中國古代監(jiān)察制度評(píng)議

詹瑞明

【摘要】中國古代的行政監(jiān)察制度曾為封建政權(quán)的鞏固和穩(wěn)定起到積極的作用。對(duì)中央和地方的各級(jí)官僚機(jī)構(gòu)及其官吏實(shí)行嚴(yán)密的監(jiān)察，是我國古代官吏制度的一個(gè)重要特點(diǎn)，其中某些獨(dú)到之處對(duì)當(dāng)今社會(huì)健全監(jiān)察制度具有一定的啟示和借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】行政監(jiān)察制度演變?cè)u(píng)議

中國古代監(jiān)察制度是封建官僚政治制度的重要組成部分，它隨同封建制度的產(chǎn)生而萌發(fā)，伴隨著封建專制主義中央集權(quán)的建立而形成，又伴隨著封建君主專制的不斷強(qiáng)化而發(fā)展、完備，其監(jiān)察對(duì)象是皇帝屬下的大小各級(jí)官僚，監(jiān)察的目的是為了維護(hù)君權(quán)，限制官權(quán)。它不僅在整飭吏治和鞏固封建專制統(tǒng)治，維護(hù)封建社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展方面發(fā)揮了重要功能。而且也為后世積累了豐富的文化遺產(chǎn)和可供借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)，為當(dāng)代行政監(jiān)察制度及法制現(xiàn)代化建設(shè)提供歷史參考。

中國古代監(jiān)察制度起源甚早。戰(zhàn)國時(shí)職掌文獻(xiàn)史籍的御史就已有明顯的監(jiān)察職能，但尚未產(chǎn)生專職的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，作為嚴(yán)格意義上的監(jiān)察創(chuàng)始于秦漢，發(fā)展于唐宋，強(qiáng)化于明清。它建制周密，歷史悠久，是我國封建政治體制中一種重要的制度，對(duì)我國今天的行政監(jiān)督制度建設(shè)亦有借鑒作用。

一、秦漢時(shí)期的監(jiān)察制度

秦始皇統(tǒng)一六國后，建立了封建專制主義的中央集權(quán)國家，在中央實(shí)行“三公九卿制”。即丞相、太尉、御史大夫?yàn)槿?。其中丞相是百官之長，“掌丞天子。助理萬機(jī)”：太尉掌軍事；御史大夫“掌副丞相”，主管監(jiān)察“掌以刑法典章，糾正百宮之罪惡”。秦朝還在地方郡一級(jí)設(shè)監(jiān)御史，為中央派遣的監(jiān)察官吏。

漢朝基本上承襲秦朝的制度。但其行政監(jiān)督制度較之秦朝更加完善，形成了一整套較為完整的監(jiān)察制度。

西漢初年，在中央設(shè)御史大夫。其辦公機(jī)構(gòu)稱為御史臺(tái)。漢武帝時(shí)，為了加強(qiáng)對(duì)地方的控制，把全國分為十三個(gè)州部加監(jiān)察區(qū)，每州設(shè)刺史一人，以監(jiān)察地方郡一級(jí)行政長官，州刺史直屬中央，他們的級(jí)別較低，俸祿僅六百石，相當(dāng)于縣級(jí)官吏，但是他們的監(jiān)察對(duì)象卻是享有二千石的郡一級(jí)高官?！爸缺岸p厚，咸勸功樂進(jìn)。”刺史監(jiān)督有明確的范圍，即以“六條問事”。一條是監(jiān)察“強(qiáng)宗豪右”，其余五條是監(jiān)察郡守、郡尉類高官的種種善惡，特別是防止各郡長官與地方豪強(qiáng)相勾結(jié)，形成割據(jù)勢力；同時(shí)還監(jiān)察地方的財(cái)政稅務(wù)，司法斷案，人事選用，高官受賄等。以條問事，察視地方，此后歷代相因成習(xí)，唐太宗貞觀二十年派朝廷要員二十二人，“以六條巡察四方，黜陟官吏”。西漢征和四年，又在首都所在地設(shè)司隸校尉，直屬御史大夫，掌管糾察京師百官(三公除外)和三輔(京兆、馮翊、扶風(fēng))、三河(河?xùn)|、河內(nèi)、河南)、弘農(nóng)七郡。西漢在郡級(jí)地方設(shè)督郵，監(jiān)察各縣級(jí)官吏，督郵的權(quán)力僅次于郡長官，其位之尊可見一斑。

