西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展存在的問題與對策研究

石　磊

摘要：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究是一個(gè)世界難題。國內(nèi)外學(xué)者從不同角度對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)行了大量的研究，但對我國西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的研究相當(dāng)少。西部地區(qū)是大城市、大農(nóng)村并存，民族地區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)等特征集于一體的特殊地區(qū)。因此，應(yīng)借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)圍繞“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)籌區(qū)域聯(lián)合與協(xié)作”等方面實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)順利實(shí)施。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；綜合配套改革實(shí)驗(yàn)；問題與對策

中圖分類號：F061.5

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

On Overall Urban and Rural Development in Chinese Western Areas

SHI Lei

(Office of Social Sciences，Chonqqing University，Chongqing 400030，China)

Abstract：The research on overall urban and rural development is a global difficult problem. The domestic and foreign scholars have studied it from different viewpoints，but few of them dealt with this problem in China's western area. The western areas are characterized by the layout of big cities and vast rural areas，multi-nationalities residence and vulnerable ecological environment. By referring to both foreign and native experiences，the paper presents some measures of improving the overall urban and rural development in this place under the principle of “coordinating the urban and rural development project，coordinating the urban and rural labor force employment，coordinating the urban and rural fundamental collective services，coordinating the urban and rural infrastructural facilities，coordinating the region union and the cooperation”.

Key words：overall urban and rural development；synthetic supporting reform experiment；problem and countermeasure

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究是一個(gè)世界難題。2007年6月7日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在中國欠發(fā)達(dá)地區(qū)的重慶和成都市設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。這是繼南部的深圳、東部的上海浦東、北部的天津?yàn)I海之后，中國首次在西部地區(qū)設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。其中，批準(zhǔn)重慶市作為我國唯一一個(gè)以省為單位的改革試驗(yàn)區(qū)，是中央對全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、深化改革和加快推進(jìn)西部大開發(fā)的重大戰(zhàn)略部署。重慶、成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，為兩地的發(fā)展提供了新的機(jī)遇，但顯著的城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距、收入差距、城市化滯后、城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不平衡、農(nóng)民市民化緩慢、庫區(qū)移民安穩(wěn)致富等方面的矛盾與問題嚴(yán)重阻礙著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革實(shí)驗(yàn)的順利實(shí)施。筆者緊緊圍繞西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展這一主線，在全面把握西部地區(qū)典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和大城市帶大農(nóng)村發(fā)展格局的條件下，詳細(xì)剖析阻礙西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要矛盾與問題，并在此基礎(chǔ)上，提出適合西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的、具有可操作性的對策體系。

一、國內(nèi)外關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究綜述

(一)國外學(xué)者關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的研究

從歷史上看，各國在發(fā)展初期都經(jīng)歷了城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的非良性互動(dòng)狀態(tài)。發(fā)達(dá)國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理論研究主要集中在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和城市經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。然而，在廣大發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)十分突出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題及其區(qū)域二元社會經(jīng)濟(jì)文化結(jié)構(gòu)問題的研究則集中在較廣泛的領(lǐng)域和視野展開。其中，劉易斯(W. A. Lewis)(1954)提出的“二元經(jīng)濟(jì)論”、 費(fèi)景漢、拉尼斯(John C. H. Fei、Gustav Ranis)(20世紀(jì)60年代)提出的“費(fèi)景漢——拉尼斯二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模型”、 喬根森(D.W. Jorgensen)(1968)提出的“二元結(jié)構(gòu)模型”、 哈里斯、托達(dá)羅(Harris、Todaro)(1970)提出的“哈里斯——托達(dá)羅模型”、 繆爾達(dá)爾(Karl Gunnar Myrdal)(1957)提出的“地理二元結(jié)構(gòu)理論”等從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，把城鄉(xiāng)關(guān)系成為其最為重要的研究對象之一，他們探討了發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中普遍面臨的城鄉(xiāng)關(guān)系、結(jié)構(gòu)變遷、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、資本積累、技術(shù)選擇、環(huán)境污染、生態(tài)惡化、人口增長極變化等一系列重要問題，形成了基本的理論分析框架。同時(shí)，霍華德(E. Howard)(1898)提出的“田園城市理論”、 沙里寧(E. Saarinen)(1910)提出的“有機(jī)疏散理論”、 馬克思主義的“城鄉(xiāng)關(guān)系理論”、 賴特(Frank Lloyd Wright)(1932)提出的“廣畝城理論”、 芒福德(L. Mumford)(20世紀(jì)40年代)提出的“城鄉(xiāng)發(fā)展觀”、 麥基(T.G.Mcgee)的亞洲城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式、20世紀(jì)開始的“城鄉(xiāng)邊緣區(qū)理論”、 岸根卓郎(岸の根卓の男)提出的“城鄉(xiāng)融合設(shè)計(jì)”概念等從社會學(xué)和城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展問題進(jìn)行了系統(tǒng)研究。

