重慶高新區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)管理模式優(yōu)化研究

朱盛華 王 鋒 陳紹友 毛紅濤

征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)是因城市建設(shè)征用農(nóng)民土地進(jìn)而把這些失地農(nóng)民集中安置在政府或開發(fā)商新建的居住小區(qū)中形成的，它有別于傳統(tǒng)意義上的城市社區(qū)。近些年，伴隨著城市化的快速發(fā)展，征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)也愈來愈多，如何對(duì)這些征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)進(jìn)行有效的管理已引起相關(guān)部門的重視。本文通過對(duì)比分析國內(nèi)城市社區(qū)管理的幾種典型模式，吸收借鑒其優(yōu)點(diǎn)和長處，結(jié)合重慶市高新區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)管理存在的缺陷進(jìn)行個(gè)案研究，提出優(yōu)化高新區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)管理模式的若干對(duì)策建議。

一、國內(nèi)比較典型的幾種社區(qū)管理模式

(一)深圳羅湖模式

深圳羅湖模式是在上世紀(jì)90年代初進(jìn)行“安全文明小區(qū)建設(shè)”的基礎(chǔ)上建立起來的。其特點(diǎn)是在政府的統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)下，在一些可以實(shí)行市場化的社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域中引入市場運(yùn)作機(jī)制，以建設(shè)安全文明小區(qū)為切入點(diǎn)，化整為零，分散管理，將居委會(huì)的社會(huì)性職能與物業(yè)管理公司的商業(yè)性運(yùn)營較好地結(jié)合在一起，形成了一種高度市場化的社區(qū)建設(shè)和管理模式。與已有的一些關(guān)于社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐和理論上的探索不同，羅湖區(qū)社區(qū)建設(shè)遵循的這種思路淡化了社區(qū)的經(jīng)濟(jì)職能，突出強(qiáng)化了其在服務(wù)、組織、管理方面的社會(huì)職能。這種模式打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下社區(qū)居委會(huì)統(tǒng)包統(tǒng)攬的“被動(dòng)經(jīng)紀(jì)模式”。疲憊不堪的居委會(huì)不僅要承擔(dān)社區(qū)居民的就業(yè)和發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)的職責(zé)，而且還要履行社區(qū)內(nèi)各種服務(wù)和管理職能。深圳羅湖在全國率先打破這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下落后的社區(qū)管理模式，居委會(huì)的角色發(fā)生較大轉(zhuǎn)變，職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)向社區(qū)服務(wù)和管理，這種新型社區(qū)管理體制更能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。

(二)上海浦東模式

上海浦東模式是在20世紀(jì)90年代初伴隨著浦東新區(qū)飛速發(fā)展建立起來的。主要做法有：1.實(shí)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的新體制，注重發(fā)揮街道辦事處的社區(qū)建設(shè)與管理職能，在將更多權(quán)利下放到街道辦事處的同時(shí)，市、區(qū)兩級(jí)政府給予財(cái)力上的大力支持，以保證各項(xiàng)管理和建設(shè)的需要。這種新體制使政府將更多的權(quán)利釋放給街道辦事處，較好地發(fā)揮了基層組織的建設(shè)與管理職能。2.倡導(dǎo)政府的主導(dǎo)作用。注重協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)不同主體之間的利益分配關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各方積極性。政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在制定社區(qū)管理和建設(shè)的政策上，是一種新形勢下社區(qū)管理和建設(shè)的制度安排：社區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位積極組織并參與社區(qū)活動(dòng)，對(duì)社區(qū)建設(shè)和管理起到一定的支持和促進(jìn)作用：社會(huì)團(tuán)體包括各大專院校的社區(qū)志愿者充分發(fā)揮中介作用，聯(lián)系廣大社區(qū)居民積極參與各種社區(qū)活動(dòng)；增強(qiáng)社區(qū)全體居民的主人翁意識(shí)，支持社區(qū)建設(shè)和管理的各項(xiàng)事務(wù)，增強(qiáng)社區(qū)成員對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和凝聚力。

