貴州民族地區(qū)的生態(tài)問題及環(huán)境法制建設(shè)

呂震乾

摘要：貴州處于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西部地區(qū)，環(huán)境保護(hù)工作薄弱，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)造成的環(huán)境影響十分嚴(yán)重，生態(tài)惡化現(xiàn)象日益突出。充分發(fā)揮民族自治地方的環(huán)境法制建設(shè)，切實(shí)完善和實(shí)施林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，依法保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是解決少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)問題，實(shí)現(xiàn)貴州可持續(xù)發(fā)展的根本舉措。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)產(chǎn)權(quán)

一、貴州民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)及主要環(huán)境問題

貴州地處云貴高原，是世界上最大的喀斯特地形分布區(qū)，地形情況復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境一旦遭到破壞很難再得以恢復(fù)，據(jù)全國第二次土壤侵蝕遙感普查，全省水土流失面積73180.01平方千米；“十五”期間，全省累計(jì)完成治理水土流失面積4845平方公里；全省森林(含灌叢)面積543萬公頃，其中有林地面積452萬公頃，灌木林地面積91萬公頃；森林覆蓋率30.83％，有林地覆蓋25.66％；活立木總蓄積2.1億立方米。特別是西部大開發(fā)以來，給西部地區(qū)帶來巨大發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也給生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

目前，貴州省生態(tài)環(huán)境建設(shè)中存在著諸多問題，石漠化現(xiàn)象日益嚴(yán)重。所謂石漠化，是指石灰?guī)r巖溶山區(qū)脆弱生態(tài)系統(tǒng)與人類不合理社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相互作用而造成的巖石裸露、具有類似荒漠景觀的地土地退化過程。石漠化現(xiàn)象不僅嚴(yán)重影響區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且威脅著該地區(qū)人類生存的基本條件。石漠化現(xiàn)象與水土嚴(yán)重流失現(xiàn)象已形成惡性循環(huán)。貴州地處世界三大喀斯特集中分布區(qū)之一的東亞片區(qū)中心，石漠化與貧困問題在全國乃至世界都有一定的代表性。貴州是東亞喀斯特地形發(fā)育的中心，是我國喀斯特碳酸巖連片出露最集中的地區(qū)。全省73％的國土面積屬碳酸巖發(fā)育出露區(qū)，地表沉積巖蓋層總厚度的70％是碳酸巖；95％的縣市有喀斯特分布，98％的城鎮(zhèn)和工礦區(qū)人口、95％的農(nóng)村人口、93％的耕地都分布在喀斯特地形發(fā)育區(qū)；94％的糧食產(chǎn)量和99％的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值也出自喀斯特地區(qū)。

當(dāng)前，貴州省石漠化面積達(dá)3.48萬平方公里，占貴州省國面積19.8％。石魔所到之處寸草不生，貧困肆虐?？λ固氐孛簿哂型翆颖　⒅脖徊?、水土流失嚴(yán)重的自然特征，喀斯特地區(qū)的生態(tài)環(huán)境十分脆弱。珠江上游喀斯特地區(qū)包括云貴高原和云貴高原向桂粵中低山丘陵地區(qū)過渡的斜坡地帶。該地區(qū)河谷深切，地形起伏大，土質(zhì)疏松，土層淺薄，植被稀少，暴雨集中，自然條件差。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該地區(qū)水土流失面積6.82萬平方公里，占土地總面積的25.9％，每年流失的土壤近1.5億多噸，是珠江流域水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)，也是全國水土流失較為嚴(yán)重的地區(qū)之一。該地區(qū)人口稠密，人類活動(dòng)劇烈，資源開發(fā)行為較多。對(duì)土地不合理的開發(fā)利用所造成的水土流失，更加劇了生態(tài)環(huán)境的脆弱性，使石漠化現(xiàn)象日益嚴(yán)重。近年來，在喀斯特地形的自然背景下，受人為活動(dòng)干擾，愈演愈烈的土壤嚴(yán)重侵蝕、基巖大面積裸露、土地徹底性退化的“石質(zhì)荒漠化”現(xiàn)象，已經(jīng)發(fā)展成為貴州社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大障礙并直接威脅到貴州省的生態(tài)安全。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在貴州省的石質(zhì)荒漠化土地積已經(jīng)達(dá)到2.15萬平方公里，占全省土地總面積12.2％，占全省耕地面積的7.9％，并且還在以每年933萬平方公里的速度增加。有專家預(yù)測，照此速度退化下去，再過50年，土地資源本身匱乏的貴州省將無地可耕!

