分稅制及地方稅制模式的國際比較與借鑒

內(nèi)容提要：文章在分別論述美國、法國、日本分稅制及地方稅制的基礎(chǔ)上，對上述發(fā)達(dá)國家分稅制與地方稅制模式的特點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為，主要市場經(jīng)濟(jì)國家基本都實(shí)行了穩(wěn)定而有效率的分稅制財政管理體制，也建立了相對完善的地方稅體系。對此，中國在稅制改革中應(yīng)該予以借鑒，以進(jìn)一步完善我國的分稅制。

關(guān)鍵詞：分稅制；地方稅制模式；稅收體系；稅權(quán)

中圖分類號：F812.42文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-4161(2009)01-0115-03

從世界上分稅制情況來看,常見的分稅制類型有以下幾種：按集權(quán)與分權(quán)程度可分為集權(quán)型為主、分權(quán)為主、集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合的分稅制；按分稅的程度來劃分，可分為完全的分稅制和不完全的分稅制；按稅收收入方式來劃分，可以分為分享稅種式分稅制和分享稅源式分稅制。世界上市場經(jīng)濟(jì)體制的國家大部分實(shí)行分稅制財政管理體制，與之相適應(yīng)，也建立了比較完善的地方稅體系。我國從分稅制確立至今不過十余年時間，為了進(jìn)一步完善分稅制，對于世界上成熟的分稅制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和模式的學(xué)習(xí)和借鑒就顯得尤為重要。

1.美國的分稅制及地方稅

美國是個聯(lián)邦制國家，它一直實(shí)行徹底的分稅制。為保證各級政府有一定財力，能夠提供其事權(quán)范圍內(nèi)的服務(wù)，每級政府（聯(lián)邦、州、地方）都有與其事權(quán)相對應(yīng)的稅收體系。同時，為了彌補(bǔ)與地方事權(quán)相應(yīng)的支出，上級政府對下級政府實(shí)行規(guī)范的補(bǔ)助金制度。

1.1 三級稅收體系

（1）聯(lián)邦政府的稅收體系。聯(lián)邦政府的稅收體系以個人所得稅、公司所得稅和工薪稅（社會保險稅）三大直接稅為核心，輔之以貨物稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅和關(guān)稅。（2）州政府的稅收體系。州政府的稅收體系以營業(yè)稅為主體，輔之以個人所得稅、公司所得稅、貨物稅和各種使用稅。（3）地方政府的稅收體系以財產(chǎn)稅為主體，輔之以個人所得稅、營業(yè)稅和其他稅收。可見，美國的分稅制主要采取稅源共享的方式劃分稅收收入，是一種分權(quán)制式的分稅制。聯(lián)邦、州和地方政府可以同時征收個人所得稅、公司所得稅、營業(yè)稅。另外，主要稅種在各級政府之間合理配置，所得稅、營業(yè)稅、財產(chǎn)稅這三大稅種分別歸屬于聯(lián)邦、州和地方政府，使三級政府各自擁有穩(wěn)定可靠的收入來源，為履行各自的事權(quán)打下基礎(chǔ)［1］。

1.2 稅收收入的比例結(jié)構(gòu)

中央稅收收入比重較大，聯(lián)邦各項(xiàng)稅收約占稅收總額的60%左右，州稅約占25%，地方約占15%左右，稅收收入在三級政府之間的分配呈倒梯形分布。其中，財產(chǎn)稅是地方政府稅收收入的主要來源，約占地方稅收收入的11%。自上世紀(jì)70年代以來，地方稅稅收入（州和地方政府稅收）占稅收收入總額的比例大約保持在40%左右。這意味著，中央在稅收收入分配中占據(jù)主角地位，可以在中央地方財政關(guān)系中把握主動權(quán)，對州和地方政府的發(fā)展進(jìn)行有效干預(yù)。

1.3 稅收權(quán)限的劃分

在美國，三級政府都有自己獨(dú)立的稅收立法權(quán)和稅收征管權(quán)。聯(lián)邦稅法由國會制定和修改，州和地方政府也都有獨(dú)立的課稅權(quán)。這使美國形成了統(tǒng)一的聯(lián)邦稅收制度和有差別的州及地方的稅收制度并存的格局。在具體實(shí)施中，各州和地方的稅收政策差異甚大，聯(lián)邦、州和地方政府各有一套稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)，征管方式也各具特色。一個納稅人往往同時向幾個稅務(wù)機(jī)構(gòu)交稅。但同時，美國州和地方政府的立法行為要受聯(lián)邦最高法院的控制和監(jiān)督。聯(lián)邦有權(quán)判定州、地方政府的稅收立法無效，以保證稅收制度的統(tǒng)一、有序。