(三)佛山城南模式

佛山市城南街地處城郊接合部，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，將新區(qū)的開發(fā)規(guī)劃與社區(qū)管理較好地結(jié)合在一起，形成“以街道為單位，統(tǒng)一規(guī)劃。政府引導(dǎo)。社區(qū)各方攜手共建模式”。主要特點(diǎn)：1.提高街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)和能力，居委會(huì)的干部面向社會(huì)公開招聘，實(shí)行“競爭上崗”、“居務(wù)公開”，并且提供全方位的保障，營造良好的社區(qū)管理環(huán)境。2.由政府出資，建設(shè)功能齊全的“社區(qū)服務(wù)中心”，以街道為單位向本轄區(qū)的居民提供全方位的服務(wù)。3.城南街道辦事處轉(zhuǎn)變角色。化被動(dòng)為主動(dòng)。建立由街道辦事處主持召開轄區(qū)內(nèi)各企事業(yè)單位和居民代表聯(lián)席會(huì)議制度，使社區(qū)管理工作為居民及企事業(yè)單位了解認(rèn)同，以充分利用社區(qū)資源，推進(jìn)社區(qū)管理。

(四)沈陽東大模式

沈陽東大模式邁出了我國社區(qū)自治的重要一步，改變了傳統(tǒng)的以政府主導(dǎo)的社區(qū)管理模式。該模式是東北大學(xué)院內(nèi)4800戶居民結(jié)合居委會(huì)換屆選舉，將7個(gè)居委會(huì)組成一個(gè)新的大社區(qū)，社區(qū)內(nèi)居民、單位和組織、個(gè)體私營者均為社區(qū)成員。在管理體制上。由社區(qū)居民、轄區(qū)內(nèi)單位和個(gè)體私營者組成社區(qū)成員代表大會(huì)，代表社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，討論決定社區(qū)內(nèi)重大事項(xiàng)。成立社區(qū)管理委員會(huì)，作為社區(qū)成員代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社區(qū)日常管理、服務(wù)、教育和監(jiān)督工作。社區(qū)內(nèi)人大代表、政協(xié)委員、知名人士、居民代表、單位代表等人員組成社區(qū)議事協(xié)商委員會(huì)，主要就社區(qū)建設(shè)和管理向社區(qū)管委會(huì)提出建議，并進(jìn)行監(jiān)督。社區(qū)黨組織的主要職責(zé)是保障和支持社區(qū)管理工作。市、區(qū)兩級(jí)政府將部分政府職能，如治安警務(wù)、醫(yī)療、教育、文化、體育、城建、城管、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保等工作交由社區(qū)承擔(dān)，并在資金上予以保證。

二、重慶市高新區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)管理模式存在的缺陷

重慶高新區(qū)是1991年3月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立的國家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，也是全國5個(gè)綜合改革試點(diǎn)開發(fā)區(qū)之一，包括石橋鋪高科技開發(fā)園、二郎科技新城和北部新區(qū)高新園。截至2007年底，高新區(qū)已實(shí)施完成了1100公頃的征地拆遷工作，1.9萬征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的安置和1.7萬人進(jìn)行了住房安置。目前，納入高新區(qū)政府管理的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員安置的住房小區(qū)共計(jì)16個(gè)，總建筑面積達(dá)895145.77平方米，安置戶數(shù)達(dá)7290戶。

目前，高新區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非小區(qū)的社區(qū)管理體制是管委會(huì)、街(鎮(zhèn))、居委會(huì)(村)三級(jí)管理。因土地開發(fā)的時(shí)間性，部分農(nóng)轉(zhuǎn)非小區(qū)仍由鎮(zhèn)、村管理。因此，高新區(qū)農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)三級(jí)管理具體有兩種方式：一種是由管委會(huì)、鎮(zhèn)、村(居委會(huì))管理的模式，如石橋鎮(zhèn)、人和鎮(zhèn)、大竹林鎮(zhèn)的農(nóng)轉(zhuǎn)非小區(qū)；另一種是管委會(huì)、街道、居委會(huì)管理的模式，如石橋鋪街道的農(nóng)轉(zhuǎn)非小區(qū)。由于當(dāng)?shù)亻_發(fā)尚在進(jìn)行中，由鎮(zhèn)、村管理農(nóng)轉(zhuǎn)非小區(qū)只是一種過渡。居委會(huì)是城市基層政權(quán)的重要依托，街、鎮(zhèn)對(duì)社區(qū)社會(huì)事務(wù)的管理，主要通過居委會(huì)實(shí)施和落實(shí)。由于農(nóng)轉(zhuǎn)非小區(qū)沒有物業(yè)管理，沒有業(yè)主委員會(huì)，農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)的居委會(huì)(或村委會(huì))還承擔(dān)了社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)管理、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生清掃等工作。

