賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地制度改革的首要方向

[摘要]文章分析形成“三農(nóng)”問題的制度根源是農(nóng)村土地集體所有制，闡釋在土地集體所有制下農(nóng)村土地?zé)o法確權(quán)。明確指出在土地國家所有的基礎(chǔ)上分配農(nóng)民土地使用權(quán)，并賦予土地使用權(quán)以財(cái)產(chǎn)權(quán)能是農(nóng)村土地制度調(diào)整的方向。而農(nóng)村土地制度改革的最大效應(yīng)是具有財(cái)產(chǎn)權(quán)能的農(nóng)村土地與現(xiàn)代金融信貸系統(tǒng)相結(jié)合，將推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)新一輪的快速發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地集體所有制；土地財(cái)產(chǎn)權(quán)；權(quán)能；金融信貸

[作者簡介]徐水鳳。中共福建省浦城縣委黨校講師，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，福建浦城，353400

[中圖分類號]F321.1[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1007-7723(2009)01-0055-0004

黨的十七屆三中全會(huì)重點(diǎn)研究了農(nóng)村改革問題，這是應(yīng)對抵御當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)形勢不斷惡化，及時(shí)迅速轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，進(jìn)一步推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定快速發(fā)展的緊迫而長遠(yuǎn)的任務(wù)。改革開放30年，從經(jīng)濟(jì)積累、技術(shù)進(jìn)步、政治改革等方面為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

多年來，我國農(nóng)村由于受到多種制度的限制，僅僅承擔(dān)著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門的作用，農(nóng)村土地僅僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，而農(nóng)民也只是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的勞動(dòng)力要素而已。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，這種隔斷城鄉(xiāng)的制度模式，嚴(yán)重導(dǎo)致了“三農(nóng)”問題的凸顯。而隨著城市化發(fā)展和建設(shè)，土地價(jià)值得以彰顯，土地歸屬的制度性問題成為當(dāng)前社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的焦點(diǎn)。土地問題其實(shí)是最本質(zhì)的問題。

一、現(xiàn)有農(nóng)村土地政策存在的問題

第一，包干到戶以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制只解決了以土地為基礎(chǔ)的農(nóng)戶獨(dú)立支配個(gè)體勞動(dòng)成果的個(gè)體勞動(dòng)效率問題，它所產(chǎn)生的效應(yīng)是基于龐大的農(nóng)村勞動(dòng)力基數(shù)而產(chǎn)生的效果總和，這樣的簡單制度模式所形成的制度效應(yīng)周期大致5到10年就達(dá)到了制度飽和。亦即勞動(dòng)效率的提高解決了當(dāng)時(shí)10億人口的吃飯問題的同時(shí)，農(nóng)民所生產(chǎn)的糧食、水果、蔬菜、牧畜魚的大量增產(chǎn)過剩而不增收給國家形成了巨大壓力，而其后的近20年時(shí)間是農(nóng)民工進(jìn)城緩解了這一壓力。

第二，村民集體所有與集體所有制導(dǎo)致土地所有權(quán)主體缺位?！稗r(nóng)民對集體土地的享有權(quán)(占有權(quán))與生俱來，(以村，基本上以村民組為社區(qū)單位的)每個(gè)合法成員平等地?fù)碛猩鐓^(qū)(本村民小組的)土地的權(quán)利，由此而生成的土地成員權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)就必然要求社區(qū)土地能隨著人口的變化而進(jìn)行周期性調(diào)整。土地周期性調(diào)整所產(chǎn)生的承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性使農(nóng)民無法對特定地塊的地權(quán)形成長期而又穩(wěn)定的預(yù)期，這不利于激發(fā)農(nóng)民對土地投資的積極性，不僅影響了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而且影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，造成耕地減少、地力下降、土壤污染、生態(tài)環(huán)境惡化、農(nóng)業(yè)(特別是農(nóng)田)投入不足等短期行為，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展?！鞭r(nóng)民占據(jù)了土地，但許多農(nóng)民已經(jīng)無需對土地的依賴，但顯然不會(huì)無條件放棄對土地的占有權(quán)，同時(shí)土地之上的農(nóng)作物單位收益率不大以及人多地少造成農(nóng)戶總收益不足，占有土地而不耕作土地，農(nóng)村土地大量拋荒，已成事實(shí)。

