩層含義：一方面要堅持原則，敢于審計。講的是審計機關(guān)和審計人員要本著對國家負責(zé)，對人民負責(zé)，對法律負責(zé)的態(tài)度，敢于把影響國計民生、影響群眾利益的重大違法違紀(jì)問題揭露出來，并依法予以嚴(yán)肅處理。另一方面，要實事求是，善于審計。講的是審計機關(guān)和審計人員要善于將“依法審計”和“客觀公正”二者有機地結(jié)合起來，既要堅持從維護法律尊嚴(yán)的高度開展審計監(jiān)督，依法充分揭露違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪行為，又要按照“三個有利于”標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)發(fā)展觀要求，實事求是地看待和處理問題。當(dāng)前，在經(jīng)濟社會實現(xiàn)又好又快發(fā)展的背景下，審計客體和執(zhí)法環(huán)境發(fā)生著日新月異的變化，許多新情況、新問題不斷涌現(xiàn)，審計和其他相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)出現(xiàn)了一些不相適應(yīng)的地方，我們更應(yīng)當(dāng)學(xué)會善于審計，就是要把審計發(fā)現(xiàn)的問題，放在經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境下去考慮，放在促進被審計對象發(fā)展的層面上去研究，放在推動體制、機制和制度的建立、完善的角度去處理。在此基礎(chǔ)上，我們還要進一步加強和完善審計法律法規(guī)建設(shè)，為依法審計提供法律保障。作為審計法制工作機構(gòu)，要注意吸收和搜集廣大審計人員對法律法規(guī)建設(shè)的意見和建議，積極主動參與有關(guān)審計法律法規(guī)的起草、征求意見活動中，推動審計法律法規(guī)建設(shè)進程，努力使我們的審計工作做到有法可依。

4.2 以人為本，領(lǐng)導(dǎo)先行，創(chuàng)造審計質(zhì)量控制的環(huán)境基礎(chǔ)

審計質(zhì)量控制中最活躍、最積極的因素是人。因此，我們應(yīng)當(dāng)樹立人本觀念，堅持把提高人的素質(zhì)作為實現(xiàn)審計事業(yè)又好又快發(fā)展的永恒主題，努力建設(shè)一支政治堅定、作風(fēng)過硬、業(yè)務(wù)精通、紀(jì)律嚴(yán)明，適應(yīng)審計工作不斷發(fā)展變化需要的審計干部隊伍，這是提高審計質(zhì)量的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。加強審計質(zhì)量控制，必須加強審計隊伍建設(shè)。

4.2.1 進一步加強和改進思想政治工作。應(yīng)當(dāng)教育和引導(dǎo)廣大審計人員增強從事審計工作的事業(yè)心和責(zé)任感，大力倡導(dǎo)熱愛審計事業(yè)、忠于審計事業(yè)，始終“把審計當(dāng)事業(yè)來做，把審計當(dāng)學(xué)問來做”，從而保持開拓進取的精神狀態(tài)；自覺弘揚“清正廉潔、秉公執(zhí)法”的職業(yè)道德，始終保持審計的獨立性。如果在審計人員中發(fā)生由被審計單位報銷個人費用等不自律現(xiàn)象，那么審計質(zhì)量就無從談起，審計監(jiān)督的公正性就會遭到質(zhì)疑。

4.2.2 進一步改造我們的學(xué)習(xí)。加強經(jīng)濟理論、審計業(yè)務(wù)、政策法規(guī)培訓(xùn)，不斷提高干部隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)。加強宏觀經(jīng)濟、法律制度以及現(xiàn)代科技、計算機等相關(guān)知識的學(xué)習(xí)，開闊眼界、啟發(fā)思路，增強認識和把握問題的能力，倡導(dǎo)用辯證法的觀點去分析和解決工作中遇到的新情況、新問題，全力打造適應(yīng)新形勢需要的復(fù)合型審計人才。當(dāng)前，為了應(yīng)對金融危機，我國財政政策由穩(wěn)健轉(zhuǎn)向積極，貨幣政策由從緊轉(zhuǎn)向適度寬松，審計監(jiān)督從內(nèi)容到方式等，如何有效跟進，都是我們目前需要抓緊研究的課題。

4.2.3 進一步增強審計質(zhì)量是審計工作的生命線的意識。主要是提高審計人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行審計規(guī)范的自覺性，增強規(guī)避審計風(fēng)險的能力。法制處要進一步加強對審計準(zhǔn)則等規(guī)范的宣講和學(xué)習(xí)，強化審計人員的風(fēng)險意識和規(guī)范意識，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行審計準(zhǔn)則，防范審計風(fēng)險。

4.2.4 實行科學(xué)有效的審計目標(biāo)管理考核制度。形成有利于人才脫穎而出和充分發(fā)揮作用的有效機制，積極試行主審競爭上崗等制度，創(chuàng)造條件，逐步建立與審計職責(zé)和能力相適應(yīng)的干部考評制度，大力培養(yǎng)審計業(yè)務(wù)骨干，實現(xiàn)審計事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.2.5 審計質(zhì)量控制作為各級審計機關(guān)共同面臨的任務(wù)，同樣需要全體審計人員的共同參與。通過全員參與，可以使審計人員充分認識到自己在審計質(zhì)量控制中扮演的角色。審計人員既是審計項目的執(zhí)行者，又是審計質(zhì)量控制的管理者。從而最大程度地激發(fā)廣大審計人員的積極性和主動性。