總體來看，高新區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)管理屬于政府主導(dǎo)型，由城市基層政權(quán)的居委會(huì)擔(dān)任主要角色。這與我國長期以來強(qiáng)政府、弱社會(huì)的管理體制有關(guān)，也與我國社區(qū)建設(shè)尚處于初級(jí)階段的現(xiàn)實(shí)有關(guān)。從目前來看，高新區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)管理存在以下問題和弊端：

(一)社區(qū)管理的行政化色彩依然濃厚

如高新區(qū)石橋鋪街道的農(nóng)轉(zhuǎn)非小區(qū)。街、鎮(zhèn)對(duì)社區(qū)社會(huì)事務(wù)的管理，主要通過居委會(huì)實(shí)施和落實(shí)，居委會(huì)往往疲憊不堪。征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)居民的日常生活瑣事以及就業(yè)和社會(huì)保障等敏感問題，常常因?yàn)檎揖游瘯?huì)得不到滿意的解決而引發(fā)沖突甚至群體性的上訪事件。政府成為社區(qū)建設(shè)的主體和推進(jìn)力量，但卻在事實(shí)上形成了街道辦事處與居民委員會(huì)之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。很多居委會(huì)不該承擔(dān)或者承擔(dān)較少的任務(wù)都由街道予以安排，

居委會(huì)實(shí)際上承擔(dān)了很多本屬于政府職能部門工作范圍內(nèi)的行政工作。這不僅強(qiáng)化了社區(qū)的行政色彩，削弱了社區(qū)自身的工作，使社區(qū)的自治功能弱化，而且容易引發(fā)社區(qū)居民的不滿，導(dǎo)致社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同度不高，給社區(qū)的和諧穩(wěn)定造成一定的負(fù)面影響。

(二)政府“越位”與“缺位”的社區(qū)管理體制障礙突出

在高新區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)建設(shè)的過程中，政府部門承擔(dān)了許多不該承擔(dān)或不易承擔(dān)好的職能，社區(qū)管理中政府職能的錯(cuò)位、缺位或者不到位的情況屢見不鮮。主要表現(xiàn)在：一是以政代社。“越位”現(xiàn)象突出。政府包攬了過多應(yīng)由非政府社會(huì)組織所承擔(dān)的職能，如社區(qū)文娛活動(dòng)的舉辦，基本上是居委會(huì)一手操辦，社區(qū)居民處于被動(dòng)接受狀態(tài)，導(dǎo)致社區(qū)活動(dòng)參與度不高。二是過度投入與投入不足并存。以蘭花小區(qū)為例。該小區(qū)由于建設(shè)規(guī)模大、安置人數(shù)多，地處經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)區(qū)域，政府給予建設(shè)投入資金較多?，F(xiàn)如今，蘭花小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善，周邊有眾多商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、金融機(jī)構(gòu)、休閑娛樂中心，還有學(xué)校、醫(yī)院、郵政電信等便民服務(wù)機(jī)構(gòu)，與現(xiàn)代社區(qū)無異。而對(duì)于一些缺乏區(qū)位優(yōu)勢、人數(shù)較少的農(nóng)轉(zhuǎn)非小區(qū)，則投入明顯不足，如石小路社區(qū)、渝州一社區(qū)等。這些規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的小區(qū)，沒有社區(qū)活動(dòng)中心、社區(qū)服務(wù)站等基礎(chǔ)設(shè)施，政府投入明顯不足，這是政府職能缺位的表現(xiàn)。

