健全農(nóng)地流轉(zhuǎn) 服務現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

李 琳

福建省福安市地處閩東。近年來隨著臨海工業(yè)的發(fā)展，逐步發(fā)展成為福建第一大民營船泊修造基地，已具備5萬噸的遠洋貨輪修造能力，500多家規(guī)模以上電機企業(yè)產(chǎn)品遠銷80多個國家和地區(qū)，2008年底船舶和電機總產(chǎn)值達200多億。同時，福安農(nóng)業(yè)又占較大比例，是全國葡萄協(xié)會名命的南方葡萄之鄉(xiāng)，種植葡萄4萬多畝：國家林業(yè)部命名的中國茶葉之鄉(xiāng)，共有茶園30多萬畝。幾年來，由于工業(yè)和農(nóng)業(yè)的競相發(fā)展，工農(nóng)業(yè)互相爭地的矛盾較為突出，一些農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)的引進等，也需要成片使用土地。在工作的實踐中福安市有關領導和部門意識到，只有通過農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)，集約化規(guī)模經(jīng)營土地，保證發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對土地的需求，才能鞏固農(nóng)業(yè)的基礎地位，鞏固和增加農(nóng)業(yè)收入。對此福安市做了一些有益的探索。

一、土地制度面臨的矛盾促使福安較早重視土地流轉(zhuǎn)問題

“按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！边@是中央為解決當前我國的農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展不相適應的矛盾而提出來的。

1978年黨和十一屆三中全會后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制擴大了農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)。極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，歷史性地促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。但家庭承包造成土地的零碎化、經(jīng)營的分散化和土地配置效率的低下化，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求的集約化、高效化、社會化生產(chǎn)的矛盾日益顯現(xiàn)。千家萬戶分散、自由的小農(nóng)經(jīng)營形式，增加了新技術(shù)、新科技、新品種、新機具推廣的難度，制約了農(nóng)民素質(zhì)的培訓提高，影響了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和農(nóng)業(yè)效益，削弱了農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。這種全國性的問題福安市也客觀存在。同時，福安市又有其特殊的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和地理條件。這些年來，造船和電機兩大產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸納了本地大量農(nóng)村青年勞動力，使農(nóng)業(yè)人口出現(xiàn)雙向分離。一方面外出的勞動力拋下了土地；另一方面沒有技術(shù)專長但能種田的勞動力卻得不到規(guī)模開發(fā)農(nóng)業(yè)的土地。這些都促使福安市較早地注意了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題并及時提上議事日程。1994年，福安市農(nóng)業(yè)部門在成功引種日本巨峰葡萄并取得效益的基礎上，準備大面積推廣這一新品種，但發(fā)現(xiàn)要找一整塊連片100畝的土地都難，土地全是分散在各戶的，“東一塊西一塊、你種西瓜我種菜”。葡萄是藤本植物，標準化種植要建柵搭架搞避雨栽培，要統(tǒng)一建灌溉渠，不連片成規(guī)模種植，田間管理難，收益也難提高，巨峰葡萄的規(guī)模發(fā)展一度受阻。福安有一種名紅茶叫“坦洋工夫”，有200多年歷史，拿過巴拿馬金獎，以前都是靠收購散戶茶葉小作仿加工，為了提高“坦洋工夫”茶加工水平和品質(zhì)，福安引進臺灣茶業(yè)加工企業(yè)加盟共同開發(fā)傳統(tǒng)工藝。按標準化生產(chǎn)該工夫茶的要求，需配套建設一個不少于300畝的標準化茶園，也因為一時找不到既連片又適合茶葉新品種種植的園地而使該項目遲遲不能實施。這兩件事對市領導的觸動很大，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這種情況在全市還不少。市領導就專門組織有關部門研究如何把農(nóng)村閑置的土地利用起來防止土地拋荒，如何組織農(nóng)民聯(lián)合起來共同經(jīng)營改進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)開發(fā)新品種問題等。經(jīng)過調(diào)查，提出思路，政府專門開會，就鼓勵農(nóng)民代耕代種租用閑置土地，防止農(nóng)村土地拋荒。鼓勵農(nóng)村建聯(lián)合體等問題，形成會議紀要。同時，農(nóng)業(yè)部門指導成立茶葉協(xié)會、葡萄協(xié)會、果疏協(xié)會等組織，指導農(nóng)業(yè)項目較為集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立各種種養(yǎng)業(yè)經(jīng)濟聯(lián)合體，并以此為平臺突破土地流轉(zhuǎn)的瓶頸，并下達配套支農(nóng)資金給予重點扶持。由此葡萄種植業(yè)和茶葉種植加工業(yè)都得到很快發(fā)展，以兩大農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)為龍頭和發(fā)展模式，帶動了其它如竹業(yè)、果業(yè)、大棚疏菜等產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。