東漢初年，在中央仍設(shè)御史臺(tái)，長官叫御史中丞，掌管監(jiān)察，俸祿干石。御史中丞下有治書侍御史二人，負(fù)責(zé)解釋法律條文；侍御史十五人，負(fù)責(zé)察舉官吏違法，接受公卿、郡吏奏事。御史中丞的權(quán)力僅次于尚書令。司隸校尉既是京官又是地方官，俸祿二干石，司隸校尉部設(shè)從事史十二人，主管察舉中央百官犯法者和本部各郡事務(wù)。司隸校衛(wèi)參與朝政，位在九卿之上，其權(quán)力之大，是無所不糾，除三公之外。東漢在除京師之外，分全國為十二州、每州設(shè)刺史一人。刺史于每年八月巡行所屬郡國、檢閱刑獄情況，考察長吏政績，年終奏于皇帝。

二、魏晉南北朝時(shí)期的監(jiān)察制度

魏晉南北朝時(shí)期，選官制度是九品中正制，九品中正制到后來成為門閥土族培植私家勢力的工具，封建國家的監(jiān)察制度名存實(shí)亡。隋統(tǒng)一中國后，為了加強(qiáng)中央集權(quán)，廢除九品中正制，把官吏任免權(quán)收歸中央，在中央重設(shè)御史臺(tái)，置監(jiān)察御史，在地方設(shè)司隸臺(tái)巡視各郡縣，中央集權(quán)封建國家的行政監(jiān)督制度才得以恢復(fù)。魏晉南北朝時(shí)，御史職權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，且有“震肅百僚的威儀”。魏晉監(jiān)察官，“自皇太子以下，無所不糾，初不得糾尚書，后亦糾之”

三、唐朝時(shí)期的監(jiān)察制度

唐朝時(shí)期，監(jiān)察制度進(jìn)一步發(fā)展。中央一級(jí)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)是御史臺(tái)，長官為御史大夫，其職責(zé)是全面掌管中央和地方監(jiān)察事務(wù)。御史臺(tái)下設(shè)三院，即臺(tái)院、殿院和察院。臺(tái)院長官為侍御史，掌管糾舉百官，審查官員犯罪案；殿院長官為殿中御史，掌管殿廷儀衛(wèi)及京師的糾察；察院長官為監(jiān)察御史，職責(zé)是“巡按郡縣”。監(jiān)察御史為正八品，官位不高但權(quán)力極大，巡察范圍廣，各郡縣的屯田、鑄鐵、選補(bǔ)官員、監(jiān)決囚徒、以至祭祀宴會(huì)等無所不察。

與秦漢時(shí)相比，唐代的監(jiān)察制度有了進(jìn)一步的發(fā)展。第一，對(duì)中央官員的監(jiān)察分工明確。唐朝在臺(tái)院設(shè)六察官，分別監(jiān)察吏、禮、兵、工、戶、刑六部官員。這樣各御史職責(zé)分明，遇事不得推諉，有利于監(jiān)察工作開展；第二，是監(jiān)察范圍擴(kuò)大。漢代主要監(jiān)察官吏的惡行，抑制豪強(qiáng)、防止割據(jù)，而唐代監(jiān)察除了上述內(nèi)容外，還增加了戶口流散，賦役不均，農(nóng)桑不勤等，以維護(hù)國家財(cái)政收入穩(wěn)定；第三，把監(jiān)察工作與官吏考核、人事任免結(jié)合起來。監(jiān)察官必須在農(nóng)歷每年九月三十日前將監(jiān)察對(duì)象的情況具狀報(bào)吏部考功司，作為官吏提拔重用的依據(jù)之一；第四，建立了對(duì)監(jiān)察官的管理制度。一是規(guī)定監(jiān)察的任職資格：必須具有地方行政長官的經(jīng)歷；二是規(guī)定了任職期限：“十道按察史二周年一輪替”，防止他們交結(jié)權(quán)勢，形成關(guān)系網(wǎng)，相當(dāng)于現(xiàn)在的輪崗；三是有激勵(lì)措施。監(jiān)察官易于遷升，這就激勵(lì)他們勇于糾察，嚴(yán)整吏治。唐代的觀察使即派往地方長駐的監(jiān)督者，“不按察例按察，事事干預(yù)。漸漸變?yōu)橹菘h地方官之長官，形成地方行政最高之一級(jí)，有如漢末之部吏一樣，成為地方行政長官，于是地方監(jiān)察制度亦即破壞了”。