(三)社區(qū)管理人員的整體素質(zhì)與專業(yè)化技能有待進(jìn)一步提升

高新區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)很多都是在被征地的村莊上面直接興建，社區(qū)居民也是由原來的整個(gè)村莊的農(nóng)民轉(zhuǎn)變而來的。這種征地安置方式使得目前高新區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)工作者隊(duì)伍主要從原來的村委會(huì)或者居委會(huì)干部、下崗失業(yè)人員、退伍軍人和其他社會(huì)人員招聘而來。雖然在年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)水平等方面有了較大改善，但他們畢竟沒有接受過正規(guī)的社區(qū)管理培訓(xùn)，也沒有取得相關(guān)的執(zhí)業(yè)證書或其他專業(yè)技能證明，很多干部都是憑借直覺經(jīng)驗(yàn)或自身已有管理水平來負(fù)責(zé)社區(qū)日常管理工作，導(dǎo)致整體素質(zhì)與專業(yè)化水平不高，與現(xiàn)代社區(qū)管理的要求相差甚遠(yuǎn)。社區(qū)建設(shè)迫切需要一批年輕的、有社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)、有服務(wù)社會(huì)理念的職業(yè)社會(huì)工作人才隊(duì)伍。

(四)社區(qū)內(nèi)各類社會(huì)中介組織發(fā)展滯后

社區(qū)建設(shè)包括文化、衛(wèi)生、環(huán)保、教育、治安等十分繁雜的工作。僅就社區(qū)社會(huì)保障而言，就有低保、殘疾人、老年人、再就業(yè)等諸多事務(wù)。僅依靠社區(qū)居委會(huì)工作人員是不能完成社區(qū)管理職能的，因此，專業(yè)社會(huì)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、社區(qū)志愿者組織等非政府組織參與社區(qū)管理是必然之舉。但就高新區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)目前的情況來看，政府機(jī)關(guān)還習(xí)慣于直接包辦許多社會(huì)事務(wù)，而忽略了培育和扶持專業(yè)中介服務(wù)組織，社區(qū)內(nèi)缺乏相應(yīng)的社會(huì)中介組織的服務(wù)。

三、優(yōu)化重慶市高新區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)管理模式的幾點(diǎn)建議

(一)政府在社區(qū)管理中的主導(dǎo)作用不容忽視

征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)的出現(xiàn)是我國城市化發(fā)展的必然產(chǎn)物，其規(guī)劃建設(shè)包括社區(qū)制度的安排尚處于不成熟階段。應(yīng)重視和發(fā)揮政府在社區(qū)管理中的主導(dǎo)作用：一方面，由于社區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)規(guī)劃、決策和法規(guī)都需要由政府制定：另一方面，由于社區(qū)建設(shè)需要大量資金，任何一個(gè)單位或團(tuán)體都不可能提供如此龐大的建設(shè)資金，而政府是社區(qū)資金投入的主體，在具體的社區(qū)建設(shè)和管理中應(yīng)充分重視并發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。就目前重慶市高新區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)管理的現(xiàn)狀來說，可以借鑒深圳羅湖模式的經(jīng)驗(yàn)，社區(qū)涉及“物”的基礎(chǔ)設(shè)施方面，可通過招標(biāo)競爭的方式進(jìn)行市場化運(yùn)作，政府只在統(tǒng)籌社區(qū)規(guī)劃、承擔(dān)社區(qū)主要投資者、引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)方向等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用：對(duì)于社IX"人”的社會(huì)性工作方面，上海浦東模式的政府主導(dǎo)，多方協(xié)力共建美好社區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)。這就需要高新區(qū)政府積極協(xié)調(diào)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)內(nèi)各利益主體之間的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各方的積極性，增強(qiáng)農(nóng)轉(zhuǎn)非居民的社區(qū)意識(shí)和主人翁精神，營造良好的社區(qū)氛圍，培養(yǎng)農(nóng)轉(zhuǎn)非居民的社區(qū)歸宿感和認(rèn)同感。

(二)重視社區(qū)法制化、制度化等軟環(huán)境建設(shè)

依法治國是我國的基本治國方略，社區(qū)法制化是解決社區(qū)管理中行政化傾向最直接、最有效的辦法。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代社區(qū)管理行政化的影響，一些社區(qū)政社不分、政事不分的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。實(shí)行社區(qū)法制化要求政社分離、政事分開，能有效避免政府對(duì)社區(qū)管理的直接干預(yù)而逐步走上依法管理的法制化軌道。如佛山城南模式中居委會(huì)社區(qū)服務(wù)站的建設(shè)，就是將政府在社區(qū)購買或直接提供的公共服務(wù)與社區(qū)居委會(huì)民主自治和自我服務(wù)的內(nèi)容有效地分離開來，互不干預(yù)。這種社區(qū)服務(wù)站的建設(shè)更能貼近居民的多樣化和現(xiàn)實(shí)性需求，對(duì)于豐富和完善社區(qū)居民參與各項(xiàng)社區(qū)活動(dòng)也起到一定的推動(dòng)作用。為此，加快制定一系列符合社區(qū)建設(shè)需要和高新區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)管理?xiàng)l例和規(guī)章制度顯得尤為必要。社區(qū)管理在有序的法制軌道上正常運(yùn)行，這不僅有利于緩解各方的利益沖突和矛盾，而且對(duì)于構(gòu)建和諧、文明、法制化的現(xiàn)代城市社區(qū)也起到積極的助推作用。