(二)國內(nèi)學(xué)者關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究

新中國建立后，毛澤東同志的城鄉(xiāng)關(guān)系論對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。在改革開放過程中，駱子程等學(xué)者以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為基本線索，系統(tǒng)分析了城鄉(xiāng)矛盾的特殊性、演變過程、體制原因及影響后果，并提出了解決這一矛盾的基本思路。接著，周叔蓮(1996)、郭克莎(1996)、金碚(1996)、王建(1996)、王積業(yè)(1996)、農(nóng)業(yè)部政策研究中心課題組(1998)等學(xué)者對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)行了更深入的研究。21世紀(jì)初期，曾菊新(2002)、張平軍(2004)、周一星、石憶邵和張翔、柴彥威、金艷、曾磊、魯奇(2002—2005)等學(xué)者從社會學(xué)、城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與和諧社會構(gòu)建進(jìn)行了系統(tǒng)研究。目前，黨和國家制定的重大方針、政策在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會等方面對學(xué)術(shù)界提出了重大的研究課題。2007年6月7日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在中國欠發(fā)達(dá)地區(qū)的重慶和成都市設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，這一重大戰(zhàn)略部署以及黨的“十七大”精神要求學(xué)者們對其中一系列問題進(jìn)行深入研究。

從國內(nèi)外研究現(xiàn)狀中可以發(fā)現(xiàn)：其一，國外學(xué)者研究的理論大多是在發(fā)達(dá)國家城鄉(xiāng)關(guān)系問題并不明顯的條件下創(chuàng)立的，且一般把城市與鄉(xiāng)村分離開來研究，這對發(fā)展中國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的針對性明顯不足；其二，國內(nèi)學(xué)者多數(shù)集中在宏觀層面，圍繞社會熱點(diǎn)就統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展展開應(yīng)對性和政策式討論，緊緊圍繞城鄉(xiāng)關(guān)系問題展開研究的論文和專著一般散見于對其他相關(guān)問題的研究之中，而針對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的特殊性進(jìn)行重點(diǎn)研究的更不多見；其三，國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者主要對東部發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題進(jìn)行研究，而對我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)問題缺乏相應(yīng)的研究。因此，筆者擬在前人研究的基礎(chǔ)上，通過借鑒國外發(fā)達(dá)國家或地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和成果，結(jié)合西部地區(qū)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及其原因，運(yùn)用投資學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等理論來研究西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要問題，提出符合西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有效途徑及政策建議。

二、西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的主要問題

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，為我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展提供了新的機(jī)遇，但也存在阻礙著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的順利實(shí)施的主要問題。西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的主要問題如下：

(一)思想觀念上的制約

西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的觀念思想制約是限制城鄉(xiāng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)發(fā)展的主要因素。第一，“等靠要”、“為搞實(shí)驗(yàn)區(qū)而搞實(shí)驗(yàn)區(qū)”等消極思想限制了人們的積極主動(dòng)性發(fā)揮，不利于重慶市在制度上進(jìn)行自主創(chuàng)新，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施。第二，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)的戰(zhàn)略工程，必須要做好近期與遠(yuǎn)期目標(biāo)想結(jié)合的戰(zhàn)略規(guī)劃，戒除一蹴而就式的改革觀念。第三，重城市、輕農(nóng)村，城鄉(xiāng)分治的傳統(tǒng)觀念和做法，人為地在城鄉(xiāng)之間筑起了一道難以逾越的鴻溝，加大了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的難度。

