就業(yè)政策評估指標研究的六個趨勢

沈　熙

[摘要]文章在分析就業(yè)政策評估指標研究文獻的基礎上，結合就業(yè)形式多樣化和就業(yè)市場全球化的發(fā)展趨向，預測并分析了就業(yè)政策評估指標研究的幾個明顯趨勢：評估指標體系化、定量定性結合化、指標內容深入化、評估對象具體化、適用范圍擴大化、指標體系國際化。文章認為構建全面、科學、深入、針對性強，且具有較高國際可比性的就業(yè)政策評估指標體系，是支撐就業(yè)政策研究的基礎性工作。

[關鍵詞]就業(yè)政策政策評估指標體系研究趨勢

[中圖分類號]F241[文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623(2009)01-0058-04

[作者簡介]沈熙(1978－)，女，江蘇興化人，南京大學公共管理學院博士研究生，南京財經大學公共管理學院教師。研究方向：社會保障、就業(yè)政策。

引言

就業(yè)是民生之本。經濟發(fā)展的成果只有切實地體現(xiàn)在就業(yè)增長上，才能從根本上改善勞動者及其家庭成員的生活狀況，進而提高整個社會的福利水平。勞動力市場在創(chuàng)造就業(yè)崗位和配置勞動力資源方面發(fā)揮著基礎性作用，但是由于勞動力需求信息傳遞和勞動力自由流動等方面還存在一些障礙，市場并不能最大程度地保證就業(yè)，甚至會形成就業(yè)排斥。因此就業(yè)領域需要政府和其他公共部門的介入。就業(yè)政策就是政府為促進就業(yè)、減少失業(yè)和保護失業(yè)者而采取的各種調節(jié)勞動力市場和救濟失業(yè)者的一系列措施的總和。就業(yè)政策可以大致分為積極的就業(yè)政策和消極的就業(yè)政策：積極的就業(yè)政策通過促進經濟增長和修復勞動力市場，消除引起失業(yè)的原因，達到增加就業(yè)的目的；消極的就業(yè)政策則是面向失業(yè)者提供失業(yè)救濟和失業(yè)保險，助其度過難關、重新就業(yè)。積極就業(yè)政策越來越引起政策制定者的重視，就業(yè)咨詢、職業(yè)培訓、職業(yè)中介、創(chuàng)造公益崗位，以及稅費減免、小額貸款、財政補貼等創(chuàng)業(yè)激勵措施，都在鼓勵就業(yè)方面發(fā)揮著積極作用。而消極的就業(yè)政策則在保護失業(yè)者免遭貧困打擊，構筑社會安全網方面凸顯其重要功能。

選擇合適的就業(yè)政策和對已經實施的就業(yè)政策進行評估，需要確立科學的就業(yè)政策評估指標，此方面的研究正在理論上和實踐上逐漸深入和拓展。隨著就業(yè)形式多樣化的發(fā)展和靈活性的逐步增強，就業(yè)政策的具體內容和實施對象范圍不斷擴展；全球化使各國經濟的聯(lián)系更加緊密，一國的就業(yè)狀況不可能不受到國際就業(yè)市場的深刻影響。因此，確定就業(yè)政策評估指標不僅需要關注國內勞動力市場的多樣化格局，豐富評估指標的內容，而且需要不斷跟蹤國際通用評估指標的新發(fā)展，重視國際可比性。本文通過考察我國就業(yè)政策評估指標的研究文獻，結合國內外就業(yè)領域的新變化，分析該項研究的幾個發(fā)展趨勢，為推動就業(yè)政策評估指標的研究和實踐提供參考。

一、評估指標體系化

評估就業(yè)政策公認的核心指標是就業(yè)率和失業(yè)率。一般而言，就業(yè)率提高、失業(yè)率下降代表著就業(yè)市場表現(xiàn)良好和政府就業(yè)政策取得成效，目前我國主要使用總就業(yè)率和總失業(yè)率這兩個評估指標。越來越多的研究發(fā)現(xiàn)，總就業(yè)率和總失業(yè)率常常不能準確反映勞動力就業(yè)狀況的變化，如作為政府就業(yè)政策制定和評估主要依據的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，就在很大程度上低估了我國的失業(yè)人口規(guī)模(王延中，2000)。同時，總就業(yè)率和失業(yè)率指標缺乏對統(tǒng)計客體的細分，分類統(tǒng)計群體的指標值，如男性和女性的就業(yè)、失業(yè)狀況、不同年齡段勞動力人口的就業(yè)率和失業(yè)率等，就無法從總就業(yè)率和失業(yè)率指標中獲知。所以，作為就業(yè)政策評估核心指標的就業(yè)率和失業(yè)率指標需要增加新的測度。