1.4 多樣化的共享稅源協(xié)調(diào)方式和自上而下的補(bǔ)助金制度

為協(xié)調(diào)好三級政府之間復(fù)雜的稅源共享關(guān)系，美國主要采取稅收補(bǔ)征、稅收扣除、稅收抵免、稅收分享、稅收免征等方法加以調(diào)整；為彌補(bǔ)州和地方政府用本級稅收收入沖抵本級支出的不足，美國實(shí)行自上而下補(bǔ)助金制，即聯(lián)邦對州和地方發(fā)放聯(lián)邦補(bǔ)助金，以及州對地方政府發(fā)放州補(bǔ)助金，而且主要是后者。補(bǔ)助金的形式主要有兩種：條件式與無條件式補(bǔ)助，前者指規(guī)定用途的補(bǔ)助，后者則是接受補(bǔ)助的政府可自主支配其用途的補(bǔ)助。在用途上，聯(lián)邦政府安排的補(bǔ)助金主要用于社會福利；州對地方政府的補(bǔ)助項(xiàng)目主要是教育。

2.法國的分稅制及地方稅

法國是一個典型的中央集權(quán)制國家，它的市場經(jīng)濟(jì)具有較強(qiáng)的計劃色彩，推行國家干預(yù)的經(jīng)濟(jì)政策。其分稅制總體上說財權(quán)、財力收支集中，輔以中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，不設(shè)共享稅或同源課稅。

2.1 稅收體系

法國的稅收分為中央、省、市鎮(zhèn)三級管理，分稅制采取完全劃分稅種的做法。中央稅主要包括個人所得稅、公司所得稅、增值稅、消費(fèi)稅、登記稅、印花稅、工資稅和關(guān)稅等。前四種稅占到總稅收收入的86%左右。其中增值稅比重最大，所得稅次之。地方稅分為直接稅和間接稅，主要包括行業(yè)稅、居住稅、建筑土地稅、非建筑土地稅、財產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅、娛樂稅等。直接稅稅基主要有收入、住房、財產(chǎn)，間接稅主要是對產(chǎn)品或服務(wù)的交易或使用征收的稅。法國地方的直接稅比重是51.9%，間接稅是12.8%，其他是35.2%［2］。其中行業(yè)稅、居住稅和建筑土地稅所占比重較大。

2.2 稅收收入結(jié)構(gòu)

稅收收入結(jié)構(gòu)以中央稅為主體。在法國，以增值稅、所得稅為主體稅種的中央稅收占總稅收的85%左右，而以財產(chǎn)稅為主要稅種的地方稅僅占15%以下。1997年，法國地方稅占全部稅收的比重為10.5%（1997年）。地方稅在地方全部收入中的比重58.6%（1996年），也就是說，法國地方公共支出的資金直接來源于地方政府所征收的稅收為58.6%。

2.3 建立相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度，以一般補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助相結(jié)合

由于地方政府的稅種小，收入少，所以地方政府對中央政府的財政依賴性很大。法國地方財政收入中相當(dāng)一部分是中央財政的專項(xiàng)補(bǔ)助。在一般年份，中央補(bǔ)助占地方預(yù)算收入的50%以上。

2.4 稅權(quán)集中

在稅收管理權(quán)限方面，稅收立法權(quán)包括開征權(quán)、征稅范圍以及如何分配稅收收入等，均由中央統(tǒng)一規(guī)定，具體的稅收條例、法令由財政部制定，地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行。但地方有一定的機(jī)動權(quán)，如可以制定地方稅的稅率，有權(quán)對納稅人采取某些減免措施，有權(quán)開征一些捐費(fèi)。

3.日本的分稅制及地方稅

日本是個單一制國家，行政機(jī)構(gòu)分為中央、都道府縣和市町村三級，從稅收體系上來說，也分中央、都道府縣和市町村三級管理。以征收權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)劃分，中央政府征收的稅種稱為國稅，地方政府征收的稅種成為地方稅，包括都道府縣稅和市町村稅。國稅由財務(wù)省管理，地方稅由總務(wù)省內(nèi)設(shè)的地方自治部門管理。總體而言，日本實(shí)行財政立法權(quán)集中、執(zhí)法權(quán)分散、財政收入集中、支出使用相對分散的分稅制。

3.1 稅收體系

稅種劃分為國稅、都道府縣稅和市町村稅，每一級政府都以兩種稅為主體稅種。國稅包括個人所得稅、法人稅、酒稅、繼承稅、贈與稅、印花稅等稅種，并以個人所得稅和法人稅為主體；都道府縣稅包括都道府縣居民稅、事業(yè)稅、汽車稅等，以居民稅和事業(yè)稅為主體；市町村稅包括市町村居民稅、固定資產(chǎn)稅、市町村煙稅等，以居民稅和固定資產(chǎn)稅為主體。

