關(guān)于農(nóng)村義務教育經(jīng)費管理體制改革的構(gòu)想

唐迎紅

【摘 要】農(nóng)村義務教育經(jīng)費嚴重短缺的問題一直是制約農(nóng)村義務教育發(fā)展的瓶頸，嚴重影響著農(nóng)村義務教育的健康發(fā)展。農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革全面實施之后，我國農(nóng)村義務教育經(jīng)費缺乏的問題大為改善。如何管好、用好這些對農(nóng)村義務教育至關(guān)重要的經(jīng)費，發(fā)揮其最大效用就成為亟待關(guān)注的問題，也直接決定農(nóng)村義務教育改革的成敗。由此，改革農(nóng)村義務教育經(jīng)費的管理體制成為學者研究關(guān)注的中心。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村義務教育經(jīng)費管理體制

2006年，全國農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革工作全面展開，農(nóng)村義務教育經(jīng)費的投入問題在很大程度上得到了解決。但怎樣才能保證這部分財政投入公平和高效地使用，又成為當前擺在面前的亟待解決的問題。

一、我國農(nóng)村義務教育經(jīng)費管理體制的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）農(nóng)村義務教育經(jīng)費管理體制現(xiàn)狀

農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改善了農(nóng)村義務教育經(jīng)費缺乏的問題，體現(xiàn)了中央政府改善過去義務教育經(jīng)費投入不足的巨大決心。為了實現(xiàn)這些支出的最大效用，國家制定了一系列的經(jīng)費管理辦法。

1.選擇代理銀行，開設(shè)中央專項資金財政零余額賬戶，專門用于中央專項資金的支付管理，以保證撥款路徑的封閉。中央專項資金通過財政部撥付下達后，由省級財政部門和縣級財政部門實行財政直接支付。中央專項資金特設(shè)專戶為實有資金賬戶，專門用于中央專項資金的支付管理。

2.明確各級政府的管理職責。這里主要明確財政部、教育部、省級財政部門、縣級財政部門在教育經(jīng)費流轉(zhuǎn)與使用過程中的職責，以確保教育經(jīng)費的安全、規(guī)范、有效。

3.強化資金使用預算制度。在農(nóng)村教育經(jīng)費管理過程中，要求每個學校、每級政府都要編制預算，將各項開支納入預算管理。健全預算資金支付管理制度，嚴格按照預算辦理各項支出，推行農(nóng)村中小學財務公開制度，確保資金分配使用的及時、規(guī)范、安全和有效。

（二）存在問題

現(xiàn)行機制中對于農(nóng)村義務教育經(jīng)費管理的規(guī)定體現(xiàn)了中央希望通過嚴格地監(jiān)督和盡量可控、封閉的運行程序來實現(xiàn)農(nóng)村義務教育經(jīng)費效用最大化的思路。在一定程度上有效防范教育經(jīng)費截留、挪用、擠占等現(xiàn)象，但農(nóng)村義務教育經(jīng)費管理仍然存在很多問題。

1.缺少科學的關(guān)于經(jīng)費使用的績效考核制度

當前，很多學校對財政撥款經(jīng)費的使用管理比較隨意，各學校更多地重視經(jīng)費的爭取，而對使用和管理未給足夠的重視，使用過程中的漏洞和浪費時有發(fā)生。此外，教育評價機制和標準欠科學，在很長的時間里，因受計劃經(jīng)濟模式的束縛，教育評估機制和評估原則總體上使用的“效果標準”（效果標準=效果/目標），這種標準只是根據(jù)預期目的或計劃目標考察工作成效。在這種績效觀下，導致學校興教辦學行為的不規(guī)范，一味貪求數(shù)量的擴張，造成教育資源的巨大浪費。

2.學校財產(chǎn)管理混亂，不能充分發(fā)揮應有的作用

在農(nóng)村中小學的財務管理中，往往重錢的管理而輕物的管理。在這種管理思想的支配下，學校財產(chǎn)管理較為混亂，使得這些財產(chǎn)不能發(fā)揮其應有的作用，造成了教育經(jīng)費的隱性浪費。這就使本來就稀缺的教育經(jīng)費很難維持學校的正常運轉(zhuǎn)。

3.農(nóng)村義務教育經(jīng)費分配不合理，教育資源配置效率不高

首先，教職工分布不合理，必定人為地增加不必要的人員經(jīng)費，擠占公用經(jīng)費，造成教育經(jīng)費的相對短缺；其次，教育基建經(jīng)費撥款的程序也不規(guī)范，完全由領(lǐng)導個人掌握決定，隨意性較大，而且往往隨領(lǐng)導人的好惡而波動，造成非常有限的教育經(jīng)費使用效率下降；最后，農(nóng)村中小學校布局不合理，主要表現(xiàn)在農(nóng)村中小學辦學點過多，特別是村級小學辦學點，幾乎一村一校，辦學點過于分散，這樣的學校布局，既增加財政負擔，又浪費教育資源，同時也降低了教育經(jīng)費使用效率。