天災(zāi)人禍皆是因亂伐森林、過度開墾、水土流失，加劇我們家園石漠化的，正是在其上生息繁衍的人類。僅僅50年的時(shí)間，貴州省的森林覆蓋率由45％下降到12.6％，而石漠化的土地面積也以每年933平方公里的速度擴(kuò)張。“人增——耕進(jìn)——林退——石漠化”，這個(gè)喀斯特循環(huán)“怪圈”，是大自然被掠奪后的無聲報(bào)復(fù)。貴州省喀斯特地形廣布，山高坡陡，雨水集中，沖刷力強(qiáng)，加上喀斯特地區(qū)成土速度緩慢，風(fēng)土層瘠薄不易留存，是石漠化形成的重要自然因素?？λ固氐匦蔚刭|(zhì)結(jié)構(gòu)抗干擾能力差，在森林生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞時(shí)，極易引起水土流失、滑坡、泥石流等多種山地災(zāi)害，最終導(dǎo)致土地石質(zhì)荒漠化。但專家普遍認(rèn)為，近幾十年來人口增長過快、森林亂砍濫伐、不合理利用導(dǎo)致的大面積水土流失和生態(tài)環(huán)境破壞，則是貴州石漠化加劇的重要助推力。石漠化是貴州幾十年來生態(tài)破壞的最終結(jié)果，也是貴州改善生態(tài)與實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最大障礙。

二、貴州民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題原因分析

(一)缺乏生態(tài)環(huán)境的基本觀念

在貴州有些地區(qū)地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，交通不便，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，社會(huì)發(fā)展程度低，文化教育十分落后。許多農(nóng)民對(duì)保護(hù)環(huán)境的意義認(rèn)識(shí)比較欠缺。雖然一些地區(qū)也有樸素的保護(hù)森林的做法(如在錦屏縣發(fā)現(xiàn)的清代林業(yè)契約)，但整體上沒有對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)形成清醒認(rèn)識(shí)。

(二)環(huán)境法制建設(shè)存在諸多缺陷

首先，由于認(rèn)識(shí)上的局限和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，少數(shù)民族地區(qū)干部群眾的環(huán)境法制觀念比較淡薄，環(huán)境立法有待加強(qiáng)，在一些偏遠(yuǎn)山區(qū)，造成嚴(yán)重生態(tài)破壞的原因往往不是由于大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)，而是當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)和生活行為。隨著國家對(duì)環(huán)境保護(hù)的不斷嚴(yán)格，貴州省的環(huán)境立法也取得了重大的進(jìn)展，但是貴州省少數(shù)民族環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)從自治條例到單行條例的大多數(shù)條文規(guī)定都比較抽象和原則，缺乏可操作性。

其次，貴州省環(huán)境管理體制、立法體系不完善。貴州省環(huán)境管理體制立法內(nèi)容存在交叉和矛盾。比如環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的重復(fù)，不同部門、級(jí)別和層次的立法規(guī)定相矛盾。立法技術(shù)和立法水平層次還比較低，不能滿足現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要。對(duì)于現(xiàn)有的法律資源沒有及時(shí)進(jìn)行清理和編訂，立法滯后和法律沖突現(xiàn)象比較嚴(yán)重，貴州省環(huán)境保護(hù)法律還未形成一個(gè)完整的法律體系。

(三)不能正確處理脫貧與保護(hù)環(huán)境的關(guān)系

幾十年來，貴州每年凈增長人口50萬人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平。為了解決生計(jì)問題，人們?cè)诙钙律祥_荒毀林種糧食，致使全省25°以上陡坡的耕地面積占到全省耕地總面積的40％以上。據(jù)貴州省林業(yè)廳的調(diào)查，在50年代前期，貴州的森林覆蓋率在45％左右，幾十年來，林木遭到了毀滅性砍伐，全省森林覆蓋率降到12.6％。森林的大規(guī)?？撤ナ沟盟亮魇娣e迅速擴(kuò)大，石漠化加劇。50年代，貴州全省的水土流失面積為2.5萬平方公里，到了60年代，擴(kuò)大到3.5萬平方公里，70年代末為5萬平方公里，1995年則高達(dá)7.67萬平方公里，占全省總面積的43.5％，而目前已經(jīng)接近50％。

