環(huán)境非政府組織與社區(qū)生態(tài)化

伊媛媛 張發(fā)坤

摘要：通過與政府合作并監(jiān)督政府行為、制約企業(yè)的外部不經(jīng)濟(jì)性行為、傳播社區(qū)生態(tài)文化以及引導(dǎo)居民參與社區(qū)環(huán)境決策，環(huán)境非政府組織在社區(qū)生態(tài)化過程中發(fā)揮著重要作用。在我國，環(huán)境非政府組織參與社區(qū)生態(tài)化建設(shè)仍面臨法律障礙。應(yīng)明確環(huán)境非政府組織的法律地位，使環(huán)境非政府組織的公眾參與行為制度化，并賦予環(huán)境非政府組織參與環(huán)境公益訴訟的原告主體資格。

關(guān)鍵詞：環(huán)境非政府組織；社區(qū)生態(tài)化；法律障礙；公眾參與

中圖分類號(hào)：G912.29文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-0544(2009)11-0112-03

一、社區(qū)生態(tài)化的三種調(diào)整機(jī)制

社區(qū)是指聚集在一定地域范圍內(nèi)的社會(huì)群體和社會(huì)組織，根據(jù)一套規(guī)范和制度結(jié)合而成的社會(huì)實(shí)體，是一定地域社會(huì)生活共同體，是由一定地域內(nèi)的政府組織、居民和環(huán)境組成的綜合體。是國家的一個(gè)重要層級(jí)。自20世紀(jì)80年代以來，當(dāng)代各國社區(qū)建設(shè)的一個(gè)重要發(fā)展趨勢(shì)和特點(diǎn)，是以可持續(xù)發(fā)展思想為指導(dǎo)，將環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)作為社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，在社區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)各種生態(tài)區(qū)，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)生態(tài)化、社會(huì)生態(tài)化。社區(qū)生態(tài)化是政府、市場(chǎng)和社會(huì)的互動(dòng)過程。是行政調(diào)整機(jī)制、市場(chǎng)調(diào)整機(jī)制和社會(huì)調(diào)整機(jī)制共同作用的結(jié)果。行政調(diào)整機(jī)制，即通過政府組織，以行政手段調(diào)整社會(huì)關(guān)系，以政府命令為主要手段和特征；市場(chǎng)調(diào)整機(jī)制，即通過作為市場(chǎng)主體的營利性組織，以市場(chǎng)或市場(chǎng)機(jī)制調(diào)整社會(huì)關(guān)系，以市場(chǎng)手段即契約、自由交易和公平競(jìng)爭(zhēng)為主要手段和特征；社會(huì)調(diào)整機(jī)制，即通過非政府非營利組織。以社會(huì)輿論、社會(huì)道德和公眾參與等非政府非市場(chǎng)方式進(jìn)行調(diào)整。