3.2 國稅在全國稅收收入總額中處于主導(dǎo)地位

財權(quán)偏重于中央，征收范圍廣的稅種大部分劃歸中央，中央財政集中了相當(dāng)部分的稅額。一般來說，中央稅收占稅收總額的63%左右，都道府縣稅占到16%左右，市町村稅占21%左右。2002年度日本地稅收入為34.2.563億日元，占到總稅收的41.6%［3］。這種稅收體系，既能使中央有較強(qiáng)的宏觀調(diào)控能力，又保證了地方政府的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。

3.3 稅收管理體制相對集中

稅法由國會統(tǒng)一制訂，內(nèi)閣為實(shí)施稅法制訂政令，都道府縣和市町村等各級地方政府根據(jù)政令制訂條例。日本在稅收管理體制上，偏重于中央集權(quán)，稅收立法權(quán)都?xì)w國會，各稅法都要經(jīng)過國會批準(zhǔn)，地方有獨(dú)立管理地方稅種的權(quán)力，但要受國家制定的《地方稅法》的限制。地方稅收原則上只限《地方稅法》所列的法定稅種，但當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)收不抵支情況時，經(jīng)過地方議會討論通過，并經(jīng)自治大臣批準(zhǔn)，可以開征法定以外的普通稅。地方稅的大部分稅所實(shí)行的正常稅率都由地方稅法規(guī)定，但對一些特定稅種，都規(guī)定了稅率的上限，還有一些地方稅有全國統(tǒng)一的法定稅率，地方不得自行改變，此外，像法定稅以外普通稅這些稅種，稅率由地方自行規(guī)定。

3.4 獨(dú)特的稅收調(diào)整制度

盡管地方政府的稅收權(quán)限較小，大多數(shù)稅種必須由中央立法，但地方政府在支出管理上的權(quán)限較大，很多事務(wù)都由地方政府來承辦。在日本，中央與地方作為不同的財政主體，代表著不同的利益。中央政府立足于全局，注重于宏觀協(xié)調(diào)，地方政府偏重于局部，主要為本地區(qū)提供公共服務(wù)。一般中央財政支出占總支出的比重為38%左右，而地方支出占62%左右。由此可見，日本國家財政支出中大部分是通過地方財政來實(shí)現(xiàn)的。由于支出的巨大需要，每年日本地方財政都會存在入不敷出的現(xiàn)象，必須依靠中央政府的巨額撥款。為加強(qiáng)地方政府自主支配財源和加大行政治理權(quán)限，日本每年都要通過中央支出預(yù)算把國稅中的個人所得稅、法人稅、消費(fèi)稅、煙稅、酒稅按照固定比例分配給地方政府作為地方財政收入的一部分。地方交付稅和地方讓與稅起到調(diào)整地區(qū)收入差距和彌補(bǔ)地方一般性財政收入不足的作用。地方交付稅和地方讓與稅是供地方政府自由支配的資金，這兩項(xiàng)資金加起來，大大增強(qiáng)了可供支配的地方稅收收入。如果說地方稅占總稅收比例為四成的話，那么，經(jīng)過中央轉(zhuǎn)移支付手段，交付給地方政府使用的地方稅的支出比例已達(dá)到六成。另外，日本稅收調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度中還有一項(xiàng)形式是國庫支出金，它是根據(jù)一定的目的和條件由國庫撥付給地方用于特定支出的一種財政資金。

4.借鑒與啟示

4.1 西方國家各級政府都有明確的事權(quán)和財權(quán)劃分，并予以法制化，在較長時間內(nèi)保持穩(wěn)定

以公共產(chǎn)品為起點(diǎn)分析，西方的公共產(chǎn)品論認(rèn)為，公共產(chǎn)品按受益區(qū)域的大小可分為全國性的公共產(chǎn)品和地區(qū)性的公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品的資源配置應(yīng)遵循一條原則，即政府所提供的公共產(chǎn)品必須盡量與受益區(qū)域內(nèi)的居民的消費(fèi)偏好相一致。這就為西方財政體制的劃分提供了主要理論依據(jù)。即全國性公共產(chǎn)品由中央政府來提供，地方性公共產(chǎn)品由地方政府來提供，幾個地區(qū)共同受惠的公共產(chǎn)品主要由有關(guān)地區(qū)聯(lián)合提供。依此，西方財政在各級之間將收入與支出都加以明確劃分，保證各級政府都有獨(dú)立的收入和支出，法律為各級政府財政活動范圍提供了基本準(zhǔn)則和依據(jù)［4］。西方國家財政體制的實(shí)踐反復(fù)證明，各級政府間的事權(quán)劃分越清楚，政府間的收支矛盾就越少，效率就越高。

