從“兩稅法”到“分稅制”

吳慶陽(yáng)

內(nèi)容提要：中央與地方政府關(guān)系的實(shí)質(zhì)在于有關(guān)權(quán)力和利益的分配。財(cái)政稅收制度是調(diào)整中央與地方利益關(guān)系的重要手段；財(cái)政稅收制度變遷是中央與地方利益博弈作用的反應(yīng)和直接結(jié)果。唐“兩稅制”和1994年的“分稅制”改革，是對(duì)中央地方博弈下的財(cái)政稅收制度變遷的最好詮釋。

關(guān)鍵詞：中央；地方；“兩稅法”；“分稅制”

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.42文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003—4161(2009)03—0076—05

1.引言

中央與地方關(guān)系的問(wèn)題歷來(lái)是中國(guó)最為復(fù)雜的問(wèn)題之一。從根本上講，中央與地方關(guān)系是建立在以集權(quán)與分權(quán)劃分為中心的物質(zhì)利益基礎(chǔ)上的社會(huì)政治組織關(guān)系?！爸醒牒偷胤疥P(guān)系是建立在一定利益基礎(chǔ)之上的國(guó)家利益和地方利益之間的一種關(guān)系”；就國(guó)家結(jié)構(gòu)形式而言，在單一制國(guó)家，中央與地方財(cái)政關(guān)系主要表現(xiàn)為中央與地方政府的財(cái)權(quán)和財(cái)力劃分及其相互關(guān)系。在聯(lián)邦制國(guó)家，中央與地方財(cái)政關(guān)系主要表現(xiàn)為聯(lián)邦與成員國(guó)之間，成員國(guó)的中央和地方之間以及聯(lián)邦、成員國(guó)、地方之間的財(cái)權(quán)和財(cái)力劃分及其相互關(guān)系。“所謂的中央和地方的關(guān)系，主要指一定的國(guó)家政權(quán)組織形式下的中央政府與地方政府之間的權(quán)力分配及統(tǒng)屬關(guān)系”。國(guó)家的各項(xiàng)職能是由各級(jí)政府共同承擔(dān)的，為了保證各級(jí)政府完成一定的政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)，就必須在中央政府與地方政府、地方各級(jí)政府之間，明確劃分各自的財(cái)政收支范圍、財(cái)政資金支配權(quán)和財(cái)政管理權(quán)。同時(shí)，為了加強(qiáng)全局性事務(wù)的管理，克服地方保護(hù)主義，還必須在制度上確立和加強(qiáng)中央政府的權(quán)威。

現(xiàn)代財(cái)政學(xué)明確提出了兩個(gè)重要的概念，即財(cái)政管理體制和稅收管理體制，它們指的是通過(guò)一定法律的形式確定各級(jí)政權(quán)對(duì)財(cái)政收支或稅收的權(quán)、責(zé)、利的分配方式，實(shí)質(zhì)是處理財(cái)政資金分配和管理上的集權(quán)與分權(quán)、集中與分散的關(guān)系問(wèn)題。財(cái)權(quán)、財(cái)力在各級(jí)政府間的分配量度，直接關(guān)系到中央、地方政府各自利益的滿(mǎn)足程度或?qū)崿F(xiàn)標(biāo)度。每一次財(cái)政稅收制度變更既是對(duì)中央政府與地方政府的利益關(guān)系的重新調(diào)整，同時(shí)也是中央與地方利益博弈的結(jié)果和反應(yīng)。財(cái)政稅收體制決定了中央政府與地方政府的財(cái)政收入的獲取與分配，從而影響著各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)利益和政治利益的分配。因此，財(cái)政的集權(quán)分權(quán)是中央地方關(guān)系確立、調(diào)整的重要內(nèi)容。從美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的始因到聯(lián)邦憲法的出臺(tái)以及修改，從蘇聯(lián)的高度集權(quán)到南斯拉夫的極度分權(quán)，無(wú)不與財(cái)政集權(quán)分權(quán)有關(guān)?！罢谦@利能力無(wú)法在現(xiàn)存的安排結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)，才導(dǎo)致了一種新的制度安排(或者更舊的制度安排)的形成”。回顧中國(guó)歷史，從唐“兩稅法”、明“一條鞭法”，到清“攤丁入畝”，直至1994年的“分稅制”改革，都是統(tǒng)治者為了處理中央與地方的矛盾所采取的措施，是中央與地方在經(jīng)濟(jì)利益博弈上的集中反映。本文由唐“兩稅法”、1994年“分稅制”人手，探討中央地方博弈對(duì)財(cái)政稅收制度變遷的影響。