(四)產(chǎn)權(quán)制度不清

我國目前實(shí)行的林業(yè)國家所有和集體所有，集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度還沒有完全建立起來，有些地方林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度不清，人民群眾保林護(hù)林的積極性沒有被充分調(diào)動(dòng)起來。相比之下，在解放前我國大多數(shù)林區(qū)一直保持著森林資源私人所有為主的民有民營林業(yè)。在穩(wěn)固的民有民營產(chǎn)權(quán)制度下，森林經(jīng)營質(zhì)量的好壞與農(nóng)民自身的長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)利益之間一直保持著密切相關(guān)，這種由產(chǎn)權(quán)制度而形成的私人利益高度關(guān)聯(lián)性構(gòu)成了森林資源可持續(xù)經(jīng)營的

關(guān)鍵。由于產(chǎn)權(quán)利益機(jī)制的約束，采伐多少、如何采伐、何時(shí)采伐、何地采伐等森林持續(xù)經(jīng)營的基本問題，已經(jīng)成為一種習(xí)慣或理性植根于農(nóng)民心里，應(yīng)用于長期森林經(jīng)營實(shí)踐。在工業(yè)化程度極低，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占絕對(duì)地位的舊中國，作為森林產(chǎn)權(quán)主體制度作用的一種結(jié)果，林區(qū)的森林經(jīng)營總體上保持了可持續(xù)經(jīng)營狀態(tài)。就生產(chǎn)方式而言，盡管當(dāng)時(shí)的森林經(jīng)營方式只能稱之為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，但是這種小規(guī)模分散的生產(chǎn)方式卻有效地避免了大規(guī)模森林采伐，有效地保護(hù)了良好的森林生態(tài)環(huán)境。

三、加強(qiáng)貴州民族地區(qū)環(huán)境保護(hù)的一些建議

(一)加強(qiáng)環(huán)境資源保護(hù)的所有權(quán)分析

所有權(quán)是指法人主體或個(gè)人(此處個(gè)人非公民，只是分析問題的主體)對(duì)資源享有的占有、使用、收益和處分并排斥他人干涉的權(quán)利。這項(xiàng)權(quán)利在其實(shí)際運(yùn)用中，有法人主體或個(gè)人即所有人獨(dú)立享有，具有排他性，任何人未經(jīng)資源所有人許可或沒有給資源所有人補(bǔ)償，都不具有對(duì)資源的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。所有人在行使其所有權(quán)時(shí)，可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，根據(jù)自己的意志和利益。將其所有權(quán)的一項(xiàng)或幾項(xiàng)分離出去。但是，所有人在行使這些權(quán)利時(shí)，都必須按法律規(guī)定，注意保護(hù)環(huán)境資源，禁止濫用所有權(quán)給他人或公共利益造成損害。如果決定使用資源的人忽視或低估環(huán)境破壞給社會(huì)造成的損害時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)環(huán)境退化。需要指出的是，造成環(huán)境被濫用的根本原因不是人們忽視了對(duì)環(huán)境保護(hù)或低估了環(huán)境破壞給人類造成的生存和發(fā)展的巨大代價(jià)，而是環(huán)境資源所有權(quán)不清、所有權(quán)不明所致。

(二)加強(qiáng)貴州省民族地區(qū)的環(huán)境保護(hù)立法

首先，明確立法主體和立法權(quán)限，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法。

國家為保障少數(shù)民族的合法權(quán)益，維護(hù)發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系，依法對(duì)民族自治地方的立法工作作出規(guī)定。我國《憲法》第116條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例報(bào)省或自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。這一規(guī)定為民族自治地方的環(huán)境立法作了主體上的限制?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》第28條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，管理和保護(hù)本地方的自然資源”；“保護(hù)、建設(shè)草原和森林，組織和鼓勵(lì)植樹種草。禁止任何組織或個(gè)人利用任何手段破壞草原和森林”。第45條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害”。根據(jù)這些法律規(guī)定，確立了民族自治地方立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限，貴州省是少數(shù)民族較多且較集中的省，全省一半以上的地區(qū)享有制定自治條例和單行條例的權(quán)利，是十分寶貴的“立法資源”。貴州民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，運(yùn)用法定立法權(quán)限適時(shí)立法，做好環(huán)境法律規(guī)制工作，促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

其次，立法應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，注重不同群體的利益保護(hù)與協(xié)調(diào)。