二、福安市土地流轉(zhuǎn)的主要做法與經(jīng)驗

(一)觀念上引導

土地流轉(zhuǎn)是涉及政策及千家萬戶的敏感問題，各地、各項目有許多復雜和特殊的情況。政府在指導土地流轉(zhuǎn)中，除有一份《會議紀要》明確原則方向外，并沒有制定更多具體的規(guī)范性文件，而是給基層單位更多的工作空間和主動權(quán)。在工作上不就流轉(zhuǎn)抓流轉(zhuǎn)，不強迫命令、強行推進，不搞一刀切，真正體現(xiàn)“依法自愿有償”原則。引導的方法是從更新思想觀念人手，講發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，講高效農(nóng)業(yè)、講聯(lián)合經(jīng)營，以此講清土地流轉(zhuǎn)的意義，讓農(nóng)民主動融入農(nóng)業(yè)創(chuàng)新，自覺自愿地參與流轉(zhuǎn)。

(二)項目上跟進

土地流轉(zhuǎn)的目的就是整合土地資源，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務，最大限度地發(fā)揮土地效益。幫助農(nóng)民獲取更多的利益。近年來，從中央到地方都有很多扶持農(nóng)業(yè)開發(fā)發(fā)展的好項目，但往往有些地方項目爭取來了，卻由于土地問題沒解決使項目難落地，或成半拉子工程。因此，福安開展土地流轉(zhuǎn)工作注重緊緊圍繞項目需要進行。對將要引進的每一個農(nóng)業(yè)項目，都把前期工作的重點放在項目用地的可行性調(diào)查上，不成熟的項目不急于求成，不盲目上馬。項目即使落地了，也把土地流轉(zhuǎn)工作跟蹤到位，做到項目落在哪里，土地流轉(zhuǎn)工作就指導協(xié)調(diào)到哪里。

(三)信息上疏通

福安市現(xiàn)在尚無農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場，農(nóng)業(yè)及相關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須全面掌握全市土地流轉(zhuǎn)的相關信息，便于指導情況，為需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶提供信息服務。福安有個松羅鄉(xiāng)，當?shù)剞r(nóng)民有種菜的傳統(tǒng)，近年來引進發(fā)展反季節(jié)疏菜收益高，但想擴大發(fā)展苦于沒有更多的土地，農(nóng)業(yè)部門知道后，及時組織松羅及周邊幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導探討土地流轉(zhuǎn)問題，讓鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的轉(zhuǎn)出戶、轉(zhuǎn)入戶之間見面，商談園地租用事宜，溝通了信息?，F(xiàn)在松羅鄉(xiāng)菜農(nóng)大量租用周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)田地發(fā)展疏菜，收入大幅度上升，已成為重要的反季節(jié)疏菜基地。

(四)幫扶上持續(xù)

土地流轉(zhuǎn)完全是農(nóng)民自己的事，政府要做的就是扶持和服務，做好土地流轉(zhuǎn)后的許多配套工作。農(nóng)業(yè)聯(lián)合體成立了、土地流轉(zhuǎn)了、發(fā)展項目實施了，政府并不能就此撒手不管，還要及時跟蹤問效，在資金、信息、技術(shù)等方面不斷給予支持，使土地流轉(zhuǎn)工作良性持續(xù)地運行。近年來，福安培養(yǎng)的“農(nóng)村科技技術(shù)特派員”隊伍在農(nóng)村開展推廣農(nóng)業(yè)“五新”活動中發(fā)揮很大作用，被農(nóng)民兄弟親切稱為“科特派”。2008年，為了解決農(nóng)業(yè)項目融資難問題，市政府指導“坦洋工夫集團公司”等幾家龍頭企業(yè)牽頭，成立了省內(nèi)第一家農(nóng)業(yè)擔保公司——恒泰擔保公司，已與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行草簽協(xié)議，最高限額可以擔保貸款60億元。

(五)秩序上規(guī)范

從調(diào)研掌握的情況看，早在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后不久，福安市一些農(nóng)戶之間就明里暗里進行一些小量的土地流轉(zhuǎn)，但不規(guī)范。有的口頭商定，沒有簽訂書面合同；有的簽有書面合同，但條款不完善，內(nèi)容過于簡單，造成一些糾紛。曾經(jīng)有一農(nóng)戶外出經(jīng)商缺少資金。就將幾畝責任田“典當”給同村農(nóng)民換幾千塊錢。幾年后租地價變了。由