(二)城市化進(jìn)程滯后

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)對工業(yè)、農(nóng)村對城市的依存關(guān)系日趨增強(qiáng)。但西部地區(qū)城市化進(jìn)程滯后，使得城市負(fù)擔(dān)不斷加重，削弱了城市的先頭帶動(dòng)作用。表現(xiàn)在：第一，整體城市化水平偏低，決定了城市對農(nóng)村的帶動(dòng)作用處于較低的水平。非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤^低，2006年僅26.9%。第二，區(qū)域差異顯著。2006年都市城市化率達(dá)到61.5%，而其他地區(qū)城市化率分別只有20.8%。第三，城鎮(zhèn)體系建設(shè)不合理。城市兩極分化較為嚴(yán)重，中等規(guī)模城市出現(xiàn)斷層，影響城市對農(nóng)村的輻射帶動(dòng)功能及城市化進(jìn)程。滯后的城市化進(jìn)程減弱了城市對農(nóng)村的帶動(dòng)效應(yīng)，不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

(三)城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)不協(xié)調(diào)

城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)不協(xié)調(diào)是西部地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題的根本所在。表現(xiàn)在：第一，農(nóng)村勞動(dòng)力過剩現(xiàn)象嚴(yán)重。西部地區(qū)農(nóng)村人口占3/4，高于全國平均水平。第二，城市就業(yè)吸納能力較弱。目前，西部地區(qū)城市優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培育不足，導(dǎo)致城市勞動(dòng)承載能力的不強(qiáng)，已經(jīng)成為城鄉(xiāng)就業(yè)問題的癥結(jié)所在。第三，城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與勞動(dòng)力素質(zhì)結(jié)構(gòu)的不匹配，進(jìn)一步限制了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，進(jìn)而影響到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程。

(四)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不平衡

不平衡的基本公共服務(wù)事業(yè)嚴(yán)重制約著重慶經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，制約著西部地區(qū)和諧社會的構(gòu)建。表現(xiàn)在：第一，基礎(chǔ)建設(shè)投入的不平衡，城市投入的總量高于農(nóng)村。固定資產(chǎn)投資總額可在一定程度上反映出基礎(chǔ)設(shè)施投入的不平衡，2006年，西部地區(qū)城市地區(qū)固定資產(chǎn)投資為農(nóng)村的14.29倍。第二，教育資源配置的不平衡，廣大農(nóng)村不能分享城市的優(yōu)質(zhì)教育資源。第三，醫(yī)療衛(wèi)生水平的不平衡，不健全的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市。第四，科技文化的不平衡，科技文化的投入、應(yīng)用推廣等城市大大超過農(nóng)村。基本公共服務(wù)的不平衡阻礙了農(nóng)村的快速發(fā)展，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)間發(fā)展差距，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展產(chǎn)生了消極的影響。

(五)國民收入分配不合理

收入分配不合理不僅影響了西部地區(qū)消費(fèi)與投資結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)，而且從長遠(yuǎn)來看關(guān)系統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的成敗。表現(xiàn)在：第一，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入始終要高于農(nóng)村居民的人均純收入。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從1997年的5 302元上升到2006年11 570元；農(nóng)村居民人均純收入從1997年的1 692元增長到2006年的2 871元。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長了2.18倍，而農(nóng)村居民人均純收入只增長了1.69倍。第二，城鄉(xiāng)居民收入差距總體上呈現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢。1995年，城鄉(xiāng)居民人均收入差距為3.13倍，到了2006年達(dá)到了直轄以來的最大程度，收入差距擴(kuò)大了4.03倍。如果考慮到城鎮(zhèn)居民的隱性收入，其城鄉(xiāng)居民的實(shí)際差距將會更大。第三，農(nóng)村居民人均純收入增長幅度總體小于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，在改革30年間的絕大多數(shù)年份中城鎮(zhèn)居民的收入增幅要高于農(nóng)村居民的收入增幅，而且農(nóng)村居民的收入增幅變動(dòng)態(tài)勢極不穩(wěn)定，不利于差距的縮小。

(六)農(nóng)民市民化緩慢

農(nóng)民變市民速度的緩慢，不僅不利于農(nóng)民增收，還導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大，是影響統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略順利實(shí)施的主要障礙。表現(xiàn)在：第一，農(nóng)村人口比重較大，目前仍然有55%的人口生活在農(nóng)村。非農(nóng)就業(yè)的適應(yīng)能力差和就業(yè)及收入的不穩(wěn)定制約農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民。第二，農(nóng)民市民化障礙重重，在體制制度及意識觀念等方面的阻力較大。社會保障制度不完善，二元體制下的戶籍政策，農(nóng)村的土地制度，不平等的教育體制，歧視的就業(yè)政策等制度層面的制約因素，以及法律意識、思想觀念等其他方面的因素，都將對農(nóng)民市民化進(jìn)程產(chǎn)生阻礙作用。