除衡量就業(yè)水平和失業(yè)程度以外，勞動力人口的就業(yè)能力提升、失業(yè)人群的社會保護程度、勞動力市場的靈活性、就業(yè)彈性、就業(yè)排斥和就業(yè)歧視程度等，都是衡量就業(yè)政策績效的重要方面，應該納入就業(yè)政策評估指標的范圍。合理選擇具有代表性的評估指標，分層設計評估指標，再科學確定各項指標的權重，構建立體多面的就業(yè)政策評估指標體系，應該引起研究者和政策制定者的關注，也是就業(yè)政策評估研究的主要趨勢。

二、定量定性結合化

對就業(yè)政策進行績效評估需要確立充分、可信的定量指標，如就業(yè)增長率、再就業(yè)人數、人均失業(yè)津貼水平等，定量指標體系的構建對于增強政策評估的科學性意義重大；而定性指標因其更加重視政策對象的主觀評價，在政策評估的實踐中也越來越引起政策制定者和政策研究者的重視。新公共管理理論提倡建立以人為本、以客戶為導向的服務型政府，強調績效管理，注重滿意度調查。具體表現(xiàn)在就業(yè)政策上，就是重視調查政策實施對象(雇主和求職者)對政府促進就業(yè)、鼓勵創(chuàng)業(yè)、扶助失業(yè)者等相關政策的態(tài)度和取向，并對調查結果進行理性分析，為政策評估和下一步政策行為提供依據。

目前衡量就業(yè)政策績效主要使用客觀的定量指標，定量指標所使用的數據庫相對完整，數據主要來自各種公開的統(tǒng)計調查，其可得性和持續(xù)性顯著，所以使用定量指標作為評估標準可操作性較強。定性指標的獲得依賴于基層社會調查，而就業(yè)狀況的社會調查尚未普遍展開，就業(yè)政策實施對象對政策效果的主觀評價數據很不成系統(tǒng)，給定性指標的獲得和使用形成障礙。評估就業(yè)政策的績效固然離不開定量指標體系的運用，而主觀評價指標對于深入了解政策實施效果，真實把握政策實施群體的政策訴求，保障具體政策措施的目標可及性具有關鍵意義。有學者指出，運用定量指標和定性指標進行政策評估時可能出現(xiàn)二者不一致，就需要對差距進行具體分析，找出原因，政府及時調整具體政策措施、服務、財政投入，對改革思路進行改進和校正(曹信邦，2006)。構建就業(yè)政策指標體系應該同時包含定量指標和定性指標，二者相互補充，從而盡可能真實地反映政策效果。可以預見，對就業(yè)政策評估指標的研究除了在構建完善的定量指標體系上繼續(xù)深入之外，重視定性指標的標識作用，推進定量指標與定性指標的結合使用也將是學界的關注點。與此同時，對就業(yè)政策實施對象的滿意度調查也將會逐漸開展，成為就業(yè)政策評估的重要基礎性工作。

三、指標內容深入化

就業(yè)狀況是國家宏觀經濟的重要表現(xiàn)，它不僅關系到勞動者的基本生活，也關系到經濟的平穩(wěn)發(fā)展，降低失業(yè)率、增加就業(yè)量是各國政府必須面對的重大政策問題。深入研究就業(yè)政策和勞動力市場狀況，需要構建完善的就業(yè)政策評估指標體系，已有研究清晰地表明，具體指標內容的確定已經逐漸深入到揭示就業(yè)和失業(yè)的結構性特征?？蓮囊韵路矫婵疾爝@種發(fā)展趨勢：

1、從表面指標到結構指標。失業(yè)率、就業(yè)率、勞動力參與率等指標的變化可以衡量就業(yè)政策的效果，但是缺乏對就業(yè)狀況的深層反映，顯得比較籠統(tǒng)。實際上即使在總體就業(yè)率和失業(yè)率等指標不變的情況下，也可能出現(xiàn)就業(yè)狀況好轉或惡化的情況，如長期失業(yè)率上升、青年失業(yè)率上升、失業(yè)等待期延長，以及不充分就業(yè)率提高等等。對就業(yè)質量進行準確評估是就業(yè)政策評估的