當(dāng)代人類遭遇的生態(tài)危機(jī)，背離了人與自然和諧的目標(biāo)。生態(tài)危機(jī)的產(chǎn)生根源可謂仁者見仁智者見智，但有一點(diǎn)是公認(rèn)的。即人類的生產(chǎn)和生活方式與生態(tài)危機(jī)有著密不可分的關(guān)系，因此，環(huán)境問題的根本解決離不開生產(chǎn)和生活方式的革命，而社區(qū)作為一定地域的社會(huì)生活共同體，在變革生產(chǎn)和生活方式的過程中起著基礎(chǔ)性的作用，應(yīng)對(duì)宏觀的全球生態(tài)危機(jī)不能忽視微觀的社區(qū)生態(tài)化。社區(qū)生態(tài)化的實(shí)現(xiàn)需要各種社會(huì)力量的共同努力，在社區(qū)生態(tài)化建設(shè)中，政府調(diào)整機(jī)制和市場(chǎng)調(diào)整機(jī)制必不可少，但是政府和市場(chǎng)作用的有限性不可避免地導(dǎo)致了“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”?！笆袌?chǎng)失靈”是指市場(chǎng)機(jī)制存在著自身難以克服的先天性缺陷，它在限制壟斷、提供公共物品，約束個(gè)人的極端行為，克服生產(chǎn)的無政府狀態(tài)，保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體等方面存在著內(nèi)在的缺陷，單純的市場(chǎng)手段不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展?！罢ъ`”是指政府的能力和作用是有限的，政府在配置資源時(shí)無法達(dá)到最優(yōu)化，不能總是促進(jìn)和保障公民的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。世界上日益嚴(yán)重的環(huán)境問題表明。僅僅依靠市場(chǎng)干預(yù)和政府干預(yù)是無法從根本上解決環(huán)境問題的。因?yàn)椋紫拳h(huán)境是一種公共產(chǎn)品性質(zhì)極高的產(chǎn)品，它的許多要素，如空氣、陽光、水等都具有一種非排他性及非對(duì)抗性的特征，不能阻卻所有人共同使用，而且環(huán)境的污染所造成的后果也是由全社會(huì)來承擔(dān)的。環(huán)境問題的外部性使市場(chǎng)自身無法解決環(huán)境的公共性問題；同時(shí)環(huán)境問題的極其廣泛性和普遍性使得政府在進(jìn)行環(huán)境管理時(shí)，不可避免地面臨成本過高、力量不足的缺憾。所以無論政府采用經(jīng)濟(jì)手段、還是行政方法，在管理過程中都會(huì)出現(xiàn)計(jì)劃失靈、管理失靈和決策失靈的情況。其次。從更深層次來看，環(huán)境問題是人類生活方式選擇的結(jié)果。是人類不尊重自然的態(tài)度和道德觀念所造成的。因此，環(huán)境問題的根本解決需要人類道德觀念的轉(zhuǎn)變和生活方式的改變，需要全球公民從自我做起和共同參與，如果社會(huì)公眾都把環(huán)境保護(hù)看成僅僅是政府的事情，那么這樣的環(huán)境管理是很難成功的。面對(duì)政府與市場(chǎng)的雙重失靈，在社區(qū)生態(tài)化建設(shè)中引入社會(huì)調(diào)整機(jī)制就成為一個(gè)理性的選擇，具體而言就是建立政府、企業(yè)和環(huán)境非政府組織之間的普遍制衡機(jī)制，使得政府、市場(chǎng)和社會(huì)三種調(diào)整機(jī)制協(xié)調(diào)參與社區(qū)生態(tài)化，以期實(shí)現(xiàn)建設(shè)綠色家園的目的。

二、環(huán)境非政府組織在社區(qū)生態(tài)化建設(shè)中的重要作用

環(huán)境非政府組織是指以環(huán)境保護(hù)為主旨，不以營利為目的，不具有行政權(quán)力并為社會(huì)提供環(huán)境公益性服務(wù)的民間組織。近十年來，我國環(huán)境非政府組織在環(huán)境保護(hù)工作中，發(fā)揮了積極作用。

(一)與政府合作參與社區(qū)生態(tài)化建設(shè)的同時(shí)對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，減少政府失靈的發(fā)生

在生態(tài)社區(qū)建設(shè)過程中，環(huán)境非政府組織和政府的功能互補(bǔ)性為實(shí)現(xiàn)二者的合作提供了可能。其中，政府處于主導(dǎo)地位，當(dāng)前我國生態(tài)社區(qū)建設(shè)的熱潮，就是政府政策導(dǎo)向的直接結(jié)果。環(huán)境非政府組織主要利用自己靈活性、專業(yè)性、公益性特點(diǎn)，及時(shí)了解社區(qū)成員的需求和具體利益，主要從事一些政府無力顧及的環(huán)境公益活動(dòng)，在與政府相互支持、高度合作的基礎(chǔ)上，通過溝通政府決策和民意，緩解政府和民眾因環(huán)境問題產(chǎn)生的矛盾，促使政府決策符合環(huán)保的要求。環(huán)境非政府組織的另一重要作用是監(jiān)督政府行為。政府必須按照自己的職責(zé)履行法定義務(wù)，政府的行為是否到位、是否合法，需要公眾的監(jiān)督，而公眾監(jiān)督的有力整合者正是環(huán)境非政府組織。