于當時資金利率、耕作收成核算都沒談清楚，造成糾紛告上法庭，后因雙方法律依據(jù)均不足而同時受損。這種無序流轉(zhuǎn)對正常的流轉(zhuǎn)影響很大。福安在組織土地流轉(zhuǎn)時注意解決這種無序流轉(zhuǎn)所帶來的社會問題，并把不規(guī)范的地方逐步規(guī)范起來，如統(tǒng)一印發(fā)條文清晰、流轉(zhuǎn)雙方責權(quán)利明確的協(xié)議樣本，發(fā)通告要求凡自行流轉(zhuǎn)的應將有關協(xié)議報鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門備案等等。

三、幾點啟示與思考

(一)把握“流轉(zhuǎn)”的真實含義

黨的十七屆三中全會《決定》明確指出，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。從各地工作情況看，人們對土地流轉(zhuǎn)有一個共同認識，即：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一般是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權(quán)(經(jīng)營權(quán))從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來(通常說的兩權(quán)分離)，通過多種形式轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者，獲取金錢或?qū)嵨锏膱蟪?。其實質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這樣的定義還是比較準確的，也就是說流轉(zhuǎn)的是以面積和時間(年或月)為計量單位的使用權(quán)，而不是整個承包經(jīng)營權(quán)。這點我們一定要保持清醒頭腦，汲取當年大包干時，有些地方把所有的集體土地分得干干凈凈，村公共財政沒任何收入，成了空殼村，基層政權(quán)幾乎癱瘓的教訓。從福安市的情況看，一次流轉(zhuǎn)時間一般不超過10年，時限到期后可以續(xù)定流轉(zhuǎn)協(xié)議，在此限定內(nèi)，可根據(jù)當?shù)厍闆r和流轉(zhuǎn)雙方的意愿采取一年一定、二年一定、五年一定等形式。

(二)“兩個底線”不能突破

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，要保證農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變，這“兩個不變”就是我們在土地流轉(zhuǎn)中必需把握的兩個底線。實踐中要注意：一是現(xiàn)在各級都強調(diào)要還權(quán)于民、還利于民，但一些地方政府用很低的價錢從農(nóng)民手中征得土地用于發(fā)展工業(yè)和商品房開發(fā)，獲取增值利潤，而農(nóng)民的利益得不到保障，留下一批失地農(nóng)民。引發(fā)社會矛盾。保障農(nóng)民利益就是要保障農(nóng)民在土地收益上的利益，還權(quán)于民就是要還農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)。這也不等于政府對土地管理的“棄權(quán)”，流轉(zhuǎn)也不是放任自流。流轉(zhuǎn)中農(nóng)村土地的集體所有權(quán)制性質(zhì)不能改變，不能搞土地私有化，更不能借流轉(zhuǎn)為名搞非法土地買賣活動。二是農(nóng)用土地的性質(zhì)不能變。要嚴格掌握土地的流向，尤其是城鄉(xiāng)接合部，要嚴格防止因“流轉(zhuǎn)”流到非農(nóng)用地上或借流轉(zhuǎn)規(guī)避農(nóng)轉(zhuǎn)用的報批，真正把土地流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目上，流轉(zhuǎn)到具有技術(shù)推廣價值和市場發(fā)展前景的特色種養(yǎng)項目上，流轉(zhuǎn)到對“四荒”開發(fā)性經(jīng)營項目上。

(三)流轉(zhuǎn)的形式應因地制宜

十七屆三中全會《決定》指出：“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。也就是說。農(nóng)民可以采取多種形式流轉(zhuǎn)土地，這些形式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等等。從福安的經(jīng)驗看，不是流轉(zhuǎn)的形式越多越好，關鍵是哪種形式更有利于保持長期穩(wěn)定，有利于對土地的管理，有利于避免矛盾糾紛?！胺醋獾拱保侵皋r(nóng)戶在保留土地承包權(quán)的前提下，由鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟組織把農(nóng)戶承包的土地反租過來。集體將集中后的土地出租給種田大戶或其他經(jīng)營單位。這種形式有集體經(jīng)濟組織介入，通過租的形式重新獲得土地，有利于促進土地經(jīng)營權(quán)的適當集中。但要“堅決防止和糾正強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)、通過流轉(zhuǎn)改變土地農(nóng)業(yè)用途等問題，依法制止鄉(xiāng)、村組織通過“反租倒包”等形式侵犯農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)等行為?！边@也是中央所明文規(guī)定的。