2.中央地方博弈下的唐“兩稅法”

2.1“兩稅法”

在隋的基礎(chǔ)上，唐以中央尚書(shū)戶(hù)部四司與太府、司農(nóng)二寺和(府)州、縣的地方行政官員為架構(gòu)基礎(chǔ)，建立了一套嚴(yán)格的中央集權(quán)財(cái)政管理體系。原則上，中央政府嚴(yán)格控制著制稅權(quán)，地方上的稅收都要上繳到中央，地方州縣、邊軍每年所需的開(kāi)支也得按戶(hù)部規(guī)定，由稅收中留撥一部分充用。唐前期財(cái)政稅收制度“統(tǒng)收統(tǒng)支”的特征十分明顯。在以尚書(shū)省戶(hù)部為中樞的管理體制下，唐初各財(cái)政機(jī)構(gòu)皆能長(zhǎng)期有效地各司其職，發(fā)揮“上下相轄，無(wú)失遺”的互制作用，為唐朝前期的政治、軍事和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了穩(wěn)固的財(cái)政后盾。安史之亂爆發(fā)后，唐朝這套嚴(yán)格的中央集權(quán)財(cái)政管理規(guī)范體系遭到了巨大的沖擊，中央財(cái)政面臨巨大的危機(jī)和挑戰(zhàn)。

公元780年，唐德宗接受宰相楊炎的建議，實(shí)行“兩稅法”改革?！皟啥惙ā钡闹饕獌?nèi)容：①“以資產(chǎn)為宗”，即按土地、財(cái)產(chǎn)的多少來(lái)確定應(yīng)納稅額。②“費(fèi)改稅”，把當(dāng)時(shí)混亂繁雜的稅種和各類(lèi)收費(fèi)合并統(tǒng)一起來(lái)，歸并為戶(hù)稅與地稅兩種。③“以征收貨幣為主”，規(guī)定除田畝稅以谷物形式交納外，其他一律折合成錢(qián)幣交納。④“統(tǒng)一征收時(shí)間”，兩稅法規(guī)定每年納稅時(shí)間分夏秋兩季。此項(xiàng)政策改革將唐中期以來(lái)名目繁多的雜稅統(tǒng)一為戶(hù)稅和地稅兩種，故稱(chēng)“兩稅法”(另有一看法認(rèn)為，唐自此以后的稅收每年分夏秋兩季征收，夏稅不得超過(guò)六月，秋稅不得超過(guò)十一月，故稱(chēng)“兩稅法”)。

兩稅法是中國(guó)古代一次具有重要意義的賦稅制度改革。兩稅法將唐中期以來(lái)名目繁多的雜稅統(tǒng)一為戶(hù)稅和地稅兩種，并規(guī)定“此外斂者，以枉法論”，既簡(jiǎn)化了征稅名目，又可使賦稅相對(duì)穩(wěn)定，在一定時(shí)期內(nèi)保證了國(guó)家的財(cái)政收入；同時(shí)從制度上杜絕了官吏從中作弊亂攤派的可能，使人民的負(fù)擔(dān)有所減輕。兩稅法規(guī)定貴族、官僚、客戶(hù)、商人都要交稅，這就擴(kuò)大了稅源(這也是制定兩稅法的目的之一)，此外客戶(hù)納稅，反映了其地位由非法到合法及其人身依附關(guān)系的相對(duì)減輕。兩稅法把原來(lái)按丁征稅轉(zhuǎn)入按貧富征稅，立法原則較為公平，很顯然比租庸調(diào)制一律按丁征稅合理，反映了中國(guó)古代賦役制度發(fā)展的基本趨勢(shì)即收稅標(biāo)準(zhǔn)以人丁為主向以土地為主的轉(zhuǎn)變，奠定了唐后期到明代中葉賦稅制度的基礎(chǔ)。