(二)制約企業(yè)的外部不經(jīng)濟(jì)性行為

對(duì)于企業(yè)來說，環(huán)境保護(hù)的社會(huì)監(jiān)督更是不可缺少。企業(yè)作為市場(chǎng)主體，以追求利潤最大化為宗旨，其外部不經(jīng)濟(jì)性始終存在。作為社會(huì)力量的主要代表，環(huán)境非政府組織在國家、地區(qū)和國際領(lǐng)域一直發(fā)揮著重要的環(huán)境監(jiān)督作用?！岸?zhàn)”以來的歐美各國，出現(xiàn)了一批又一批環(huán)境非政府組織。成為“看家狗”與“吹哨者”，迫使企業(yè)社會(huì)責(zé)任運(yùn)動(dòng)興起，促進(jìn)了企業(yè)，特別是跨國公司紛紛承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。正是因?yàn)榄h(huán)境非政府組織強(qiáng)大的政治壓力，才促使大企業(yè)承擔(dān)比法定責(zé)任更高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)保責(zé)任，實(shí)施更嚴(yán)格的環(huán)保企業(yè)行為。

(三)傳播社區(qū)生態(tài)文化

環(huán)境非政府組織，其最根本的特征在于倡導(dǎo)人與自然和諧的生態(tài)文明，傳播生態(tài)文化、樹立環(huán)境意識(shí)是其重要活動(dòng)方式。在社區(qū)生態(tài)文化建設(shè)過程中，環(huán)境非政府組織無疑將擔(dān)當(dāng)起播種者的重任，通過各種方式開展環(huán)境教育和生態(tài)文化宣傳，倡導(dǎo)和組織社區(qū)居民向環(huán)境友好型的生活方式轉(zhuǎn)變，使人們正確認(rèn)識(shí)環(huán)境和環(huán)境問題，樹立良好的環(huán)境覺悟，養(yǎng)成文明的環(huán)境行為習(xí)慣，從而投身于防治環(huán)境污染、改善生態(tài)環(huán)境的行列。

(四)以公眾參與為契機(jī)，引導(dǎo)居民積極參與社區(qū)生態(tài)化建設(shè)

公眾參與是指公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環(huán)境利益相關(guān)的開發(fā)決策等活動(dòng)，并有權(quán)受到相應(yīng)的法律保護(hù)或救濟(jì)，以防決策的盲目性，使得該項(xiàng)政策符合廣大公眾的切身利益的需要。當(dāng)環(huán)境開發(fā)行為直接影響當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)境權(quán)益或者與當(dāng)?shù)鼐用翊嬖诶﹃P(guān)系，居民有權(quán)要求參與環(huán)境決策。盡管項(xiàng)目影響社區(qū)的居民是最重要的參與群體，但是因?yàn)楣娋哂欣娑嘣?、專業(yè)知識(shí)欠缺以及存在著“搭便車”問題等背景，即使向當(dāng)?shù)鼐用裉峁?/p>

了充足的信息，有時(shí)他們也不愿意參與。為了更好地發(fā)揮公眾參與的功效，避免流于形式，各國的普遍做法是運(yùn)用代表人制度，即發(fā)揮各類非政府環(huán)境組織或其他團(tuán)體的作用，由他們作為公眾利益的代表參與到環(huán)境決策之中。

三、環(huán)境非政府組織參與社區(qū)生態(tài)化建設(shè)面臨的法律障礙

環(huán)境非政府組織積極參與社區(qū)生態(tài)化建設(shè)并取得一定的成績(jī)是有目共堵的，但是，我們不應(yīng)否認(rèn)，在我國，環(huán)境非政府組織參與社區(qū)生態(tài)化的過程中依然面臨著相當(dāng)?shù)姆烧系K。

(一)登記注冊(cè)“瓶頸”

我國現(xiàn)在的環(huán)境非政府組織登記制度門檻過高。即任何一個(gè)需要獲得合法身份的環(huán)境非政府組織必須首先找到一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位，如果沒有獲得業(yè)務(wù)主管單位的認(rèn)可，登記機(jī)關(guān)根本不可能受理環(huán)境非政府組織的登記申請(qǐng)，更不用說批準(zhǔn)了。除了主管單位的制約，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十三條還規(guī)定，“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒有必要成立的，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備”、“成立一個(gè)全國性社團(tuán)至少需要10萬元資金，而地方性的和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體則需要3萬元以上的資金”以及“新社團(tuán)必須有50個(gè)以上的個(gè)人和30個(gè)以上的單位會(huì)員”都成為環(huán)境非政府組織發(fā)展的障礙。第十三條的規(guī)定使最具參與社區(qū)生態(tài)化建設(shè)便利條件的地區(qū)性環(huán)境非政府組織處境最為尷尬，它們登記注冊(cè)所遭遇的瓶頸更狹窄。