4.2.6 重視審計質(zhì)量控制中領(lǐng)導(dǎo)者的作用。為了充分發(fā)揮審計監(jiān)督的職能作用，審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)認真研究制定審計質(zhì)量控制的方針、原則和目標(biāo)，并為加強審計質(zhì)量控制創(chuàng)造一個良好的工作環(huán)境。特別是擔(dān)任審計組長的領(lǐng)導(dǎo)干部，更應(yīng)該帶頭貫徹執(zhí)行與審計質(zhì)量控制有關(guān)的制度和標(biāo)準(zhǔn)，作為審計質(zhì)量的“第一責(zé)任人”，統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)審計質(zhì)量管理活動，履行好與審計質(zhì)量控制有關(guān)的指導(dǎo)、審批、審定職責(zé)，以確保審計項目質(zhì)量目標(biāo)的實現(xiàn)。

4.3 抓住關(guān)鍵，講求實效，突出審計質(zhì)量控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

審計質(zhì)量控制要善于抓住審計過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“全面審計、突出重點”是審計工作必須長期堅持的指導(dǎo)方針，也是提高審計質(zhì)量的根本要求。只有在把握全局的基礎(chǔ)上，抓住要害，突出重點，查深查透，才能事半功倍，增強審計質(zhì)量控制的實效。

4.3.1 把好審計項目計劃關(guān)。首先是抓好每年審計項目安排前的調(diào)研論證工作；其次是抓好審計方案有計劃、有重點、分步驟的落實工作。

4.3.2 把好依法審計關(guān)。核心在于確保做到堅持原則，敢于如實揭露和反映問題，敢于依法處理問題，保證國有資產(chǎn)和國家財政資金的安全、完整和有效使用。

4.3.3 把好審計報告關(guān)。報告立意要深，層次要高，分量要重，質(zhì)量要好，成果要大。

4.3.4 把好審計結(jié)果的跟蹤落實關(guān)。特別是對移交查處的重大案件線索，要與有關(guān)部門加強聯(lián)系，督促落實，跟蹤到底。

4.4 完善制度，嚴(yán)格管理，健全審計質(zhì)量控制規(guī)范體系

審計質(zhì)量控制的重點在于審計工作規(guī)范化，即能不能依法規(guī)范審計活動，不斷健全并落實各項有關(guān)制度和內(nèi)控措施。

4.4.1 要加強審計規(guī)范體系建設(shè)。重點加強審計準(zhǔn)則和審計質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)的制定和完善。審計署正在抓緊制訂、修訂有關(guān)審計準(zhǔn)則和操作指南，待征求意見稿下發(fā)后，我們應(yīng)當(dāng)積極參與，把自己對工作的思考和建議認真地提出來，使制定的審計準(zhǔn)則密切聯(lián)系實際情況，切實提高審計準(zhǔn)則的科學(xué)性和可操作性。

4.4.2 加強審計質(zhì)量控制制度建設(shè)。以審計責(zé)任追究為核心，建立和完善以審計復(fù)核、審計考核和審計責(zé)任追究為主體的審計質(zhì)量控制制度體系。

4.4.3 嚴(yán)格審計過程管理。主要是將審計準(zhǔn)則、審計質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)和制度落實到審計方案、審計證據(jù)、審計底稿、審計報告等審計的各個環(huán)節(jié)，把質(zhì)量管理的目標(biāo)和要求貫穿于審計工作全過程。

4.5 科學(xué)考評，明晰責(zé)任，強化審計質(zhì)量監(jiān)控應(yīng)對機制

運用多種方式積極開展審計質(zhì)量管理活動，對審計項目質(zhì)量進行科學(xué)考評，是審計質(zhì)量控制的重要方面，也是促進增強質(zhì)量意識，提高審計水平的有效途徑。

4.5.1 加大事前、事后控制力度。審計組和所在部門要重視搞好審前調(diào)查，編制好審計方案，為審計項目的高質(zhì)量創(chuàng)造好的前提。另一方面，要加強事后控制，重視開發(fā)利用審計項目成果，不斷提升審計成果質(zhì)量。

4.5.2 嚴(yán)格程序記錄。各類證明材料要真實、可靠，報告修改依據(jù)要準(zhǔn)確、充分，所有審計公文送達回證內(nèi)容要完整無誤。

4.5.3 重視外部監(jiān)督。適時組織上級對下級質(zhì)量檢查、系統(tǒng)內(nèi)同級交叉檢查觀摩和政府法制部門評議等質(zhì)量檢查活動。

4.5.4 開展創(chuàng)先爭優(yōu)。開展優(yōu)秀審計方案評比、優(yōu)秀審計報告評比、優(yōu)秀審計成果評比等活動，調(diào)動審計人員重視、提高審計項目質(zhì)量的積極性。

4.5.5 完善質(zhì)量問責(zé)制。規(guī)范界定行政首長、分管領(lǐng)導(dǎo)、法制機構(gòu)、審計組所在部門、審計組長、審計人員在具體審計項目質(zhì)量管理中的責(zé)任，是建立問責(zé)制的前提，要通過規(guī)范審計過錯追究行為，加強審計項目質(zhì)量控制的制約機制。

4.6 改進方法，完善措施，推進審計質(zhì)量控制的技術(shù)創(chuàng)新

審計工作要充分發(fā)揮其職能作用，適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展要求，必須借助于現(xiàn)代管理理論，創(chuàng)新審計質(zhì)量控制的理念、制度和手段、方法。特別是面對市場經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，社會各界對審計工作的要求越來越高，審計對象的經(jīng)濟活動越來越復(fù)雜，審計工作的任務(wù)越來越重。與時俱進，開拓創(chuàng)新，積極探索和應(yīng)用適應(yīng)新形勢發(fā)展要求的審計技術(shù)與方法，也是提高審計質(zhì)量，圓滿完成審計工作任務(wù)的重要舉措。

（執(zhí)筆人：茹進軍）

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［收稿日期］2008-10-24

（責(zé)任編輯：林月）