2.2“兩稅法”與中央地方政府博弈

唐“兩稅法”這樣一場(chǎng)后來(lái)證實(shí)既牽涉到廣大稅戶(hù)又涉及各級(jí)政權(quán)的財(cái)政利益再分配的重大改革，為什么會(huì)發(fā)生并能在短期內(nèi)順利付諸實(shí)施?學(xué)者們開(kāi)展了許多卓有成效的研究。在傳統(tǒng)研究角度的基礎(chǔ)上，20世紀(jì)以來(lái)一批研究人員從財(cái)政稅收角度對(duì)“兩稅法”進(jìn)行了重新的審視。較多學(xué)者從唐中央因稅源短缺而形成的財(cái)政困難狀況角度，來(lái)說(shuō)明“兩稅法”改革的背景和目的。郭虛中認(rèn)為：“唐朝統(tǒng)治者改革稅制的主要目的在于解救財(cái)政危機(jī)，保證中央政府的收入”。黃永年指出，兩稅法把以往的“非法賦斂”并入兩稅，納入中央的控制范圍；中央派人確定各州稅額并劃分其上供、送使、留州份額，這些“新規(guī)定新措施，無(wú)一不是反映了中央對(duì)地方的財(cái)權(quán)之爭(zhēng)”；“實(shí)施兩稅法的主要意圖就在于從財(cái)政稅收來(lái)解決中央和地方的經(jīng)濟(jì)矛盾”。

20世紀(jì)80年代末以來(lái)，陳明光從重建中央與地方的財(cái)權(quán)稅收關(guān)系的角度，對(duì)“兩稅法”改革的財(cái)政背景和目的做出多層次的申論。通過(guò)將政府財(cái)稅權(quán)分解為制稅權(quán)、財(cái)稅使用權(quán)和放免權(quán)三個(gè)層面加以對(duì)照分析，陳明光認(rèn)為唐朝在安史之亂后實(shí)施“兩稅法”包含著重建中央與地方分割賦稅權(quán)益的新方式的現(xiàn)實(shí)意義。唐朝前期中央政府集中了大部分的財(cái)權(quán)，州縣的財(cái)賦自主權(quán)極其有限。這種財(cái)權(quán)分割關(guān)系與唐前期中央集權(quán)比較鞏固的政治形勢(shì)是互為因果的?！鞍彩分畞y”以后，由于動(dòng)亂時(shí)期中央政府的臨時(shí)性放權(quán)和地方政府勢(shì)力的急劇膨脹，引起了唐中央與地方的財(cái)賦關(guān)系分割對(duì)象的變化，直接導(dǎo)致了以前由中央直接控制的制稅權(quán)和賦稅放免權(quán)實(shí)際下移地方。陳明光歸納認(rèn)為：唐中央通過(guò)推行兩稅法，采取“以支定收”的方法，嚴(yán)格

核定了州、使兩級(jí)預(yù)算的收入項(xiàng)目及其數(shù)量界限，同時(shí)中央也確定了自己的兩稅收益數(shù)量，這便使中央財(cái)政完成了與地方財(cái)政“劃分收支”的程序，理順了自安史之亂以來(lái)中央與地方之間混亂不堪的財(cái)稅體系，達(dá)到了限制地方財(cái)權(quán)、增加中央財(cái)權(quán)的目的。

3.中央地方博弈下的“分稅制”

3.1財(cái)政包干體制

1978年改革開(kāi)放以前，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。與此相適應(yīng)，這一時(shí)期我國(guó)基本上實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃財(cái)政體制，主要實(shí)現(xiàn)形式是統(tǒng)收統(tǒng)支體制。十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)進(jìn)入了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的新階段。1980年，在中央和各省之間的財(cái)政分配關(guān)系方面，我國(guó)開(kāi)始對(duì)大多數(shù)省份實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”的財(cái)政包干體制。從1982年開(kāi)始逐步改為“總額分成，比例包干”的包干辦法。1985年實(shí)行“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”的預(yù)算管理體制，以適應(yīng)1984年兩步利改稅改革的需要。1988年為了配合國(guó)有企業(yè)普遍推行的承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，開(kāi)始實(shí)行6種形式的財(cái)政包干，包括“收入遞增包干”、“總額分成”、“總額分成加增長(zhǎng)分成”、“上解遞增包干”、“定額上解”和“定額補(bǔ)助”。放權(quán)讓利是這一時(shí)期財(cái)政管理體制的主要內(nèi)容，人們將經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的這一財(cái)政管理體制形象地稱(chēng)為“分灶吃飯”。分灶吃飯、財(cái)政大包干這種分權(quán)制財(cái)政體制，本質(zhì)上屬于中央政府與地方政府之間的委托一代理關(guān)系：中央政府的財(cái)政收入是通過(guò)地方政府征收的，中央的收入不僅僅取決于其與地方政府之間協(xié)商達(dá)成的分配比例，還依賴(lài)于地方政府收取財(cái)政收入的積極性和主動(dòng)性。這一時(shí)期，中央與地方的關(guān)系開(kāi)始從建國(guó)初的中央政府占絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)指揮地位逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸軌蛴袡?quán)有實(shí)力同中央政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的一種博弈格局。