二、農(nóng)村義務教育經(jīng)費管理體制改革構(gòu)想

（一）建立激勵制度以提高地方辦學主體追求資金使用效果的動力

將義務教育的發(fā)展水平作為評估地方政府教育工作的重要內(nèi)容，并作為考核地方主要領(lǐng)導干部政績的重要指標和進行表彰獎勵的依據(jù)。眾所周知，教育是一種公共產(chǎn)品，根據(jù)現(xiàn)代政府公共政策的根本目標和義務教育的本質(zhì)特性，政府應建立合理的政策機制去實現(xiàn)教育的社會利益最大化，而不是本級政府利益最大化。而目前的事實是，在義務教育本身就具有非常大的收益外溢性的前提下，地方政府的政績考核指標又過度強調(diào)了本級政府利益最大化。要糾正這種錯誤觀念，就必須改變政績觀，改變“唯GDP”政績是舉的評價體系，將義務教育的發(fā)展納入地方政府的政績評價體系，并刻意增大其在評價體系中的權(quán)重。這樣才能使各級地方政府切實重視農(nóng)村義務教育，才能扭轉(zhuǎn)目前我國農(nóng)村義務教育支出管理中地方公共服務主體績效訴求不強的問題。

此外，還可以嘗試按標準公式和適當?shù)目冃И剟顡芸钕嘟Y(jié)合的方法。鑒于我國義務教育現(xiàn)階段所處的階段，按照基本的人均標準撥款當然還不可動搖，但可以實行在此基礎(chǔ)上5%之內(nèi)的激勵撥款制度，而對于連續(xù)績效考評不合格的單位，可對其實行人事上的處罰。值得注意的是范先佐教授所提出的：中央和省級政府撥付的獎勵經(jīng)費，市、縣政府可用于償還“普九”債務，有利于形成良性循環(huán)實現(xiàn)債務的逐步化解。這樣一舉多得，不失為一正確的政策導向。

（二）改變農(nóng)村義務教育運作模式，提高教育經(jīng)費的使用效率

嘗試管辦分離，是在保證公共服務的公共性的前提下，追求小政府大社會，追求高效能公共服務的積極探索。這有利于解決政府部門同體監(jiān)督、既當“裁判又當運動員”的問題，能更好的提升政府社會管理和公共服務能力，使政府從原來的“裁判游戲”同時又“參與游戲”轉(zhuǎn)為只“制定游戲規(guī)則和裁判游戲”，逐步實現(xiàn)從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，從管理政府向服務政府的轉(zhuǎn)變。具體的做法是：設(shè)立與教育局平行、統(tǒng)屬市政府的教育管理中心，學校的管理權(quán)從教育局劃入中心，實現(xiàn)政府職能從“以辦為主”向“以管為主”轉(zhuǎn)換。

（三）建立服務對象有效參與的評價監(jiān)督機制

筆者認為，建立服務對象有效參與的評價監(jiān)督機制是實現(xiàn)農(nóng)村義務教育支出效用最大化的重要措施之一。針對我國農(nóng)村義務教育中學校、學生、家長“顧客意識”缺失的現(xiàn)狀，可嘗試性的推行以下措施：第一，建立農(nóng)村義務教育經(jīng)費使用情況公示制度。推行信息公開，是尊重學生、家長等公共服務顧客的知情權(quán)的具體體現(xiàn)，也是提高公民權(quán)利意識、使其有效的行使參與、評價和監(jiān)督政府權(quán)力的前提，也是建立第三方監(jiān)督監(jiān)督機制的前提；第二，建立第三方的監(jiān)督機構(gòu)?？梢試L試由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭，建立第三方性質(zhì)的監(jiān)督委員會，人員構(gòu)成應包括地方離退休老干部、人大代表、社會知名人士、學生家長代表、教師代表等。委員會有權(quán)對學校教育經(jīng)費使用情況進行監(jiān)督，有權(quán)定期，不定期對學校教育經(jīng)費使用情況進行檢查，對出現(xiàn)不合理開支、亂開支情況的情況有披露權(quán)、質(zhì)詢權(quán)。

三、結(jié)語

本文通過對我國農(nóng)村義務教育經(jīng)費管理體制的現(xiàn)狀和經(jīng)費管理存在的問題進行分析，結(jié)合國內(nèi)外已有的改革實踐和我國實際，從公共管理的視角管理模式的基礎(chǔ)上，嘗試對解決我國農(nóng)村義務教育經(jīng)費管理中的問題提出相應的政策性建議。

參考文獻：

[1]周金玲.義務教育及其財政制度研究.經(jīng)濟科學出版社，2005.

[2]陶紅.我國農(nóng)村義務教育公共財政制度的建立.中共中央黨校學報，2006，（4）.

[3]朱志剛.財政支出績效評價研究.中國財政經(jīng)濟出版社，2003.

（作者單位：新化縣教育局）