環(huán)境立法必須結(jié)合貴州民族地區(qū)的實(shí)際，突出地方特點(diǎn)。貴州民族地區(qū)的主要環(huán)境問題是生態(tài)破壞。因此，民族自治地方的環(huán)境立法應(yīng)突出生態(tài)保護(hù)。立法機(jī)關(guān)應(yīng)從本地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，研究與生態(tài)保護(hù)有關(guān)的立法現(xiàn)狀、趨勢和需要，加快經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與生態(tài)保護(hù)有關(guān)的立法，完善環(huán)境與資源保護(hù)的立法，并通過對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)原則的綜合分析，把生態(tài)保護(hù)的原則納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)保障等立法中，充分體現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的立法原則。當(dāng)前地方環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)把森林、草地、土地、水域和濕地及野生動(dòng)植物等資源保護(hù)法規(guī)和自然保護(hù)區(qū)、自然遺跡的保護(hù)等環(huán)境管理法規(guī)，以及生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)實(shí)施辦法等作為重點(diǎn)。在制定法規(guī)的過程中，要以貫徹執(zhí)行國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)方針、政策和法律法規(guī)為前提，針對(duì)本地具體的保護(hù)對(duì)象、范圍和目標(biāo)等作出規(guī)定，使之具有較強(qiáng)的可操作性。同時(shí)，針對(duì)貴州民族地區(qū)不同的環(huán)境特點(diǎn)和地域特征。建議地方環(huán)境立法不僅要從保護(hù)環(huán)境要素出發(fā)，而且可以就某一具有特殊保護(hù)意義的區(qū)域環(huán)境進(jìn)行立法。

同時(shí)，在今后的立法中，避免出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的治標(biāo)不治本的立法方法，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到環(huán)境破壞只是一種表象，其深層次的問題主要在于人的利益，對(duì)人的利益的有效協(xié)調(diào)就能夠確保環(huán)境得到保護(hù)和優(yōu)化，而對(duì)人的利益的有效協(xié)調(diào)不是環(huán)保法本身的能力所及的，它需要一系列的有關(guān)利益協(xié)調(diào)的法律共同作用。同時(shí)立法過程中，應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境保護(hù)的預(yù)警機(jī)制，注重預(yù)防。

(三)加強(qiáng)監(jiān)督管理，依法保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境

貴州民族地區(qū)要不斷完善和加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的執(zhí)法保障體系，把與生態(tài)保護(hù)有關(guān)的法律的實(shí)施納入行政程序與司法程序，嚴(yán)格執(zhí)行國家和地方的環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，不斷加強(qiáng)環(huán)境法治。我國新頒布的《刑法》中增加了破壞環(huán)境資源保護(hù)罪。對(duì)環(huán)境犯罪的處罰作了具體、明確的規(guī)定。凡違反國家規(guī)定和有關(guān)法律規(guī)定，排放了污染物污染環(huán)境，造成嚴(yán)重危害的；破壞水環(huán)境、土地、森林、礦產(chǎn)資源；非法獵捕、殺害國家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物的行為，按情節(jié)輕重，處以有期徒刑和罰金。這一法律規(guī)定是保護(hù)環(huán)境的有力武器。要通過嚴(yán)格執(zhí)法對(duì)資源的掠奪性開發(fā)和對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞；促進(jìn)在資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中對(duì)植被的破壞采取恢復(fù)措施。堅(jiān)決打擊濫墾、濫牧和濫伐林木的行為，依法將不適應(yīng)發(fā)展種植業(yè)的陡坡地退耕還林還牧。通過嚴(yán)格的環(huán)境法制管理，結(jié)合控制人口、技術(shù)進(jìn)步、發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)等綜合性措施，逐步使貴州民族地區(qū)的生態(tài)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

(四)普及環(huán)境科學(xué)知識(shí)，提高環(huán)境法制觀念

貴州民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題與當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件差、生活能源缺乏、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和收入來源單一、生產(chǎn)手段落后、人口增長快、人口素質(zhì)低等諸多因素密切相關(guān)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟(jì)、控制人口增長、提高人口素質(zhì)、合理利用資源等，是一個(gè)問題的幾個(gè)方面。而其中最根本的是提高人口素質(zhì)。除了加強(qiáng)文化、科技教育外，通過普及環(huán)境環(huán)境科學(xué)知識(shí)，使更多的人懂得保護(hù)環(huán)境資源與人類生存、發(fā)展息息相關(guān)。通過介紹當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)破壞對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響，使人們從少數(shù)民族地區(qū)的人口、資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度對(duì)待環(huán)境與發(fā)展問題。在不斷提高廣大干部、群眾的環(huán)境意識(shí)基礎(chǔ)上進(jìn)行環(huán)境法制宣傳教育。要大力普及環(huán)境法律知識(shí)。教育的重點(diǎn)是黨政干部、青少年、農(nóng)民，使他們知法、懂法、守法。

責(zé)任編輯：田茂嬴