3.2財(cái)政包干體制對(duì)中央地方利益關(guān)系的影響

財(cái)政包干體制改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的過(guò)度集中管理模式，體現(xiàn)了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”原則，支持和配合了其他領(lǐng)域的體制改革，激發(fā)了地方的經(jīng)濟(jì)活力。但在中央地方財(cái)政關(guān)系的處理上，財(cái)政包干體制問(wèn)題十分突出。

3.2.1“兩個(gè)比重”顯著下降，中央宏觀調(diào)控能力被嚴(yán)重削弱。

20世紀(jì)80年代以后，中國(guó)出現(xiàn)持續(xù)性的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。1980～1990年間，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值平均增長(zhǎng)率為9.5％，但經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)并沒(méi)有帶動(dòng)和促進(jìn)國(guó)家財(cái)力的同步增長(zhǎng)。相反，“兩個(gè)比重”即財(cái)政收入在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重和中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中的比重卻明顯下降。1979年第一個(gè)比重為28.4％，到1993年已經(jīng)下降為12.6％；第二個(gè)比重也由1979年的46.8％下降為1993年的22％。財(cái)政包干體制包死了上交中央的數(shù)額，導(dǎo)致中央財(cái)政在新增收入中的份額逐步下降，宏觀調(diào)控能力弱化?！?0世紀(jì)80年代末90年代初，中國(guó)的中央財(cái)政陷入了嚴(yán)重危機(jī)，由于財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入比重迅速下降，中央政府面臨前所未有的弱中央狀態(tài)”。中央財(cái)政收入的比例不斷下降，導(dǎo)致中央政府在資金使用上捉襟見(jiàn)肘，國(guó)防、基礎(chǔ)研究和各方面必需的建設(shè)資金嚴(yán)重匱乏，中央政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力被嚴(yán)重削弱。

3.2.2中央權(quán)威遭遇挑戰(zhàn)，“弱中央”問(wèn)題突出。在向下分權(quán)性質(zhì)的財(cái)政包干體制下，中央財(cái)政要依靠地方財(cái)政上繳過(guò)日子，中央政府應(yīng)盡的職責(zé)要靠地方政府的“支持”來(lái)履行，中央甚至到了要向地方借錢(qián)的地步。中央政府曾于20世紀(jì)80年代兩次通過(guò)設(shè)立“基金”(分別是“能源交通基金”和“預(yù)算調(diào)節(jié)基金”)向地方政府“借錢(qián)”。名為“借”，實(shí)為“取”，就是要地方“作貢獻(xiàn)”，全國(guó)財(cái)政會(huì)議經(jīng)常變成了中央向發(fā)達(dá)省份的“募捐”會(huì)，中央政府應(yīng)有的權(quán)威被淡化?！暗?0世紀(jì)90年代初期，財(cái)政分權(quán)讓利政策的結(jié)果便是使得中央政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控和行政管理能力大大下降，從而導(dǎo)致‘國(guó)家能力被嚴(yán)重削弱，已經(jīng)超過(guò)了分權(quán)的底線”。