第三，城市化發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)征用城鎮(zhèn)周邊農(nóng)地，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地的過程在不斷發(fā)生，土地的所有權(quán)屬性從農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變成企業(yè)、城市居民個(gè)人資產(chǎn)，農(nóng)民在失去土地的同時(shí)，所獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)偏低。在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償費(fèi)管理混亂，鄉(xiāng)扣村留現(xiàn)象嚴(yán)重，最后真正分到農(nóng)民手中的補(bǔ)償費(fèi)已經(jīng)不多。農(nóng)民在失去土地的同時(shí)，也失去了今后生產(chǎn)生活的保障。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究院研究員劉守英認(rèn)為，一直以來，農(nóng)民基本上被排除在農(nóng)地非農(nóng)化的進(jìn)程之外，或者對農(nóng)地非農(nóng)使用的決策權(quán)受到很大的限制，收益權(quán)也無法得到保障。這么一套土地制度的運(yùn)作規(guī)則帶來的結(jié)果是，整個(gè)中國過去幾十年工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高速增長，但同時(shí)也隱含了很大的風(fēng)險(xiǎn)和不可持續(xù)性。

第四，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制從制度上鼓勵(lì)支持農(nóng)民自主支配個(gè)人勞動(dòng)所得，此外，農(nóng)民再無其他財(cái)產(chǎn)權(quán)。而相比之下，自實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、股份制改革、城市居民購買房產(chǎn)等改革措施之后，城市居民已擁有受國家法律認(rèn)可和保護(hù)的除貨幣之外包括房產(chǎn)、股份股權(quán)、社會(huì)保險(xiǎn)等多種形式的財(cái)產(chǎn)權(quán)。而農(nóng)村土地“在經(jīng)過規(guī)劃、征用、開發(fā)和轉(zhuǎn)讓以后，經(jīng)過相應(yīng)級別部門的批準(zhǔn)，這些土地可以直接轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)或單位所有，并隨著附著在它上面的資產(chǎn)，土地也隨之成為私有產(chǎn)權(quán)。土地不許農(nóng)民私有，但是土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的演變卻在進(jìn)行。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的土地資源在大規(guī)模源源不斷地流向城鎮(zhèn)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)公司，轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌a(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)個(gè)體的資產(chǎn)”。隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民對土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的要求越來越強(qiáng)烈，土地之上的產(chǎn)出預(yù)期和投入，需要穩(wěn)定和明確的土地產(chǎn)權(quán)。

我國已從落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國家發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的、局部現(xiàn)代化的國家，要建設(shè)一個(gè)全面發(fā)展的、富強(qiáng)的社會(huì)主義國家，就必須解決農(nóng)村問題。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，從根本上解決“三農(nóng)”問題，不僅要財(cái)政扶持，更要從制度上解放農(nóng)民，逐步減少對農(nóng)民的制度束縛，消除城鄉(xiāng)制度“二元化”結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)因。土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，調(diào)整農(nóng)村土地制度，賦予農(nóng)民法定的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是解決這些問題的制度根本。

二、農(nóng)村土地制度的調(diào)整方向

作為國家意志上的制度調(diào)整，至少要考慮兩個(gè)基本方面：一方面，能否更大程度上提高和推動(dòng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平能否承擔(dān)制度改革的社會(huì)成本。當(dāng)建立在一種制度基礎(chǔ)上的社會(huì)關(guān)系所承載的社會(huì)發(fā)展要求已逐步趨于飽和，甚至不能滿足于社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展要求時(shí)，現(xiàn)有制度框架調(diào)整的要求就上升為首要目標(biāo)，利益調(diào)整的矛盾與社會(huì)發(fā)展要求的矛盾首先體現(xiàn)在理論上的激烈爭論。這種爭論最終歸結(jié)于能否更大程度上提高和推動(dòng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)有的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是否有條件進(jìn)行制度調(diào)整和改革。土地制度不是一般意義上的利益分配，顯然土地制度關(guān)系是基本的社會(huì)關(guān)系，所基于的理論基礎(chǔ)應(yīng)確定為社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，歷史上以土地制度為基礎(chǔ)的社會(huì)關(guān)系調(diào)整最終都是通過革命和戰(zhàn)爭實(shí)現(xiàn)的。因此，一般意義的改良主義方案與調(diào)整實(shí)施要進(jìn)行社會(huì)大動(dòng)員所需成本相比較，顯然是毫無實(shí)際和現(xiàn)實(shí)意義的。作為國家意志的土地制度調(diào)整，至少在一個(gè)大的社會(huì)關(guān)系范圍和一個(gè)相當(dāng)?shù)臅r(shí)間長度，如50年或者100年以上，才能夠持續(xù)推動(dòng)基于這一制度關(guān)系的生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)發(fā)展。