重要內容，這依賴于構建分層深入的指標體系。如何對就業(yè)人口的產業(yè)分布、年齡結構、性別結構、受教育程度結構、失業(yè)持續(xù)時間、再就業(yè)報酬替代率、不充分就業(yè)、靈活就業(yè)狀況、培訓成功率等情況進行科學評估，真實反映就業(yè)政策績效，將成為研究重點。

2、從經濟指標到社會指標。就業(yè)和失業(yè)是宏觀經濟的主要研究對象，所以就業(yè)政策的評估肯定離不開經濟指標。就業(yè)問題關系到勞動者基本生活，也關系到社會公平問題，勞動力市場上的就業(yè)排斥甚至就業(yè)歧視現(xiàn)象突出，應該引起學術界和政界的重視。就業(yè)政策除了改善整體就業(yè)狀況，還需要適當關照就業(yè)弱勢群體，制定特殊政策，維護他們的基本權利。構建就業(yè)政策評估指標應該會涉及到社會公平和社會融合，歐盟很多國家都設有專門監(jiān)測收入分配和社會排斥的指標體系，其中就包括就業(yè)狀況方面的指標，可以為我國確立就業(yè)政策評估的社會指標提供借鑒(蘇江麗，2007)。

3、構建失業(yè)預警指標體系。失業(yè)問題嚴重到一定程度就會對社會秩序的穩(wěn)定形成威脅，因此需要構建失業(yè)預警指標體系，對就業(yè)狀況進行監(jiān)測，便于政府部門采取及時有效的調控政策。預警指標重視危機監(jiān)測與危機管理，關注妨礙社會穩(wěn)定和社會公平的宏觀指標，是就業(yè)政策評估指標研究深入化的表現(xiàn)。此方面的研究已取得很多成果，宏觀經濟、就業(yè)彈性、失業(yè)狀況、失業(yè)保障、收入分配等指標均已不同程度地納入了失業(yè)預警體系(紀韶，2004；秦開運，2007)。受國際金融海嘯的影響，國內就業(yè)市場在未來一兩年之內很可能會出現(xiàn)較大的波動，目前很多地方政府已隨時準備啟動失業(yè)應急預案?？梢灶A測失業(yè)預警指標體系的研究，將隨著對就業(yè)和就業(yè)政策問題的深入研究而獲得進一步發(fā)展。

四、評估對象具體化

就業(yè)市場發(fā)展的一個重要表現(xiàn)是就業(yè)形式多樣化，非正規(guī)就業(yè)，或靈活就業(yè)，占據越來越大的份額。非正規(guī)就業(yè)由非正規(guī)部門的就業(yè)和正規(guī)部門的非正規(guī)就業(yè)構成，在工作時間和工作性質方面不同于正規(guī)就業(yè)。除了個體工商戶、自由職業(yè)者以外。大部分非正規(guī)就業(yè)具有臨時性、報酬低、不穩(wěn)定等特征，非正規(guī)就業(yè)人員的社會保障覆蓋面和待遇水平仍舊有待提高。整合非正規(guī)就業(yè)市場，提高非正規(guī)就業(yè)質量是就業(yè)政策的長期目標之一。靈活就業(yè)統(tǒng)計指標體系的研究已經取得了一些成果，靈活就業(yè)率、靈活就業(yè)者的特征分布、分部門的靈活就業(yè)指標、靈活就業(yè)工作時間指標，以及靈活就業(yè)者的貧困和收入分配指標等都已引起研究者的關注(呂紅、金喜在，2006)。

目前我國的就業(yè)弱勢群體除了城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員以外，還包括農民工、大中院校畢業(yè)生、婦女等，各地政府為促進這些群體的就業(yè)，實施了很多有針對性的促進就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的政策措施，建立科學的指標體系，監(jiān)測弱勢群體的就業(yè)狀況和評估政策成效，對就業(yè)政策本身的研究和發(fā)展具有重要意義。隨著對多樣化就業(yè)形式研究的深入和針對不同就業(yè)弱勢群體的就業(yè)政策實踐經驗的積累，就業(yè)政策評估指標體系的針對性和對象化趨勢會越來越明顯。