四、宋代的監(jiān)察制度

宋朝在沿襲唐代的基礎(chǔ)上又有發(fā)展：首先，監(jiān)察大權(quán)集中于皇帝之手，監(jiān)察機(jī)構(gòu)更加獨(dú)立。各級(jí)監(jiān)察官吏的任免權(quán)均由皇帝親自掌握，宰相不得推薦御史，凡是與宰相沾親帶故的均沒有資格擔(dān)任御史。宋代對(duì)地方實(shí)行州、縣二級(jí)管理，同時(shí)又將全國分為十道，后改為十五路。中央派往各路的經(jīng)略安撫使司掌兵民之事，轉(zhuǎn)運(yùn)使司掌財(cái)賦，提舉常平司掌平倉、義倉、賑災(zāi)等，提典刑獄司掌刑獄，簡稱為“監(jiān)司”。這四司均有監(jiān)察權(quán)，可以糾察地方長官，權(quán)力不受地方限制。在州一級(jí)除設(shè)知州外又設(shè)通判，用以監(jiān)視知州，州級(jí)行政所發(fā)文書要知州與通判同時(shí)簽名方能生效，通判有監(jiān)察州官的任務(wù)，限制州官的權(quán)力；其次，監(jiān)察系統(tǒng)的司法權(quán)擴(kuò)大了，不僅監(jiān)督司法，而且可以直接查辦大案要案；第三，對(duì)監(jiān)察官的要求更加嚴(yán)格，規(guī)定擔(dān)任御史者必須是曾任過兩屆以上的知縣，并且還對(duì)監(jiān)察官加強(qiáng)了監(jiān)察力度，規(guī)定中央的尚書省有掌奏御史失職之權(quán)，鼓勵(lì)御史積極監(jiān)察，允許各級(jí)御史“聞風(fēng)彈人”不必有所顧忌，但對(duì)工作不勤奮者，若上任三個(gè)月后查不出問題的。要予以

懲罰——貶作外官或扣減俸祿。

五、明清時(shí)期的監(jiān)察制度

到明清時(shí)期，中國封建專制制度發(fā)展到頂點(diǎn)，監(jiān)察制度也更加強(qiáng)化。明初，明太祖廢除了唐宋以來在中央設(shè)置的御史臺(tái)，而設(shè)都察院為中央的最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)。設(shè)左、右都御史為最高監(jiān)察官，他們不僅對(duì)全國各級(jí)官吏有監(jiān)察之權(quán)，而且能與吏部共同考查官吏，還能與刑部、大理寺共同審理大案要案。明初在全國按省分13道，共設(shè)監(jiān)察御史110人，分管各省的監(jiān)察工作。監(jiān)察御史官品雖低，但權(quán)勢極大，對(duì)王公大臣都有權(quán)加以糾劾，尤其是監(jiān)察御史在外稽察州縣官吏，稱為巡按，代表天子出巡，權(quán)力極大，大事方奏，小事立斷。另外，明朝又設(shè)“六科給事中”，分科監(jiān)察中央的六部。六科給事中權(quán)力很大，一是有封駁權(quán)，詔令有不當(dāng)者，可以封還；二是有劾奏權(quán)，相當(dāng)如國外的彈劾，如官員有違法事實(shí)可以劾奏；三是有議事權(quán)，朝政有失，可以上奏指正。明朝的監(jiān)察機(jī)構(gòu)除科道之外，還有特務(wù)機(jī)構(gòu)衛(wèi)、廠，衛(wèi)是錦衣衛(wèi)，是皇帝的儀仗，實(shí)則是皇帝直接指揮的特務(wù)機(jī)構(gòu)，任務(wù)是偵緝和鎮(zhèn)壓北京地區(qū)人民的秘密結(jié)社和反抗活動(dòng)，同時(shí)也監(jiān)視明朝各級(jí)官吏的圖謀不軌行為。錦衣衛(wèi)既不屬于三法司，又不屬于五軍都督府，而是自行其事。有自己的監(jiān)獄，可以杖殺大臣。清代監(jiān)督權(quán)迅速集中：臺(tái)、諫徹底合一成為都察院所屬六科給事中與十五道監(jiān)察御史，合稱科道；科道官員實(shí)行密折言事的制度，所有的權(quán)力直接集中于君權(quán)。