(一)農(nóng)村土地集體所有制下的承包經(jīng)營權(quán)能否界定農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)

1占有和平均使用土地是目前農(nóng)村農(nóng)民與土地的關(guān)系，也就是以承包地的名義按人口平均分配給本村民小組成員使用，但其占有和使用都是不固定的，既無確定的地塊，也無固定的數(shù)量。因?yàn)橐慈丝诰?，而人口是變?dòng)的，因此各地不管中央30年不變的政策，大都5至10年調(diào)整一次，村民小組和村民委員會(huì)成為農(nóng)村土地名義上的所

有權(quán)代表，即集體所有。很明顯，這樣的土地關(guān)系是無法從法律上來界定的，其主體和客體都是不確定的。也就是說這30年，農(nóng)民與土地的關(guān)系是缺失法律的關(guān)系，但是人口的變動(dòng)、土地的流轉(zhuǎn)在實(shí)際發(fā)生。

2聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為一種制度確定下來時(shí)，并沒有考慮土地產(chǎn)權(quán)的歸屬問題，只是平均占有土地關(guān)系的延續(xù)。因此，在集體所有制下的承包經(jīng)營權(quán)也是平均占有使用集體土地的權(quán)利，沒有具體地塊和具體土地?cái)?shù)量的明確的、排他性的權(quán)能。更何況承包經(jīng)營關(guān)系只是合同關(guān)系，無論其合同期多長，它都只是一種契約關(guān)系，承包經(jīng)營權(quán)不能界定具有完全意義的法定財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，承包經(jīng)營權(quán)無法作為產(chǎn)權(quán)來界定。

3確認(rèn)土地集體所有，是虛擬的名義所有，還是實(shí)際所有。若是虛擬所有，必然帶來所有權(quán)主體虛置，農(nóng)民農(nóng)村土地權(quán)利得不到有效保護(hù)；若是實(shí)際所有，包括新出生的本村村民就有實(shí)際的所有權(quán)，按人口均分土地就必然要往復(fù)循環(huán)，農(nóng)地保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法發(fā)展，只能局限于小農(nóng)生產(chǎn)，土地資源被巨大浪費(fèi)。

4在農(nóng)村集體所有制下，把承包經(jīng)營權(quán)作為一種權(quán)能界定給農(nóng)民。一方面村民委員會(huì)職能機(jī)構(gòu)無力承擔(dān)管理責(zé)任，而強(qiáng)化其所有權(quán)的控制權(quán)也可能會(huì)回到生產(chǎn)大隊(duì)的形式；另一方面，村民獲得承包經(jīng)營權(quán)只是相對于本村村民，其權(quán)威性變小，流動(dòng)性和可交易性變?nèi)?，?quán)能強(qiáng)度太弱，與制度調(diào)整效率矛盾。

5以村或組為地域劃分集體所有制或管理模式，顯然是把農(nóng)村和農(nóng)民限制在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)之外，而從政治上也是不平等的?！叭藶榈貜?qiáng)制賦予集體所有制意識形態(tài)屬性，違背了土地制度發(fā)展的歷史邏輯。那種把農(nóng)地集體所有制看作社會(huì)主義的本質(zhì)屬性神圣不可動(dòng)搖的觀點(diǎn)不過是一廂情愿的教條主義。作為公有制的實(shí)現(xiàn)形式，集體所有制是—個(gè)工具，它本身并不自然帶有制度屬性。”從嚴(yán)格意義上說，集體所有制只是特定時(shí)期的制度形式，自實(shí)行大包干及聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后集體所有制從形式到內(nèi)容上都已失去了其原有的內(nèi)涵，既不適應(yīng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，更不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展需要，但卻囿于意識形態(tài)的自我禁錮，導(dǎo)致集體資產(chǎn)的大量持續(xù)流失。農(nóng)村土地集體所有制就如強(qiáng)制蓋在農(nóng)民頭上的帽子，把農(nóng)民永遠(yuǎn)圈在農(nóng)村，農(nóng)民永遠(yuǎn)是農(nóng)民。農(nóng)村土地集體所有制已成為隔斷城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展的制度障礙，調(diào)整農(nóng)村土地制度首先必須突破集體所有制誤區(qū)，剝離已經(jīng)虛置的集體產(chǎn)權(quán)主體地位。