(二)非政府組織自身制度缺乏法律規(guī)制

目前，環(huán)境非政府組織主要依靠自治運(yùn)作，甚至在很大程度上借助具有相當(dāng)社會(huì)聲望的主要組織者的個(gè)人影響。法律中幾乎沒有關(guān)于非政府組織的組織機(jī)構(gòu)、權(quán)力制衡、資金來源及管理等的規(guī)定，這對(duì)環(huán)境非政府組織的活動(dòng)是非常不利的，而且極有可能因此而阻礙非政府組織的發(fā)展，甚至?xí)蛸Y金等敏感問題影響非政府組織的聲譽(yù)。

(三)公眾參與制度不完善

首先，公眾參與的主要形式仍然屬于政府倡導(dǎo)型；其次，目前公眾參與主要集中在參與宣傳教育方面，尚未觸及和延伸至對(duì)環(huán)境決策的參與，這極大地限制了公眾參與的層次和公眾參與作用的發(fā)揮；第三，從參與的過程來看，主要側(cè)重于事后的監(jiān)督，事前的參與不夠；第四，環(huán)境公眾參與司法保障制度不足。目前，在我國，環(huán)境非政府組織在環(huán)境保護(hù)中的作用本來十分有限，而公眾參與制度的缺陷更加劇了環(huán)境非政府組織的公眾知名度低、認(rèn)同度不夠，對(duì)政府的決策影響不大，對(duì)企業(yè)等對(duì)環(huán)境有較大影響的主體沒有太多的制約。特別是未建立完善的公益訴訟制度，導(dǎo)致環(huán)境非政府組織不能以獨(dú)立主體資格參與環(huán)境訴訟，這些都制約了環(huán)境非政府組織積極發(fā)揮在社區(qū)生態(tài)化建設(shè)中的作用。

四、構(gòu)建環(huán)境非政府組織參與社區(qū)生態(tài)化建設(shè)的相關(guān)法律

(一)明確環(huán)境非政府組織應(yīng)有的法律地位

首先，拓寬瓶頸，消除環(huán)境非政府組織設(shè)立的法律障礙。環(huán)境法在我國是一個(gè)獨(dú)立的法律部門，可以在環(huán)境基本法中增加對(duì)環(huán)境非政府組織資格的確認(rèn)而越過《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，以上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于普通法的效力，使環(huán)境非政府組織獲得法律的承認(rèn)。同時(shí)，對(duì)于地域性環(huán)境非政府組織的設(shè)立應(yīng)規(guī)定比全國性組織的設(shè)立更寬松的條件。

其次，為環(huán)境非政府組織制定組織法，設(shè)立理事會(huì)。非政府組織具有很好的韌性，但往往由于其處在一個(gè)艱難而不受普遍歡迎的環(huán)境里，因而也是很脆弱的，一個(gè)好的理事會(huì)能保證組織具有責(zé)任感與透明度，在危機(jī)時(shí)期的連續(xù)性，以及良好的社會(huì)聲望及穩(wěn)定的資金來源。理事會(huì)應(yīng)行使監(jiān)督職能，應(yīng)確定組織所需的資源。包括資金、領(lǐng)導(dǎo)能力及組織的社會(huì)名譽(yù)等；然后通過制定合理的財(cái)政和公共關(guān)系政策以保證能夠長(zhǎng)期獲取這些資源；最后，應(yīng)決定理事會(huì)成員如何參與發(fā)展資源，比如通過籌款、發(fā)展新的理事會(huì)成員、在更大范圍宣傳等。一旦確立了主要目標(biāo)，理事會(huì)就需要對(duì)執(zhí)行程序進(jìn)行監(jiān)督。

(二)規(guī)定環(huán)境非政府組織在立法、執(zhí)法及環(huán)境決策中的參與權(quán)