3.2.3中央“抽調(diào)資金”、地方“明挖暗藏”，財(cái)政包干體制缺乏必要的穩(wěn)定性。面對(duì)財(cái)政收入不穩(wěn)定和資金捉襟見(jiàn)肘的尷尬局面的不斷出現(xiàn)，中央政府不得不頻繁地去修改、甚至去破壞現(xiàn)行的財(cái)政包干體制。為了擴(kuò)大在財(cái)政收入總額中所占的份額，中央政府曾采取多種措施頻頻從地方財(cái)政“抽調(diào)”資金，還陸續(xù)出臺(tái)一些被戲稱(chēng)為“中央請(qǐng)客，地方拿錢(qián)”的增收減支措施，致使財(cái)政包干體制變得很不穩(wěn)定，挫傷地方積極性。面對(duì)中央對(duì)財(cái)政體制不斷做出的單方面的隨意修正，地方也發(fā)展出一系列應(yīng)對(duì)中央的策略性辦法，采取“打埋伏”和“拉上補(bǔ)下”的辦法(即將超額部分隱瞞不上報(bào)或留作下一年彌補(bǔ)增長(zhǎng)不足部分)，以增加同中央政府的對(duì)下年度指標(biāo)的“談判”能力，使地方政府所掌控的財(cái)源不斷增加。中央“抽調(diào)資金”與地方“明挖暗藏”的行為極大地加深了雙方的戒備心理。那個(gè)時(shí)期中央相關(guān)政策文件的一些措辭可以清晰地揭示這一時(shí)期中央與地方財(cái)政關(guān)系中存在的巨大摩擦。例如，國(guó)務(wù)院1988年發(fā)布的多個(gè)文件中的結(jié)尾處反復(fù)有這樣的文字：“各地實(shí)行財(cái)政包干辦法以后，要認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的各種財(cái)政、財(cái)務(wù)制度。凡應(yīng)當(dāng)征收的稅款要按時(shí)、足額收上來(lái)，不能違反稅收管理權(quán)限，擅自減稅免稅”。中央對(duì)地方政府財(cái)政收支行為缺乏必要監(jiān)督和控制手段的問(wèn)題顯而易見(jiàn)。

3.2.4包干體制“討價(jià)還價(jià)”特征明顯，缺乏法律依據(jù)，隨意性強(qiáng)。在財(cái)政包干體制下，全國(guó)缺乏統(tǒng)一的財(cái)政體制，討價(jià)還價(jià)特征明顯，隨意性很強(qiáng)。前財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)說(shuō)：“在分稅制改革之前，我們的財(cái)政體制始終處于多變的、不穩(wěn)定的狀態(tài)之中。1993年之前的40多年里。變動(dòng)了不下15次，最短一次財(cái)政體制只維持了一年”。實(shí)踐中，包干制具體包括收入遞增包干、總額分成、總額分成加增量分成、上解額遞增包干、定額上解、定額補(bǔ)助，另外還有五五分成的分稅制試點(diǎn)等形式，各地方差異很大。這種狀況，被形象地比喻為“一省一率”的財(cái)政體制。這些并存的中央與地方之間的非制度化的一對(duì)一談判式的各種財(cái)政體制，由于對(duì)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)彈性不一致，體制形式的選擇本身也存在機(jī)會(huì)不均等、信息不對(duì)稱(chēng)和決策不透明等問(wèn)題，很可能導(dǎo)致財(cái)力分配的不合理。財(cái)政分配體制類(lèi)型過(guò)多和頻繁變換，造成了地方對(duì)中央極大的不信任，導(dǎo)致中央地方互相問(wèn)的猜疑。而且，中央和地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整往往通過(guò)中央的“決定”、“通知”來(lái)傳達(dá)和執(zhí)行，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，使財(cái)政分權(quán)方案更多表現(xiàn)為是中央和地方談判妥協(xié)的結(jié)果，隨意性很強(qiáng)。

3.2.5“窮中央、富地方”，地方預(yù)算外收入膨脹。在中國(guó)，預(yù)算外收入并不是財(cái)政分權(quán)改革的產(chǎn)物，它在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期就已經(jīng)存在，但是那個(gè)時(shí)候的規(guī)模比較小，與改革后期不可同日而語(yǔ)。在20世紀(jì)80年代中央與地方財(cái)政分權(quán)之后，基層政府及其各部門(mén)開(kāi)始從國(guó)家利益體系中分化出地方和部門(mén)利益，預(yù)算外收入迅