(二)農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能是否是土地確權(quán)的障礙

所謂農(nóng)村土地的保障功能，只是一種現(xiàn)象，這正是“三農(nóng)”問題的體現(xiàn)。由于我國長期實(shí)行城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，土地承擔(dān)著為農(nóng)民提供基本生活、就業(yè)的直接保障功能和養(yǎng)老、醫(yī)療的間接保障功能。土地的保障功能在完成特定時(shí)期的歷史使命后，已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏?！斑@種把國家責(zé)任排除在外，將保障制度建立在依附于土地保障的基礎(chǔ)上，又試圖使其獨(dú)立發(fā)展、自成體系的做法本身就是一種悖論?！眻?jiān)持農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能的觀點(diǎn)，實(shí)際上仍然是不愿切實(shí)解決“三農(nóng)”問題，把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)全面發(fā)展相割裂的權(quán)宜之計(jì)。

土地的終極所有權(quán)為國家所有，不僅要控制土地的使用管理權(quán)，而且土地的價(jià)值是國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合反映，國家在土地上的收益是國家代表公共權(quán)益的收益。無論現(xiàn)在所指的國有土地還是農(nóng)村集體土地都是國有土地，現(xiàn)行的土地一級開發(fā)權(quán)由政府掌握正是土地價(jià)值的體現(xiàn)。獲得土地使用權(quán)的社會(huì)個(gè)體，無論是農(nóng)民、居民還是其他法人個(gè)體，在土地交易中的所得都是土地使用權(quán)的使用價(jià)值的體現(xiàn)，都是權(quán)能的價(jià)格體現(xiàn)。當(dāng)然現(xiàn)行制度下表現(xiàn)為權(quán)能的價(jià)格分配，但是指責(zé)政府?dāng)D占農(nóng)民的土地利益，顯然是夸大了農(nóng)民或其他社會(huì)個(gè)體對土地?fù)碛械臋?quán)能。土地開發(fā)商的收益是由資本決定的，與土地權(quán)能不在同一討論范疇。農(nóng)村土地確權(quán)后，獲得土地使用權(quán)的社會(huì)個(gè)體實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)價(jià)格的形式由市場決定，政府的所有權(quán)價(jià)格實(shí)現(xiàn)形式由招標(biāo)拍賣實(shí)現(xiàn)。一塊土地的價(jià)格是兩個(gè)權(quán)能價(jià)格的總和，而不是由政府征用土地后再把總價(jià)格拍賣給開發(fā)商。

(四)農(nóng)村土地確權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式

集體所有制是人民公社的延續(xù)，大包干和之后的承包責(zé)任制則是一種突破。當(dāng)然承包責(zé)任制只是勞動(dòng)生產(chǎn)效率關(guān)系的調(diào)整，并未涉及土地制度的調(diào)整，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的制度需求就是農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的確立。大包干來源于農(nóng)民自身內(nèi)部的自我調(diào)整，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的確立則必須是國家意志的制度供給。農(nóng)村土地既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，又是農(nóng)民生產(chǎn)、生活的財(cái)產(chǎn)保障。如何最大限度地發(fā)揮其生產(chǎn)效益與財(cái)產(chǎn)增值效益?把農(nóng)村土地僅看作生產(chǎn)資料，其實(shí)僅僅是基于土地屬性中的使用價(jià)值的發(fā)揮，而土地的基本屬性是財(cái)產(chǎn)屬性。承認(rèn)農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)屬性，不僅包含所有權(quán)，更包含使用權(quán)。土地的屬性可以分為以使用權(quán)為主的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性和以控制權(quán)為主的終極所有權(quán)屬性。這里的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)屬性包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等權(quán)能?！拔覀儽仨毥o予社會(huì)對某些物的直接所有權(quán)，但絕非給予它對一切物質(zhì)生產(chǎn)資料的直接完全的所有權(quán)，也就是說，應(yīng)把為了使用的財(cái)產(chǎn)權(quán)留給個(gè)人，把為了權(quán)力的財(cái)產(chǎn)權(quán)留給民主國家。”賦予農(nóng)民農(nóng)村土地以財(cái)產(chǎn)權(quán)，但不是完全意義的私有化土地所有權(quán)?！八接胸?cái)產(chǎn)權(quán)的確立是人類創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富的第一推動(dòng)力，對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)可以最大限度地釋放公眾創(chuàng)造財(cái)富的智慧和熱情，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)的文明進(jìn)步。從這個(gè)意義上講，財(cái)產(chǎn)權(quán)是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的強(qiáng)大推動(dòng)力?！?/p>