4.2 稅權(quán)劃分的規(guī)律性

4.2.1 絕大部分國家稅收管理級次劃分都和政權(quán)級次相一致，只是集權(quán)與分權(quán)程度相異。各國一般都是通過憲法、財政法或地方財政法、地方稅法等明確規(guī)定地方政府的職責(zé)，在此基礎(chǔ)上，按事權(quán)定財權(quán)，以稅種劃分為基礎(chǔ)，確定各級政權(quán)的征稅權(quán)。同時，地方稅稅權(quán)的劃分受一國政治、經(jīng)濟(jì)、歷史文化等諸因素的制約，一般來說，聯(lián)邦制國家的稅權(quán)比較分散，各級政府都有獨(dú)立的稅收立法權(quán)，而單一制國家的稅收立法權(quán)則多數(shù)集中于中央，地方政府沒有或只有一些次要的稅收立法權(quán)。

4.2.2 強(qiáng)調(diào)中央稅權(quán)的主導(dǎo)地位是各國稅權(quán)劃分上的共性。各國大致上都將中央稅權(quán)置于地方稅權(quán)之上，使地方稅權(quán)受到中央稅權(quán)的制衡。各國稅收立法權(quán)基本上都將其集中于中央，包括地方主要稅種的立法權(quán)。稅收立法權(quán)的分散主要是指一些零星小稅種的立法權(quán)由地方擁有。

4.2.3 稅權(quán)劃分具有法制化和規(guī)范化特點(diǎn)。從各國實(shí)際情況來看，以法律的形式將中央與地方的稅權(quán)劃分確定下來是一種普遍做法，這將減少稅收管理與執(zhí)行中的盲目性和隨意性，有利于保障地方政府合法稅收權(quán)的實(shí)施。從以上幾國分稅制實(shí)踐情況來看，各種稅的征收權(quán)限、管理權(quán)限、稅率調(diào)整權(quán)限的歸屬，都由法律明確嚴(yán)格規(guī)定，所以各級財政關(guān)系比較穩(wěn)定和規(guī)范，中央財政和地方財政之間討價還價，互相扯皮的現(xiàn)象很少發(fā)生。

4.3 從稅制的總體結(jié)構(gòu)上看，各國都注意到了地方稅制在整個稅制中的重要地位

國外地方稅制主要從效率與受益角度來考慮，稅收管理級次劃分清楚、簡明，注意把各級政府的責(zé)權(quán)利相結(jié)合，以稅收自身特征與性質(zhì)來劃分各級政府的稅源，并兼顧地方稅收規(guī)模的需求，使各級政府都有自己獨(dú)立完整的地方稅系。從地方稅的稅種結(jié)構(gòu)上看，各國地方稅系都有自己比較突出的主體稅種。但地方稅制本身在各國間有較大差別。無論是地方稅占整個稅收的比重，還是在稅收的性質(zhì)、稅種構(gòu)成、稅基和稅率上，都存在相當(dāng)大的差別，呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的與本國國情相關(guān)聯(lián)的特性。

4.4 中央稅收在稅收收入中占據(jù)主導(dǎo)地位

從各國稅收收入比重上看，都體現(xiàn)著中央稅收的主導(dǎo)地位，以確保中央政府對整個國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。但是分稅并不是國家財力的徹底分配，而只是國家全部稅收在各級政府間的初始分配。初始分配階段形成的地方稅收收入格局往往存在著與其擔(dān)負(fù)的事權(quán)的不對稱性。當(dāng)?shù)胤秸鶕碛械呢斦芰糠浅Ｓ邢?，且缺乏彈性，與其不斷增加的支出責(zé)任的需要很不對稱時，轉(zhuǎn)移支付制度成為平衡地方財政收支的重要制度。從他們的經(jīng)驗(yàn)來看，中央對地方控制的途徑并不是中央包攬一切，而是實(shí)行合理集中財源后再分配的辦法，放手讓地方干預(yù)更多的經(jīng)濟(jì)事務(wù)。這樣，從初始層次的意義上來說，西方各國都實(shí)行的是不同程度的非對稱性分稅制，但在最終意義上，都體現(xiàn)或達(dá)到了財權(quán)與事權(quán)的大體均衡。

參考文獻(xiàn)：

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［2］ 鄧力平，陳濤.國際稅收競爭研究［M］．北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2004.

［3］ 顏曉玲.各級政府間稅收競爭問題分析［D］.成都：西南財經(jīng)大學(xué)，2003.

［4］ 周克清.政府間稅收競爭研究——基于中國實(shí)踐的理論與經(jīng)驗(yàn)分析［M］．北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2005.

［作者簡介］韓正明（1969—），男，甘肅省民勤縣人，甘肅省張掖市肅南縣委書記、副研究員。主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃。

［收稿日期］2008-12-17

（責(zé)任編輯：羅哲）