在環(huán)境法中確定環(huán)境非政府組織的法律地位及賦予環(huán)境非政府組織以參與權(quán)和訴訟權(quán)等，是國家以法律的形式授權(quán)的一種社會(huì)公權(quán)力，在社區(qū)生態(tài)化過程中，環(huán)境非政府組織的這項(xiàng)公共權(quán)力與政府的行政權(quán)力形成合作和監(jiān)督的關(guān)系。應(yīng)進(jìn)一步完善公眾參與的相關(guān)立法。給環(huán)境非政府組織的公眾參與行為提供具體的、可操作的程序性規(guī)定。相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境非政府組織作為“參與者”參與社區(qū)生態(tài)化建設(shè)的方式、程序、保障以及前提條件一環(huán)境信息公開等實(shí)體與程序問題加以明確規(guī)定，以保障環(huán)境非政府組織對(duì)政府決策的參與和事前監(jiān)督。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立對(duì)環(huán)境非政府組織意見的信息回饋機(jī)制。此外，環(huán)境非政府應(yīng)積極參與國家立法的制定。我國《立法法》第34條和第58條對(duì)公眾參與國家法律和行政法規(guī)的制定進(jìn)行了明確規(guī)定，鼓勵(lì)公眾參與立法已經(jīng)成為國家立法的基本原則。但相對(duì)而言，國家立法有可能會(huì)對(duì)國家宏觀的環(huán)境利益產(chǎn)生影響，而較少直接影響公眾利益，在這種情況下，公眾“搭便車”的心態(tài)會(huì)更強(qiáng)，個(gè)體參與的積極性不高。因而就需要環(huán)境非政府組織積極參與，對(duì)國家立法可能給環(huán)境帶來的影響進(jìn)行分析。并對(duì)國家立法提出科學(xué)與合理的建議，避免因國家立法給環(huán)境帶來不利影響，并防止發(fā)生在“搭便車”心態(tài)下產(chǎn)生的“參與真空”。

(三)賦予環(huán)境非政府組織參與環(huán)境公益訴訟的原告主體資格

環(huán)境公益訴訟是指由于行政機(jī)關(guān)或其它公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、公司、企業(yè)或其它組織及個(gè)人的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或有侵害之虞時(shí)，法律允許公民或團(tuán)體為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。美國的公民訴訟制度對(duì)我國環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展有參考意義。美國的公民訴訟事實(shí)上很少有公民以自己名義提起，大多數(shù)公民訴訟是通過公民團(tuán)體即環(huán)境保護(hù)團(tuán)體進(jìn)行的。環(huán)境保護(hù)團(tuán)體也就是環(huán)境非政府組織，這些環(huán)境非政府組織極大地推動(dòng)了環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，成熟的環(huán)境非政府組織作為環(huán)境公益訴訟的主要的主體是建立和健全環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)鍵。在美國，團(tuán)體被視為公民的自然延伸，因而公民訴訟就包含了團(tuán)體訴訟。美國最高法院確定的環(huán)境團(tuán)體訴訟的資格是，凡一環(huán)?；蚱渌麍F(tuán)體的某成員受到或可能受到污染或生態(tài)破壞之害。該團(tuán)體就有了提起團(tuán)體訴訟的資格。同時(shí)，美國原則上對(duì)環(huán)保團(tuán)體的組織與運(yùn)作不進(jìn)行干預(yù)，不必經(jīng)認(rèn)可或考核來決定其是否可以提起公民訴訟。如美國的法院承認(rèn)保護(hù)自然資源、風(fēng)景、歷史文物的公民團(tuán)體具有原告資格，承認(rèn)全國保護(hù)組織具有請(qǐng)求審查高速公路修建的資格；承認(rèn)公共福利團(tuán)體有提起集團(tuán)訴訟的原告資格，代表一切具有生命、健康、享受自然資源等權(quán)利的人反對(duì)核爆炸的建議等。這些團(tuán)體訴訟都與社區(qū)生態(tài)化密切相關(guān)。美國式的團(tuán)體訴訟中的原告主體資格的擴(kuò)充對(duì)于構(gòu)建我國的環(huán)境公益訴訟制度及鼓勵(lì)環(huán)境非政府組織積極參與社區(qū)生態(tài)化具有參考意義。就我國實(shí)際情況而言，應(yīng)當(dāng)采取開放性的標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定環(huán)境非政府組織的訴訟資格，以鼓勵(lì)更多的人關(guān)心環(huán)境保護(hù)，關(guān)心環(huán)境與發(fā)展綜合決策的落實(shí)，所以只要依法成立的環(huán)境非政府組織都應(yīng)該是合格主體。在與社區(qū)生態(tài)化相關(guān)的具體訴訟中，只要該環(huán)境非政府組織的宗旨和活動(dòng)范圍與影響社區(qū)環(huán)境的行為或決策具有某種松散的聯(lián)系，不論其為全國性組織還是區(qū)域性組織都應(yīng)具有提起環(huán)境公益訴訟的資格。

責(zé)任編輯肖利