(七)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度障礙

西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的制度障礙，削弱了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的動(dòng)力與活力，已成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的瓶頸。表現(xiàn)在：第一，戶籍制度不統(tǒng)一，制約城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的改變。第二，土地制度不健全，農(nóng)村宅基地還在增長，沒有實(shí)現(xiàn)居住性轉(zhuǎn)移。第三，社會保障制度有待完善，全市還沒有最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，勞動(dòng)和社保局分支機(jī)構(gòu)在全市覆蓋不廣。第四，公共財(cái)政體制不完善，農(nóng)村稅費(fèi)改革不徹底，基層財(cái)政轉(zhuǎn)移支付面臨諸多問題。第五，農(nóng)村金融制度發(fā)展滯后，農(nóng)村金融組織體系不完成，金融產(chǎn)品單一，服務(wù)水平較低，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展遲緩。城鄉(xiāng)發(fā)展的制度障礙是造成二元經(jīng)濟(jì)社會體制的主要原因，導(dǎo)致政府政策向城市傾斜，形成了封閉的城鄉(xiāng)關(guān)系，造成了城市帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制的缺失，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的對策建議

(一)制定完善西部地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃

西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略是一個(gè)長期的、系統(tǒng)的工程，這必然要求制定詳細(xì)的戰(zhàn)略實(shí)施規(guī)劃。戰(zhàn)略實(shí)施規(guī)劃主要包括戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略步驟。

西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)包括遠(yuǎn)期目標(biāo)和近期目標(biāo)。

近期目標(biāo)：加大以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的力度，扎實(shí)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)；切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，加快老工業(yè)基地調(diào)整改造步伐；著力解決好民生問題，積極構(gòu)建社會主義和諧社會；全面加強(qiáng)城市建設(shè)，提高城市管理水平；建成有西部特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式，形成具有示范效應(yīng)的全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新模式。

遠(yuǎn)期目標(biāo)：努力把兩個(gè)地區(qū)加快建設(shè)成為西部地區(qū)的重要增長極、長江上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的直轄市，為在西部地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)不懈奮斗。建成有適度差異的具有新型城鄉(xiāng)特點(diǎn)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的一體化。

(二)深化思想認(rèn)識，破除落后觀念

西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌，同樣也是思想觀念的統(tǒng)籌。第一，破除舊有的城鄉(xiāng)差別觀念。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)差別、收入差別、工農(nóng)差別等觀念嚴(yán)重阻礙城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展，因此應(yīng)建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新觀念，以新觀念促進(jìn)新型城鄉(xiāng)關(guān)系的建立，以新觀念引導(dǎo)新發(fā)展。第二，破除改革中的“等靠要”等依賴思想。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)在于體制制度的改革，打破舊有的體制束縛與制度障礙，進(jìn)行體制創(chuàng)新，從制度與體制中釋放出新的生產(chǎn)力，并以新型城鄉(xiāng)一體化制度保障統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施。第三，避免改革一蹴而就的心態(tài)?！凹庇谇蟪伞?、“為搞實(shí)驗(yàn)區(qū)而搞實(shí)驗(yàn)區(qū)”等心態(tài)不僅不能促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，而且將會加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的難度。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，必須制定遠(yuǎn)期與近期相結(jié)合的戰(zhàn)略規(guī)劃，并且在實(shí)踐中不斷修正與完善。第四，破除改革“避重就輕，求穩(wěn)怕亂”的思想。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的核心在于打破舊體制，在于某些統(tǒng)籌土地、戶籍及社保等關(guān)鍵領(lǐng)域取得突破性的進(jìn)展。只有破除改革“避重就輕，求穩(wěn)怕亂”的思想，樹立積極進(jìn)取、敢闖敢冒、超前思維等觀念才是改革成功的保證。

(三)加快城市發(fā)展，充分發(fā)揮城市對農(nóng)村的帶動(dòng)作用

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵在于發(fā)揮城市對農(nóng)村的輻射和帶動(dòng)作用，首先要做大城市經(jīng)濟(jì)圈，擴(kuò)展城市經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展空間和容納能力，逐步實(shí)現(xiàn)大城市帶大農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的良性循環(huán)道路。城市經(jīng)濟(jì)圈的壯大一方面可以為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)提供雄厚的資金支撐和科技支持，另一方面也可以創(chuàng)造出更多的就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，加快農(nóng)民變市民進(jìn)程。具體來講，主要包括發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)以及促進(jìn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化等方面。