(三)積極組建社區(qū)理論研究隊(duì)伍、管理者隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍

鑒于高新區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)建設(shè)成立的特殊性，加之社區(qū)建設(shè)時(shí)間不長，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不充分。因此，高新區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)亟需加強(qiáng)社區(qū)理論隊(duì)伍建設(shè)，運(yùn)用社區(qū)管理理論來指導(dǎo)社區(qū)實(shí)際建設(shè)與管理。因此，高新區(qū)政府應(yīng)充分調(diào)動(dòng)各研究機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者，組建高水平的專業(yè)社區(qū)理論研究隊(duì)伍來指導(dǎo)社區(qū)管理的實(shí)踐。另外，社區(qū)管理遵循以人為本的理念，這對(duì)社區(qū)管理者的素質(zhì)提出更高的要求。高新區(qū)政府可以吸收借鑒佛山城南模式的做法——充實(shí)街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)，居委會(huì)干部面向社會(huì)公開招聘，實(shí)行“競爭上崗”、“居務(wù)公開”，并在人員配置、經(jīng)費(fèi)、辦公場地等方面給予切實(shí)保障來提高社區(qū)居委會(huì)干部的整體素質(zhì)。從總體上看，目前高新區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)干部隊(duì)伍素質(zhì)距現(xiàn)代社區(qū)管理要求仍有一定差距。這樣。建立社區(qū)居委會(huì)干部獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制顯得尤為必要。在提高社區(qū)居委會(huì)干部待遇的同時(shí)，還應(yīng)建立一種將薪酬與業(yè)績結(jié)合起來的考核制度，以更好地調(diào)動(dòng)社區(qū)工作者的積極性，社區(qū)志愿者是一支“源于民眾、服務(wù)民眾、自愿參加、志在奉獻(xiàn)”的社區(qū)隊(duì)伍，這一點(diǎn)在上海浦東模式、佛山城南模式以及沈陽東大模式中都得到了充分的體現(xiàn)。它是現(xiàn)代城市社區(qū)建設(shè)中的一支生力軍，也是體現(xiàn)現(xiàn)代文明社區(qū)自治的重要方面。建設(shè)一支能長期參加社區(qū)服務(wù)的志愿者隊(duì)伍，能較大程度滿足社區(qū)居民的各種需求，為社區(qū)管理更好的發(fā)展增添活力。但遺憾的是，高新區(qū)農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)志愿服務(wù)尚處于一片空白，社區(qū)內(nèi)的農(nóng)轉(zhuǎn)非居民尚未形成這種志愿服務(wù)社區(qū)的意識(shí)，這有待相關(guān)部門進(jìn)行積極的引導(dǎo)和宣傳。

(四)充分發(fā)揮社區(qū)中介組織的協(xié)調(diào)作用

沈陽東大模式是目前我國社區(qū)自治的典型代表，其主要運(yùn)行模式就是實(shí)行社區(qū)自治、社區(qū)內(nèi)資源共享，部分職能交由社區(qū)承擔(dān)，然后政府在資金上予以保障。實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理自治的重要手段是充分發(fā)揮中介組織在整合社區(qū)資源、發(fā)展社區(qū)事業(yè)、服務(wù)社區(qū)居民中的協(xié)調(diào)作用。為此，高新區(qū)政府應(yīng)盡快出臺(tái)中介方面的有關(guān)制度，在中介組織的準(zhǔn)入制度、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、稅收制度、財(cái)務(wù)制度、中介組織管理者薪酬和從業(yè)資格等方面提供制度保障，以促進(jìn)中介組織的健康發(fā)展，真正造福于高新區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)居民，