如何界定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)?我們已經(jīng)有一個(gè)很好的參照形式，就是國有土地使用權(quán)。個(gè)人、企業(yè)單位依照法定程序取得的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承、贈(zèng)送，國有土地使用權(quán)已具有財(cái)產(chǎn)屬性。農(nóng)村土地可參照國有土地使用權(quán)，直接界定給農(nóng)民與國有土地使用權(quán)有同等效力的土地使用權(quán)。這里的土地使用權(quán)只是相對于“國家作為土地終極所有者”，而在國家之下，無論是城市居民，還是農(nóng)村農(nóng)民，以及企業(yè)單位，它們所擁有的土地都具有同等的權(quán)能，都具有財(cái)產(chǎn)屬性。也就是土地的所有權(quán)屬于國家，個(gè)人、企業(yè)單位獲得的是具有財(cái)產(chǎn)屬性的土地使用權(quán)。農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于國家，農(nóng)民從國家分配獲得土地的使用權(quán)，而不是從村集體承包土地使用，其獲得的土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)具有相同的財(cái)產(chǎn)屬性。只有如此，農(nóng)村土地使用權(quán)才有相等的權(quán)能強(qiáng)度，才具有權(quán)威性、排他性，農(nóng)民與其他同具法人資格的企業(yè)、個(gè)人之間才具有同等的交易地位。

搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。當(dāng)一項(xiàng)制度創(chuàng)新從決策到實(shí)行，最終必須面臨的最大的困難在于社會(huì)動(dòng)員。農(nóng)村土地確權(quán)是一切理論討論的終結(jié)，無論是延續(xù)承包經(jīng)營責(zé)任制、999年永佃制，以及土地使用權(quán)或者直接的所有權(quán)的形式，都必須最終以確權(quán)的形式實(shí)現(xiàn)?；乇芡恋刎?cái)產(chǎn)權(quán)歸屬農(nóng)民，而討論土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營、股份制合作甚至土地貨幣化等都是本末倒置、以果證因。搞好農(nóng)村土地確權(quán)首先從類別上劃分土地類型為城

市建設(shè)用地、鄉(xiāng)村建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用耕地(法定保護(hù)耕地)、一般農(nóng)用地、林地等，由縣級政府組織區(qū)域內(nèi)土地按用途進(jìn)行規(guī)劃，規(guī)劃必須符合國家的整體要求，其適用年限應(yīng)在30～50年，并應(yīng)通過本級人代會(huì)的審議通過。必須指出，城市建設(shè)用地、鄉(xiāng)村建設(shè)用地仍然是規(guī)劃的預(yù)用地，在建設(shè)之前仍然是農(nóng)民的農(nóng)用地，農(nóng)民即使交易，但未經(jīng)國家政府批準(zhǔn)不能用于建設(shè)。其次，劃分土地的原則是以現(xiàn)有承包地為基礎(chǔ)，按人口數(shù)均分土地，增人增地、減人減地。各村設(shè)計(jì)分配方案必須要經(jīng)過村民代表的反復(fù)討論，經(jīng)過全體村民投票表決通過，并要設(shè)立截止時(shí)間。再次，建立縣級統(tǒng)一的農(nóng)村土地使用權(quán)交易所，由土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)管理部門聯(lián)合構(gòu)成，按土地類別分類管理，建立明細(xì)的交易檔案；建立土地檔案，加強(qiáng)地籍管理；健全土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場運(yùn)作的立法、執(zhí)行和仲裁機(jī)構(gòu)；建立土地使用權(quán)市場信息、咨詢、預(yù)測和評估等中介機(jī)構(gòu)，使服務(wù)專業(yè)化、社會(huì)化；建立健全地價(jià)評估機(jī)制，制定農(nóng)村土地估價(jià)指標(biāo)體系，確立科學(xué)的評估方法，使農(nóng)地估價(jià)有章可循。