1.突出城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)作用。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要推動(dòng)力。城市對農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用主要依靠產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)作用來實(shí)現(xiàn)，通過城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的鏈接與融合來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展深度和廣度的拓展。這兩個(gè)地區(qū)是傳統(tǒng)的工業(yè)基地，裝備制造業(yè)是傳統(tǒng)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，但目前應(yīng)對其進(jìn)行技術(shù)改造和制度創(chuàng)新，一方面對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行整理和升級的同時(shí)積極培育具有潛在優(yōu)勢的新興產(chǎn)業(yè)，另一方面，主動(dòng)將產(chǎn)業(yè)鏈向郊區(qū)和有條件的農(nóng)村城鎮(zhèn)地區(qū)延伸，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托，來促進(jìn)當(dāng)?shù)爻鞘谢ㄔO(shè)和農(nóng)民市民化進(jìn)城。

2.增強(qiáng)城市就業(yè)吸納能力。城市是吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要載體。增強(qiáng)城市就業(yè)吸納能力將有利于推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程以及發(fā)展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

3.探索農(nóng)民變市民的創(chuàng)新模式。西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心和重點(diǎn)在于農(nóng)民變市民，目前農(nóng)民變市民進(jìn)程主要是受到現(xiàn)有體制與機(jī)制的制約，因此，加快農(nóng)民市民化必須進(jìn)行模式上的創(chuàng)新，打破舊有的體制和制度。尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及農(nóng)民市民化的條件已經(jīng)基本具備，可以優(yōu)先考慮在城鄉(xiāng)結(jié)合部率先進(jìn)行農(nóng)民市民化模式的探索和創(chuàng)新。

(四)加快農(nóng)村自身發(fā)展，提高農(nóng)村對城市的支持作用

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會，其重點(diǎn)和難點(diǎn)都在于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步。加快農(nóng)村自身的發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距是發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要組成部分和根本任務(wù)。

1.加大農(nóng)業(yè)發(fā)展支持力度?，F(xiàn)有農(nóng)業(yè)投入水平較低是發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主要瓶頸。因此，穩(wěn)定提高對農(nóng)業(yè)投入的比重，增加支農(nóng)投入的總量，是促進(jìn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的前提。

2.積極發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村人口占總?cè)丝诒戎丶s3/4，而且在廣大農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)大規(guī)模的勞務(wù)輸出現(xiàn)象，發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)的條件已經(jīng)具備。而且發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)既增加了農(nóng)民收入來源，也使進(jìn)城農(nóng)民提前適應(yīng)了城市工作與生活節(jié)奏，增強(qiáng)了城市適應(yīng)能力，為農(nóng)民市民化創(chuàng)造了有力條件。因此，勞務(wù)經(jīng)濟(jì)可以作為農(nóng)村發(fā)展的重要組成部分，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。主要是：第一，組織技能培訓(xùn)，提高就業(yè)能力。第二，突出企業(yè)優(yōu)勢，創(chuàng)新就業(yè)模式。第三，發(fā)揮政府作用，做好就業(yè)服務(wù)。

3.推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革。第一，建議逐步建立起合理的土地流轉(zhuǎn)制度，失地農(nóng)民以土地?fù)Q住房、社保等制度。按照總量不變、占補(bǔ)平衡原則，合理調(diào)劑區(qū)域建設(shè)用地指標(biāo)；通過互建工業(yè)園、財(cái)稅分成等方式，與庫區(qū)的對口支援區(qū)縣及其他地區(qū)協(xié)調(diào)建設(shè)用地指標(biāo)，保證統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展用地需要。第二，探索建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，完善農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)方法，明確流轉(zhuǎn)程序，配套建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障制度，促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。按照“承包地?fù)Q社會保障、宅基地?fù)Q住房”的原則，采取置換或回購?fù)恋?、?shí)施“新居工程”、享受廉租住房、自主購房補(bǔ)貼等辦法，鼓勵(lì)農(nóng)民“自愿退出宅基地、流轉(zhuǎn)承包地”，進(jìn)入城鎮(zhèn)或農(nóng)村新型社區(qū)居住。第三，引導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過村民集資、土地經(jīng)營權(quán)入股等方式，在中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地和農(nóng)副產(chǎn)品加工區(qū)修建標(biāo)準(zhǔn)廠房或職工公寓出租，壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)村收入，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)向園區(qū)(基地)集中、人口向新型社區(qū)集中、農(nóng)用地向規(guī)模經(jīng)營集中，從而實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)民市民化、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的目標(biāo)。