速演變成為一個(gè)龐大的地方收入來(lái)源。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，由于預(yù)算外資金的增長(zhǎng)，到1992年全國(guó)預(yù)算外資金的規(guī)模為3855億元，是當(dāng)年預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的97.7％。正如國(guó)務(wù)院的文件提醒的那樣，“把預(yù)算內(nèi)的收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，或者私設(shè)‘小金庫(kù)”其實(shí)已經(jīng)成為地方政府的重要收入來(lái)源。地方承包之后，有這樣一種心理：我增收一塊錢(qián)，你還要拿走幾毛，如果不增收不就一點(diǎn)都不拿了嗎?于是出現(xiàn)了“藏富于企業(yè)”、“藏富于地方”的現(xiàn)象，給企業(yè)減免產(chǎn)品稅，造成“不增長(zhǎng)”，然后通過(guò)非財(cái)政途徑的攤派收取費(fèi)用。結(jié)果是，雖然生產(chǎn)迅速發(fā)展，而間接稅(產(chǎn)品稅)收不上來(lái)。如此，中央收入被“包”死了，“包”到了中央財(cái)政困難的窘境。而地方的日子相對(duì)于中央財(cái)政要好過(guò)得多?！靶『佑兴蠛痈伞保谝恍┌l(fā)達(dá)省份成普遍現(xiàn)象。

3.3中央地方利益博弈下的“分稅制”改革

從1994年起，我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)推行分稅制財(cái)政體制。具體內(nèi)容包括：根據(jù)中央與地方事權(quán)劃分狀況，明確劃分中央與地方支出責(zé)任；按稅種劃分中央與地方收入范圍；分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)；建立政府間轉(zhuǎn)移支付制度等。1994年的財(cái)政分稅體制改革，是建國(guó)以來(lái)利益格局調(diào)整最為明顯、影響最為深遠(yuǎn)的一次?！胺侄愔啤睂?duì)中央地方利益格局關(guān)系產(chǎn)生以下重大影響。

3.3.1“分稅制”徹底改變中央與地方的博弈地位，突出了中央財(cái)政的主導(dǎo)地位。1994年實(shí)施的分稅制改革，動(dòng)因是中央政府謀求更大的財(cái)政控制權(quán)。分稅制的目的很明確，就是讓中央政府重掌財(cái)權(quán)。有了財(cái)權(quán)，中央才能更好地“滲透”到社會(huì)的每個(gè)角落，才能控制住地方政府，才能從宏觀上調(diào)控經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通過(guò)“分稅制”改革，中央集中了控制了中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)。集權(quán)性質(zhì)的“分稅制”改革為中央政令的統(tǒng)一提供了財(cái)政上保證。分稅制財(cái)政體制改革前，中央有求于地方，特別是有求于那些“財(cái)大氣粗”的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。改革后，地方有求于中央，這既包括那些不發(fā)達(dá)省份和少數(shù)民族地區(qū)，也包括那些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，沒(méi)有中央財(cái)政的稅收返還和財(cái)政援助，這些省區(qū)也是無(wú)法維持下去的。利益雙方博弈地位的改變有利于強(qiáng)化中央政府對(duì)地方政府行為的調(diào)節(jié)與控制，使中央財(cái)政在宏觀調(diào)控中處于主動(dòng)地位。

3.3.2“分稅制”改革改變了原來(lái)財(cái)政包干下多種體制形式并存的格局，減少了財(cái)政稅收政策執(zhí)行和實(shí)施的隨意性和不確定性，使中央和省級(jí)政府間的財(cái)政分配關(guān)系相對(duì)規(guī)范化。“分稅制”以后，中央和地方的預(yù)算收入采用相對(duì)固定的分稅種劃分收入的辦法，財(cái)政分配關(guān)系得到初步理順?！胺侄愔啤备淖兞嗽瓉?lái)中央與地方無(wú)休止的一對(duì)一談判和討價(jià)還價(jià)的做法，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)財(cái)政稅收體制的統(tǒng)一。

3.3.3“分稅制”改革明顯提高中央政府財(cái)政收入比重，大大增強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控能力和轉(zhuǎn)移支付能力。中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重，從1993年的22％上升到2003年的57.47％。2008年，全國(guó)財(cái)政收入61316.9億元，比2007年增加9 995.12億元，增長(zhǎng)19.5％，中央財(cái)政收入33 611.92億元，增加4 999.97億元，比2007年增長(zhǎng)17.5％。