六、中國古代監(jiān)察制度的借鑒意義

封建制度能夠得以延續(xù)兩千多年，監(jiān)察制度的功勞是不可抹滅的。中國古代監(jiān)察制度對(duì)當(dāng)今的治化建設(shè)，建立權(quán)力約束機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制具有借鑒作用。

1、加強(qiáng)監(jiān)督立法，實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督法制化。封建王朝的最終滅亡的命運(yùn)，其根本原因就在于這種制度是建立在“人治”基礎(chǔ)之上而非“法治”基礎(chǔ)之上。出臺(tái)的法律法規(guī)和制度，對(duì)監(jiān)察的程序和實(shí)現(xiàn)的方式均缺乏可操作性的法律依據(jù)。“要防止掌權(quán)者濫用權(quán)力，完全依靠掌權(quán)者的信念、忠誠和其他優(yōu)秀的精神品質(zhì)，這在政治上是完全不嚴(yán)肅的”因而，在完善的法律法規(guī)基礎(chǔ)上輔以各種行之有效的具體的工作制度或行為準(zhǔn)則，使兩者互為補(bǔ)充就顯得十分的重要。

2、加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察，防止監(jiān)察機(jī)構(gòu)蛻化為腐化機(jī)構(gòu)。行政監(jiān)察不僅表現(xiàn)為對(duì)被監(jiān)察對(duì)象行政行為的制約，同時(shí)也表現(xiàn)為對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)自身監(jiān)察活動(dòng)的制約。我們可以借鑒古代行政監(jiān)察中監(jiān)察主體之間既有分工又互相牽制的做法，對(duì)監(jiān)督權(quán)適度分權(quán)，而使監(jiān)察機(jī)構(gòu)自身也受到制約與監(jiān)督。

3、合理界定監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位，逐步建立一個(gè)在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制，樹立監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。給予監(jiān)察機(jī)關(guān)以履行其職能所必需的獨(dú)立性和權(quán)威性，使其能夠不受牽制地履行監(jiān)督職能。使監(jiān)察機(jī)構(gòu)真正發(fā)揮作用，賦予他們工作的重要地位。強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能，使其具有一定的政治地位或享有較高的政治權(quán)利，即樹立監(jiān)察機(jī)關(guān)位高權(quán)重的地位。

4、努力提高檢察人員的素質(zhì)，加強(qiáng)監(jiān)察干部任免制度的管理。樹立監(jiān)察干部為官清正廉潔的形象，必須是政治上經(jīng)得住考驗(yàn)而又具有扎實(shí)深厚的監(jiān)察專業(yè)知識(shí)和文化修養(yǎng)的領(lǐng)導(dǎo)同志?！皯?yīng)當(dāng)是無可非難的共產(chǎn)黨員。監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事任免應(yīng)實(shí)行行政監(jiān)督機(jī)關(guān)派駐制，其領(lǐng)導(dǎo)任職由派出機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)，著重強(qiáng)調(diào)民主考核和上級(jí)機(jī)關(guān)的任免作用，監(jiān)察人員最好還應(yīng)實(shí)行回避制度和定期輪換制度。