4.加快生產(chǎn)要素向農(nóng)村擴(kuò)散。生產(chǎn)要素是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，包括資本、人力、技術(shù)等。目前困擾農(nóng)村發(fā)展的主要問題是資本和技術(shù)，應(yīng)該通過多種途徑解決。現(xiàn)有農(nóng)村財(cái)政金融體制較為落后，對城鄉(xiāng)國民收入再分配的調(diào)節(jié)作用不夠突出。同時(shí)也不能發(fā)揮出對農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的資金支持作用，在很大程度上制約了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)程。而現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式多是粗放式經(jīng)營，技術(shù)對農(nóng)業(yè)的支持力度相對不足，又加劇了其他生產(chǎn)要素的耗用。主要措施為：第一，深化公共財(cái)政制度改革，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)、分配合理的公共財(cái)政制度；第二，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，嘗試土地入股、以地?fù)Q資等資本籌措方式；第三，嘗試建立農(nóng)村銀行，激活農(nóng)民或農(nóng)村自有資金；第四，改善投資環(huán)境，拓寬投融資渠道，積極發(fā)展“博彩業(yè)”在內(nèi)的政府或私人的現(xiàn)代融資渠道；第五，加大對農(nóng)業(yè)的技術(shù)支持力度，著重解決關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展的節(jié)水技術(shù)、病蟲害防治技術(shù)等突出問題。

(五)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，發(fā)揮城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)互動(dòng)作用

1.確立戰(zhàn)略工程地位。西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，明確城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略地位是順利實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略的先導(dǎo)和根本。

2.建立城鄉(xiāng)一體化戶籍制度。打破農(nóng)民變市民的戶籍障礙，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理體系，消除城市戶口和農(nóng)村戶口在工資、社保等方面的差別。

3.構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會保障體系。健全完善覆蓋城鄉(xiāng)的最低生活保障、養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障為主的社會保障體系，保障城鄉(xiāng)居民基本生活。

4.完善政府公共服務(wù)職能。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)改革是完善政府職能，促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的前提。第一，加強(qiáng)政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程中的主體作用；第二，加快建設(shè)服務(wù)型政府，不斷強(qiáng)化政府市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能；第三，深化行政審批制度改革。

5.構(gòu)建開放型的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作框架。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不僅要實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，還要以一種開放型思維，將重慶市、成都市更好地融入到區(qū)域經(jīng)濟(jì)、全球經(jīng)濟(jì)的合作中去。加強(qiáng)相互之間以及與周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作與協(xié)調(diào)發(fā)展，鼓勵(lì)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、企業(yè)“走出去”，支持外地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、企業(yè)“引進(jìn)來”。

6.建立健全預(yù)警監(jiān)控機(jī)制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。在實(shí)施的過程中，難免會觸動(dòng)和涉及到各組織、各部門以及個(gè)人的利益與矛盾，存在著潛在的改革風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。因此，建立農(nóng)村合作醫(yī)療、土地流轉(zhuǎn)等風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制，建立進(jìn)城農(nóng)民工合法權(quán)益的利益訴求和保障機(jī)制，建立各項(xiàng)改革措施的信息披露機(jī)制將能有效規(guī)避各種創(chuàng)新的潛在風(fēng)險(xiǎn)和降低各項(xiàng)改革的制度成本。

7.優(yōu)化資源的基礎(chǔ)性配置作用。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的過程中，地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、文化資源的優(yōu)化配置至關(guān)重要。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的資源配置不是資源的平均配置或均等化配置，而是需要針對城鄉(xiāng)發(fā)展的不同需要和特點(diǎn)進(jìn)行資源的合理配置。政府應(yīng)加大對農(nóng)村地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域的政策支持力度和資源的優(yōu)先配置，對農(nóng)村地區(qū)的公共資源配置采取有針對性的傾斜。

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(責(zé)任編輯：張淑蓮)