從就業(yè)政策本身的表現(xiàn)形式方面也能窺測到政策評估指標對象化和具體化的趨勢。例如，就業(yè)政策中很大一部分是財政支出項目，對就業(yè)政策支出進行評估可以理性地審視政策支出的績效大小(趙曼、喻良濤，2007)。推進就業(yè)的有效措施是促進創(chuàng)業(yè)，目前政府比較重視實施創(chuàng)業(yè)激勵措施，創(chuàng)業(yè)激勵措施科學評估基礎上的政策創(chuàng)新可以為就業(yè)市場帶來新的動力，構建創(chuàng)業(yè)促進就業(yè)評估指標體系的研究也會引起學者的關注(馮政，翟濤，2006)。

五、適用范圍擴大化

目前政府實施的就業(yè)政策主要針對城鎮(zhèn)勞動力人口。長期二元分割的勞動力市場體制使得農村勞動力一直處于就業(yè)市場的邊緣地位。很多農村地區(qū)缺乏吸納就業(yè)的能力，富余勞動力的異地轉移就業(yè)還存在很多障礙，需要政府采取積極有效的就業(yè)政策，為其提供更多的就業(yè)崗位。從政策目標來講，農村勞動力就業(yè)政策需要促進構筑城鄉(xiāng)一體化、公平競爭的就業(yè)制度，消除農村勞動力的就業(yè)排斥，通過建立城鎮(zhèn)一體化的職業(yè)介紹、職業(yè)培訓、就業(yè)援助、創(chuàng)業(yè)激勵和社會保障等制度，全面改善農村勞動力的就業(yè)狀況和生活質量(王開良，朱巧英，2007)。農村勞動力轉移就業(yè)已經引起學界的關注，但是對農村勞動力市場培育的研究尚不多見，據筆者所掌握的文獻，還缺乏對農村就業(yè)政策評估指標的研究。相信隨著對農村就業(yè)問題研究的深入和農村勞動力就業(yè)相關政策的實踐，農村就業(yè)政策評估指標體系的研究會越來越多。

六、指標體系國際化

經濟全球化的背景下，中國的勞動力市場正越來越緊密地與國際勞動力市場相融合，就業(yè)正日益成為一個全球性話題，政府制定就業(yè)政策也離不開對國際勞動力市場動態(tài)的把握。在設計就業(yè)政策評估指標的過程中跟蹤國際標準，選擇具有國際可比性的指標內容，不斷接近國際主流指標體系應該是將來理論研究和評估實踐的重點。例如，國際勞工組織最早在上個世紀90年代就設計了勞動力市場主要指標體系(Key Indicators of theLabour Market，KILM)，為評估勞動力市場狀態(tài)和就業(yè)比較研究提供標準。最早的1999年版本開發(fā)了18個主要指標，后經歷次改版，現(xiàn)已擴充為以下20個主要指標：勞動力參與率，就業(yè)／人口比，就業(yè)地位，按部門劃分的就業(yè)，非全日制工人，工作時間，城鎮(zhèn)非正規(guī)部門就業(yè)，失業(yè)，青年失業(yè)、長期失業(yè)，按受教育程度劃分的失業(yè)，與工作時間相關的不充分就業(yè)，非經濟活動率，受教育和文盲，制造業(yè)工資指數，職業(yè)工資和收入指標，小時補償費用，勞動生產率和勞動成本，就業(yè)彈性，貧困、工作窮人與收入分配指標。我國政府設計就業(yè)政策評估指標體系和建設就業(yè)狀況統(tǒng)計數據庫都可以從這個指標體系中獲得借鑒。構建全面、科學、深入、針對性強，且具有較高國際可比性的就業(yè)政策評估指標體系是就業(yè)政策評估研究的基礎性工作。就業(yè)市場的多樣化和全球就業(yè)市場的高度融合對政府制定合適的就業(yè)政策形成了巨大的挑戰(zhàn)，也為就業(yè)政策評估的研究工作提供了良好的機遇。期待著能有更多更好的研究成果出現(xiàn)，為制定就業(yè)政策和進行就業(yè)政策評估提供科學依據，也為我國就業(yè)市場的發(fā)展和完善做出應有的貢獻。

責任編輯垠喜