中央與地方的財(cái)力出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在稅種的劃分上?！胺侄愔啤睂⒍惙N劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類(lèi)。通過(guò)分稅制改革，收入來(lái)源穩(wěn)定、稅源集中、增收潛力較大的稅種，大都被列為中央固定收入或中央與地方共享收入，而留給地方的幾乎都是收入來(lái)源不穩(wěn)定、稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種。諸稅種中規(guī)模最大的一種——企業(yè)增值稅被劃為共享稅，其中中央占75％，地方占25％。通過(guò)這種劃分，中央財(cái)政收入比重迅速提高，中央和地方由“三七”變?yōu)椤傲摹?。此后十年間，這個(gè)水平一直得到保持，而同期中央地方財(cái)政支出卻基本保持在“三七”的水平。

4.結(jié)語(yǔ)

財(cái)政稅收制度是一個(gè)特定的歷史范疇，其變遷在很大程度上可以歸結(jié)為各級(jí)政府間的權(quán)力利益博弈。1994年中國(guó)實(shí)施的分稅制改革，目的是加強(qiáng)中央政府對(duì)稅收來(lái)源的控制、提高地方政府征稅的積極性，解決中央和地方之間長(zhǎng)期存在的利益矛盾，謀求中央政府更大的財(cái)政控制權(quán)。分稅制改革規(guī)范了政府間的財(cái)政分配關(guān)系，提高了中央財(cái)政的地位，強(qiáng)化了中央政府宏觀調(diào)控的能力。從這個(gè)意義上講，盡管“分稅制”的推行遭到部分地方政府的“強(qiáng)烈反對(duì)”，依靠政治核心權(quán)力上的優(yōu)勢(shì)，中央政府最終取得了這場(chǎng)財(cái)政集權(quán)改革的勝利。但歷史告訴我們，中央政府和地方政府之間的博弈較量還會(huì)長(zhǎng)久存在下去。“分稅制”實(shí)施以來(lái)所暴露出的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)、預(yù)算外收入加速膨脹、省以下財(cái)政體制不健全，縣、鄉(xiāng)財(cái)政比較困難等問(wèn)題和現(xiàn)象說(shuō)明，財(cái)政稅收制度的改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有結(jié)束。

注釋?zhuān)?/p>

①謝慶奎.中央地方政府體制概論[M].中國(guó)廣播電視出版社，1998:60.

②李治安.唐宋元明清中央和地方關(guān)系研究[M].南開(kāi)大學(xué)出版社，1996:1.

③L.E.戴維斯，D.C.諾斯.制度創(chuàng)新的理論：描述、類(lèi)推與說(shuō)明[A].財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變更——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集[C].上海三聯(lián)書(shū)社，1991:296.

④一般認(rèn)為，“兩稅法”實(shí)施的根本原因是由于唐后期均田制遭到破壞導(dǎo)致原租庸調(diào)制失去存在基礎(chǔ).

⑤郭虛中.福建師范學(xué)院歷史系第二次科學(xué)討論會(huì)[J].歷史研究，1959.12.

⑥黃永年.論建中元年實(shí)施兩稅法的意圖[J].陜西師大學(xué)報(bào).1988，(03).

⑦陳明光.兩稅法與唐朝財(cái)政管理體制改革之我見(jiàn)[A]漢唐財(cái)政史論[C].岳麓書(shū)社.2003.

⑧趙憶宇.分稅制決策背景回放[J].瞭望新聞周刊.2003，(37)

⑨王紹光.分權(quán)的底線[M].中國(guó)計(jì)劃出版社，1997.

⑩張閆龍.財(cái)政分權(quán)與省以下政府間關(guān)系的演變[J]社會(huì)學(xué)研究，2006，(3).

⑾趙憶宇.分稅制決策背景回放[J].瞭望新聞周刊，2003.(37)

⑿據(jù)趙憶宇《分稅制決策背景回放》透露，早在1987年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，時(shí)任政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理姚依林就曾提出過(guò)分稅制的設(shè)想，因直接觸及了地方的利益，遭到幾個(gè)省的強(qiáng)烈反對(duì)而告終；即便到了1993年分稅制實(shí)施前，廣東省委還給中央寫(xiě)報(bào)告，要求單獨(dú)實(shí)行“包干”.

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[10]趙憶宇.分稅制決策背景回放[J].瞭望新聞周刊.2003，(37).

(責(zé)編：翟超；校對(duì)：一丁)