三、農(nóng)村市場化、土地資本化，是解決“三農(nóng)”問題的必由途徑和最終選擇

農(nóng)村土地確權(quán)之后，并賦予農(nóng)村農(nóng)民土地以財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民才會(huì)倍加珍惜保護(hù)土地、經(jīng)營土地；也只有明確財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的土地使用權(quán)，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓、出租土地才能獲得市場價(jià)格的收益(當(dāng)然個(gè)別較發(fā)達(dá)地區(qū)在農(nóng)村土地沒有明確產(chǎn)權(quán)的情況下實(shí)行的所謂土地參與股份模式只是少數(shù)勢力者綁架農(nóng)民意愿無償獲得農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)控制權(quán))；同時(shí)也為農(nóng)業(yè)企業(yè)化經(jīng)營提供了制度基礎(chǔ)。當(dāng)然農(nóng)業(yè)的企業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營并不是土地產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整的直接目的，但一定是土地制度調(diào)整后經(jīng)過長期發(fā)展的必然結(jié)果。但所有這些都不能最大限度地賦予農(nóng)村農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)這一制度調(diào)整為社會(huì)發(fā)展所產(chǎn)生的巨大影響。制度調(diào)整的創(chuàng)新效率體現(xiàn)在我們國家已有明顯的例證，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大包干及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解決了當(dāng)時(shí)10億人口的吃飯問題，為改革開放解除了后顧之憂。而隱含在改革開放這30年的后半段，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的而被忽視的制度創(chuàng)新成因是房屋產(chǎn)權(quán)證的發(fā)放與金融創(chuàng)新相結(jié)合，動(dòng)員了大量社會(huì)資金，推動(dòng)了房地產(chǎn)業(yè)及其他民營產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。目前農(nóng)村土地的低效益化與最具價(jià)值的最大規(guī)模的最普遍存在的土地財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)資本化可能產(chǎn)生的預(yù)期效益形成鮮明對比。農(nóng)村土地不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，更是不可再生資源、財(cái)產(chǎn)資源，其資本要素地位在現(xiàn)代社會(huì)更具彰顯價(jià)值。讓沉睡的資源發(fā)揮作用，這就是制度創(chuàng)新與改革的需要與動(dòng)力。

當(dāng)賦予農(nóng)民農(nóng)村土地以財(cái)產(chǎn)權(quán)以后，農(nóng)村土地的價(jià)值屬性就可以從土地的使用價(jià)值中分離出來，并成為現(xiàn)代金融信貸系統(tǒng)中最具信用品級的抵押物。農(nóng)民賴以生存的土地至今處于市場貨幣和信用網(wǎng)絡(luò)的覆蓋和管轄之外，中國的農(nóng)民是一個(gè)尚未納入現(xiàn)代金融貨幣體系的群體。我國信用等級最低或者說根本沒有信用的人口就是農(nóng)民。薄弱的國家貨幣信貸根本輻射不到他們身上，他們除了承包經(jīng)營土地靠天吃飯和劃定的宅基地外幾乎沒有任何信用資本。把土地作為農(nóng)民的信用資源，建立起以貨幣為基準(zhǔn)、信貸為基礎(chǔ)的土地信貸覆蓋網(wǎng)絡(luò)，讓農(nóng)民通過各種方式獲得土地貸款，將大大改善農(nóng)民的生產(chǎn)條件，極大提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，就能夠從根本上解決農(nóng)民的貧困問題。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的系統(tǒng)里，貨幣與信貸已經(jīng)成為一種可以控制和創(chuàng)造出來的運(yùn)行管理工具。也就是說，現(xiàn)代金融制度是建立在一定信用保證體系的基礎(chǔ)之上，不僅為商貿(mào)提供借貸，而且增加了貨幣總量，銀行成為了生產(chǎn)信貸的機(jī)構(gòu)。當(dāng)游離在現(xiàn)代貨幣信用體系之外的僵死的土地一旦進(jìn)入量化的金融信貸系統(tǒng)，土地就將成為特殊的貨幣，成為金融信貸系統(tǒng)中最具信用品級的抵押物。現(xiàn)代貨幣金融體系賦予了貧瘠的土地以財(cái)富。土地的貨幣化及其土地財(cái)富的增值，都是和貨幣的現(xiàn)代性即信用體系密切相關(guān)的。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)能夠在法定的物權(quán)意義上以貨幣化的方式進(jìn)入銀行的生產(chǎn)信貸機(jī)構(gòu)，土地的價(jià)值有多大，它的信用價(jià)值就有多大，從而銀行的信貸生產(chǎn)機(jī)構(gòu)就可以增加相應(yīng)的貨幣投放?？梢韵胍娢覈r(nóng)村土地與人口的巨大數(shù)量，將會(huì)多大程度地刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。中國新一輪的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將由此開始。